樊胜根等：大食物观下我国食物供求均衡的挑战与对策

表1展示了中国各类食物年人均产量与消费量，从总量上看，各类食物人均产量均高于人均消费量。但由于生产出来的食物并非全部用于直接消费，工业加工和饲料加工等其他用途占比逐年增加，同时从生产到消费各环节均存在一定的损失与浪费，因此各类食物最终能够直接用于消费的供应量远低于产量。在2013-2022年10年间，谷物和植物油的人均消费量呈下降趋势，而蔬菜及食用菌、鲜瓜果、肉类、水产品、蛋类、奶类的人均消费量都呈增长趋势。需要注意的是，国家统计局仅记录了各类食物在家消费的数据，鉴于过去10年居民外出就餐日益频繁，实际人均食物消费量应当高于表1中的数据。

与此同时，由于部分食物供应不足，加上国内外食物在品种和品质上的差异，我国还大量进口各类食物以满足国内需求。2023年我国农产品贸易逆差达到13528亿美元，其中占比最大的是以大豆为主的食用油籽（650亿美元），占比第二的是以牛产品、乳品为代表的畜产品（391亿美元）。进口农产品主要来自美国、巴西等少数国家。例如，2022年我国大豆进口中巴西和美国合计占92.1%，玉米进口中美国和乌克兰合计占97.6%。图1结合我国食物进出口数据计算了膳食能量与三大宏观营养素的自给率变化情况。可以看出膳食能量的自给率已经从21世纪初的接近100%下降到了80%左右，其中脂肪和蛋白质自给率均下降到80%以下，碳水化合物自给率也下降到了90%左右。

诸多文献对未来我国食物需求进行了预测，并形成了以下几点共识：

第一，未来食物需求总量将继续增长。孔祥智等预测2035年我国人均口粮、饲料粮消费量值可能达到365.11千克，按照口粮、饲料粮占80%的比例折算，推测出2035年我国粮食总消费量约为61246.2万吨，这比2021年约增长了19.21%。即便人口总量与人均口粮消费量均趋于下降，未来粮食总需求依然会呈现刚性增长态势，但食物需求总量何时达峰尚未得到深入研究。

第二，食物自给率持续下降趋势难以避免，未来国际市场对平衡国内食物供求关系至关重要。有研究预测，2025、2030、2035年我国粮食产需缺口将分别达到1559万吨、3686万吨和5222万吨；到2030年我国膳食能量自给率将下降至65%左右；2030年我国虚拟土地面积缺口将达到14亿亩，约占国内播种面积的55.8%；2030年虚拟水资源缺口将达1124.4亿立方米，约占国内农业用水总量的31.1%。有学者测量得出，2022年我国农业资源自给率（国内农作物自有种植总面积/农产品消费种植面积需求等值）约为64.4%，而食物自给率（国内农作物自有种植总面积/食物消费种植面积需求等值）约为67.6%；预计到2025、2030、2035年，农业资源自给率将进一步下降至63.4%、61.2%和60.4%，食物自给率将下降至66.9%、64.5%和63.6%，而到2050年农业资源自给率、食物自给率将分别上升至65.0%和68.4%。还有学者使用“粮食安全忧患指数”来测量全社会对粮食安全的“忧患程度”，其模拟结果表明,到2055年，如果不“忧患”粮食安全，粮食供给安心率将下降到0.8以下，届时我国会丧失在自身粮食安全体系中的主导权。

第三，未来食物需求缺口主要集中在饲料粮和食用油。黄季焜等学者认为，畜禽产品需求增加使得中国粮食用于口粮消费的比例不断下降，而通过饲料粮间接消费的比例逐年提高，其中玉米与大豆饲用（包括加工之后饲用）数量占当年消费总量的比例分别达到了70%与90%左右，预计到2030年，中国饲料用粮与工业用粮占比将超过60%。农业农村部市场预警专家委员会的预测也显示，2023-2032年饲料粮消费将增长13.4%，大豆食用消费将增长34.8%；也有研究预测到2030年饲料粮缺口将达到23000~26000万吨，玉米、大豆和食用植物油缺口将分别达到3133万吨、9619万吨和2524万吨。

