褚银良:以一核三治五共打造乡村全域治理体系

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褚银良（浙江宁波市委常委、鄞州区委书记）

  乡村全域治理，是国家治理的重要组成部分，是国家长治久安的重要基石。近年来，浙江省宁波市鄞州区加快推进“社会管理”向“社会治理”、“点上治理”向“全域治理”转变，探索出了一条符合中央精神、顺应社会治理规律、切合鄞州区情的全域治理和乡村善治之路，即“一核、三治、五共”的全域治理模式。该模式主要内容为：“一核”，坚持以党建引领为核心；“三治”，坚持自治、法治、德治“三治融合”；“五共”，牢固树立共同缔造理念，推进引领式共转、多元式共治、对话式共商、契约式共建、普惠式共享“五共联动”。
  改革与探索
  一是创新推进党建“引领式”共转。充分发挥党建引领作用，树立大党建理念，对企业组织、“两新”组织、社会组织等，大力推行党组织联建、网格化统建、多形式合建、联盟式共建，打造一批引领力强、结合度紧、特色鲜明的党建联盟和党建联合体。在堡垒建设上“下抓一级”，有效发挥基层党组织的战斗堡垒作用。在“领头雁”建设上选派“第一书记”，建立部门联村帮户、村社书记交流会、“第一书记”脱产驻村、村社结对帮扶等制度，不断提升“千名干部进村社、百家单位联村社”制度化、常态化水平。全面推广“365社区服务工作法”，在村社服务中引入标准化工作理念，通过细化服务目标对象、优化服务规则流程、量化服务效益评价，提升村社服务精细化水平。
  二是创新推进主体“多元式”共治。坚持群众主体地位，实行村事民议、村务民定、村权民管“三民治村”。在“村事民议”上，搭建村民、居民说事平台，村社大事小事让群众来谈、群众来议，变为民做主为群众自主。在“村务民定”上，建立完善村社（股份经济合作社）小微项目群众票决、“民主决策五步法”等制度，全面落实“四议两公开”，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次议事协商格局。在“村权民管”上，创新实施城乡基层公权力“三清单”运行法，因地制宜建立部门责任清单、10类31项权力清单、7个严禁负面清单和运行流程图。同时，发挥村监会的“村级纪委”作用，强化群众对村务决策、执行、成效的监督。
  三是创新推进难题“对话式”共商。深入开展干部进企业、进社区、进农村和大走访、大接访、大回访“三进三访”活动，采用“请上来”召开民主议事会、民意听证会和“走下去”民情恳谈、一线办公等形式，与群众面对面对话协商。采取大会协商、平台协商、专题协商等形式，三级联动、合力破难。对协商明确的议题和问题，建立“三亮三考”机制，向工作拖沓敷衍的“亮灯”、向办事推诿扯皮的“亮牌”、向回避矛盾问题的“亮剑”，推动群众考干部、企业考干部、基层考部门有效落实。
  四是创新推进多方“契约式”共建。深入推进夜学、夜访、夜巡、夜谈、夜议等“五夜联动”，狠抓送信心、送关爱、送政策、送服务、送帮扶、送点子等“六送上门”，将干部派到基层一线，全力破解发展难题。聚焦垃圾分类、文明行为、住房改建、环境卫生、矛盾化解等领域“五小联建”，完善“党员+群众”“社会组织+志愿者”的协同推进机制，推动共建共治共管。坚持党员带群众，建立网格长、里弄长、楼道长、河湖长、路段长“五长联治”机制。
  五是创新推进成果“普惠式”共享。坚持“大多数”和“小比例”一起抓，更加注重把薄弱村社、困难群体这类“小比例”作为工作重点。在薄弱村社发展上，建立村村结对、村企结对、部门与村社结对等帮扶机制，多种渠道盘活村社资源，加大产业培育发展、物业开发经营、村企联合共建、“天南海北”鄞州乡贤回归兴村等力度，发展壮大村级集体经济。在困难群体增收上，建立就业培训、创业帮扶等机制，多途径推动就业创业促增收，促进土地流转金、股金分红、养老金、经营租金、劳动薪金“五金富民”，不断增强群众在改革发展和社会治理中的获得感。　　
  成效
  一是实现了从“点上盆景”到“面上风景”的全景式打造。创出了一批经验方法。划船社区“365社区服务工作法”、湾底村“幸福指数工作法”、陆家堰“契约式治理”、陈黄村“书记一点通”等品牌成为全市全省乃至全国典型。建成了一批长效机制。针对审批难，探索建立“微审批”平台；针对咨询难，推进“最多问一次”改革；针对小微权力监管难，推进城乡基层公权力“三清单”运行全覆盖，打造基层小微权力升级版。
  二是实现了从“条线推进”到“整体联动”的全领域提升。社会建设体现高标准。全区刑事立案数下降20.8%、安全生产事故数下降60.9%，网格覆盖率达到100%、行政村法律顾问覆盖率达到100%。公共服务体现高品质。获得全国首批义务教