第四，受益于玉米、大豆单产的提高，部分研究认为未来大豆、玉米的自给率有可能回升。例如，农业农村部市场预警专家委员会报告预测2032年玉米、大豆单产较2023年分别提高17.8%和38.2%，大豆产量和自给率将分别达到3675万吨和30.7%；玉米和大豆对外贸易依存度持续下降，玉米进口回落至700万吨以内，大豆进口降至8356万吨。

当前中国食物供应系统存在多方面的结构性矛盾，包括食物品种供给过剩与供给不足并存、食物品质难以满足居民对优质食物的需求、资源-食物生产空间错配严重等。具体而言，中国食物供求均衡面临的主要挑战包括以下几点：

目前，我国粮食产量、进口量、库存量三量齐增，广义粮食自给率持续下降；口粮保障无忧，但忽视了饲料粮、果蔬以及动物性食物的供给保障，造成其他食物供求短缺问题严重。自2004年以来，中国粮食总产量实现“十九连丰”，主粮尤其是稻谷小麦自给有余，近10年来产量都超过需求量，口粮供给不但绝对安全，而且库存能够满足1年以上的消费需求。2020年中国小麦库存达1.38亿吨，超过当年产量；稻谷库存也与全年产量相当，口粮不是供给不足，而是库存压力增大和如何去库存的问题。与此同时，由于中国的耕地资源主要用于口粮生产以确保口粮安全，因此能够用于生产大豆等饲料粮的土地资源非常有限，因此饲料粮严重依赖进口。自2015年以来，中国粮食进口量（包括大豆）连年超过1亿吨，2023年中国进口粮食1.62亿吨，相当于中国粮食总产量的23.3%，其中主要用于饲料加工的大豆进口9940.9万吨，保障畜产品安全带来的饲料粮短缺问题成为粮食安全面临的主要挑战。造成粮食“三高”问题的根本原因在于国内粮食生产成本过高，例如2010-2020年，我国稻谷、小麦和玉米三大主粮的平均生产总成本上涨了66.4%，其中人工成本上涨了81.9%；特别是国内饲料粮（玉米和大豆）生产比较优势不断下降，近年来每千克生产成本达到美国的两倍，玉米、大豆的平均单产与世界先进水平差距明显。总的来看，粮食安全政策过度关注产量，忽略了质量以及产业竞争力，造成“国货入库，洋货入市”的现状。种粮效益整体下滑对种粮农民，尤其是通过土地流转实行规模种植的经营主体利益造成了实质性损害，对其粮食种植积极性和再生产能力产生了明显的不利影响。

此外，其他食物如肉类、水产、奶制品、水果以及油料、糖类等进口同样增长明显。2020年，中国油料、糖类、肉类、奶类以及水果自给率分别降至25.1%、75.7%、90.0%、90.0%、97.5%左右；从营养角度折算的能量、蛋白质以及脂肪自给率已经从2000年的95.0%左右下降到2020年的70.0%左右；按照农产品虚拟播种面积计算的自给率也降至75.0%左右。2023年中国农产品进口额达到2341亿美元，其中进口的肉类（包括杂碎）、干鲜瓜果及坚果也分别达到275亿美元、176亿美元。在农产品进口规模持续扩大的同时，我国农产品进口结构呈现出进口食物种类高度集中、重点品种和进口来源地依赖程度偏高的特点。国际重大突发事件很可能对粮食生产、流通、消费等环节造成重大风险，进而加剧粮食危机爆发的可能性。

一方面，随着农业生产的专业化、规模化转型，食物生产在空间上的集聚程度不断提高，主产区与消费市场空间错位明显。例如，主粮的生产逐步从湖广、江南等地区向东北、华北等地区转移，北方粮食产量于2005年全面超过南方粮食产量，长期以来的“南粮北运”转变为“北粮南运”，而北方地区粮食产量增加的主要原因是单产增加。国家统计局数据显示，2021年中国13个粮食主产区粮食产量占中国粮食总产量78.5%，而北京、天津、上海、浙江、广东、福建、海南7个主销区粮食产量仅占全国粮食总产量的4.3%，主销区粮食平均自给率从2000年的61.0%下降到24.0%。此外，生猪等畜禽养殖近年来也呈现明显的空间集聚态势，生产基地逐步向环境规制较弱、土地与劳动力成本较低的东北和西南地区转移，造成东部沿海猪肉主销区供求缺口扩大。食物供求关系的空间错位给食物流通与储备提出了新的挑战，增加了实现各地区食物供求均衡的难度，这一问题在非洲猪瘟以及新冠疫情冲击下尤为明显。

表2显示，2003年，13个主产区占全国粮食总产量的71.0%，其中有11个省粮食占比与人口占比的比值大于1，这11个省占全国粮食总产量的60.8%；有2个省的比值小于1，这2个省占全国粮食总产量的10.2%。11个平衡区占全国粮食总产量的21.1%，其中有5个省的粮食占比与人口占比的比值大于1，这5个省占全国粮食总产量的8.6%；有6个省的比值小于1，这6个省占全国粮食总产量的12.5%。7个主销区占全国粮食总产量的7.9%，这7个省的粮食占比与人口占比的比值都小于1。2022年13个主产区占全国粮食总产量的比重上升至78.3%，上升7.3个百分点；平衡区的比重下降至17.4%，下降3.6个百分点；主销区的比重下降至4.3%，下降3.6个百分点。在13个主产区中，比值大于1的省份数量下降至8个，减少了3个省份，这8个省份占全国总产量的比重依然高达56.1%。参照基尼系数的计算来测度各省粮食产量的差异化程度，2003年各省粮食产量的差异化程度为0.4069，这一数值在2023年上升至0.4835；考虑各省人口占全国的比重计算粮食占比与人口占比的比值的差异化程度，这一数值由2003年的0.2453上升至2023年的0.4460。

另一方面，中国的食物消费在不同地区、不同人群之间存在显著差异。《2015年中国居民营养与健康状况监测》数据显示，城市居民高质量食物如奶制品、水产、蛋类、牛羊肉、水果消费更多，而农村地区居民谷薯类消费量更高；南方地区居民蔬菜消费量较高，而北方地区居民日均蔬菜消费量低于膳食指南推荐量的下限；华南地区人均动物性食物消费量已经远超过每日推荐量的上限，而东北、华北、西北地区超过1/2的居民每日肉类消费量低于推荐摄入量。消费差异同样体现在不同收入群体之间，例如2012-2018年，中国农村地区低收入家庭水果、奶类消费量仅为推荐量的15%~20%和4.1%，维生素A和钙元素的充足程度均不到30%，这些指标均远低于高收入群体。城镇居民的蛋白质、脂肪供能比高于农村居民，其主要原因是城镇居民在蛋类、水产品、肉类、禽类、奶类等富含蛋白质和脂肪的食物上的人均消费量高于农村居民。因此，当前中国居民的食物消费，尤其是蔬菜水果、动物性食物在不同地区、不同人群之间的差异可能远大于全国平均消费数据反映出来的失衡状况。此外，FAO数据显示，2021年我国还有10.9%的人口无法负担营养膳食；还有研究发现城市内部不同收入阶层在食品消费方面也存在严重的不平等，农村内部不同收入阶层在膳食质量上的差距呈缩小趋势。

从耕地数量和质量上看，我国耕地后备资源不足，耕地质量下降，耕地生态环境还存在较大优化空间。为缓解工业用地与农业用地的矛盾，部分地区通过毁林、毁草、开荒造田来扩大粮食种植面积，这造成水土流失严重，增加自然灾害发生的概率，影响粮食收成并减少后备农业资源总量，进一步加剧粮食生产面临的耕地、水土资源约束。此外，以增产为导向的粮食安全观造成化肥农药使用量激增。国家统计局数据显示，改革开放之初中国化肥总折纯量不足1000万吨，之后迅速增长，2015年一度超过6000万吨，此后几年略有下降，但依然高于5000万吨；农药使用总量1990年不足80万吨，2012年已经超过180万吨，此后几年趋于下降，但依然高于130万吨。FAO数据显示，2020年中国氮、磷、钾三类化肥每公顷折纯量分别是美国同期的2.5~3.0倍，日本的1.0~2.2倍。化肥农药过量使用造成农产品农药残留严重超标，影响食物质量与安全，并带来严重的农业面源污染与碳排放量增加的问题。与此同时，虽然我国在2018年已经实现农业食物系统自身的碳中和，温室气体排放转为净碳汇，但未来在低碳减排方面仍有提升空间。特别是在2023年11月，我国发布《甲烷排放控制行动方案》，农业作为甲烷排放最大的贡献者，如何减少农业甲烷排放将成为一个重要的议题。

虽然中国居民总体膳食状况有所改善，营养不良比例逐年下降，但膳食结构不合理状况并未好转。微观膳食调查数据显示，中国居民对水果、蛋类、奶制品、水产等食物的消费量仍低于《中国居民膳食指南》推荐摄入量；而谷薯类、畜禽肉类、大豆及坚果以及油盐等食物的摄入量偏高；国家统计局的数据也显示，我国城乡居民人均食物消费结构与中国居民平衡膳食宝塔2022的推荐量还存在较大差异，见表3。此外，膳食脂肪功能比持续上升，已经超过30%这一推荐上限，而铁等微量元素缺乏的问题依然非常严峻。食物结构的失衡带来一系列营养健康问题：一方面，部分人群如儿童青少年、育龄妇女和高龄老人依然面临比较普遍的重要微量营养素缺乏等问题，其中，留守儿童普遍营养素水平低于推荐摄入量，留守老人贫血问题严重，孕妇维生素D缺乏情况普遍；另一方面，由于营养过剩造成的超重与肥胖发生率大幅增加，城乡成年居民中超重与肥胖的比例超过50%，6~17岁儿童青少年的超重肥胖率也达到了19%。

大食物观要求构建多元化的食物供给体系，然而在实践中，农民生产的自主经营权难以得到保护，许多地方在治理“非粮化”政策采用“一刀切”方式，既不利于农民增收，也不利于粮食增产；设施农业的用地不稳定，使得设施农业建设主体的积极性大幅度降低；相对于耕地，草地投入和政策支持较少；现有法规与政策过度限制了林地的食物供给能力；对于人造肉等新型食物的法规与监管等领域还难以达成共识。此外，由于当前农业补贴政策主要针对主粮，这进一步推动水土资源以及其他农业要素高度集中在主粮生产上，抑制了其他食物的生产，无法满足需求端的变化，由此导致主食价格较低，而蔬菜、水果、鸡蛋、水产、奶制品等更有营养食物的价格相对较高，营养健康膳食的经济成本偏高、可获性较差，无法满足居民对营养健康膳食的需求；由于缺少营养品质数据、缺乏完善的农产品质量标准体系、研发生产技术不成熟等因素，这也拉大了农产品品质结构与居民的营养需求间的差距。总的来看，大食物观涉及多领域，难以精准界定边界，跨界操作和实践困境明显；现行耕地保护制度与粮食保障体系未与多元化食物需求相衔接，新旧政策存在脱节或冲突，未立先破现象明显；现行管理方式与大食物观取向不匹配，耕地利用缺乏精细化管理，阻碍了多样化食物生产；新型食物生产地缺乏界定和配套政策，造成生产成本高；在缺少跨部门协同的情况下，部门政策各自为政也阻碍了多维目标的实现。此外，目前相关政策多集中在供给侧，虽然学者们在需求侧提出了一系列的改善居民膳食消费结构的政策，但是有关需求侧的政策多以倡导为主，有关经济激励的政策争议较大，特别是发挥食物价格、税收的作用。

实现大食物观下的食物供求均衡，需要从生产、供应、消费、政府支持和监管等农业食物系统的各环节同时发力。

坚持藏粮于地、藏粮于技，合理利用多样化国土自然资源，全方位多元化拓展食物供给来源，提高食物综合生产能力。加强土壤保护与改良，继续推进高标准农田建设，优化耕地资源利用。在不破坏自然生态系统的前提下，合理规划和利用山地、林地、草地、湖泊、海洋、荒漠等多样化自然资源，拓展海洋资源开发，开发陆地资源潜力。发展高质量现代设施农业，通过先进的农业技术和设施，如大棚、温室、智能灌溉和无土栽培等，实现农作物的精细化种植和高效生产。鼓励在城市中开展垂直农场、屋顶菜园、城市农田等都市农业。积极发展细胞培养肉、植物蛋白、微生物蛋白、昆虫蛋白等新型食物，缓解对传统动物蛋白的依赖，推动“未来食物”产业形成新质生产力。

调整补贴方向，将补贴政策的重点从传统主粮作物向多元化食物生产转移，在不影响满足居民消费的主粮供应的情况下增加非主粮食物的供应，鼓励和支持市场主体参与和发展多元食物产业。提高农业科技研发的投入，加强农业技术创新与应用，促进数字化农业发展以及加强农民培训与技术服务；设立补贴计划推动有机农业和生态农业发展，鼓励农民采用可持续农业实践，保护生态环境，提供更健康的食物选择；支持市场调研和需求预测，根据市场需求引导农民生产多元化的食物，提供健康和可持续的食物选择，避免过度生产和资源浪费；通过制定优惠政策，引导社会资本投资多元化食物开发，拓宽资金来源渠道；建立以营养价值、环境影响、经济效益等为指标的多元化补贴支持政策评估体系，对补贴政策进行科学评估。

引导消费者树立健康和可持续的消费观。通过教育、媒体和社区等渠道，提升公众对健康饮食的认知和意识，传达科学营养知识、健康膳食指南和食物多样性的重要性。培养儿童和青少年的食物选择能力和烹饪技能，通过课程和活动促进他们养成健康饮食习惯。同时，加强膳食知识宣传，呼吁社会各界共同关注健康膳食，鼓励食品行业提供多元化和健康的食物选择，同时加强食品标签的信息透明度，加强产品标签和信息的规范和可信度，让消费者能够真实、全面地了解产品的成分、制造过程和环境影响。倡导消费者适度消费，避免盲目追求物质满足和浪费。提倡节约用餐，合理规划食物使用量，减少食物浪费。推广健康饮食和可持续膳食模式，引导消费者选择营养均衡、低碳环保的食物。

建立跨部门协调机制和多利益相关方参与的平台，加强监测和评估体系建设。政府应组织相关部门、机构，形成一个跨部门的协调机制，负责多元食物供给体系的规划、监测和评估，从生产、供应链、食品安全、消费、环境等多个方面制定综合性的多元食物供给支持和监管政策。建立包括农民、食品生产者、供应链企业、消费者组织、科研机构、非政府组织等在内的多利益相关方参与的协商平台，通过定期的对话、合作项目、共同研究等方式，形成多方合作共治的格局。建立全面、科学的食物系统监测和评估体系，对食物生产、供应和消费过程进行数据收集和分析，加强食物具体品种和营养品质数据的统计，构建大食物监测统计体系，将大食物观和多元食物供给的内容纳入各地区粮食安全相关考核之中。

【参考文献略】

来源 | 《华中农业大学学报(社会科学版)》2024年第2期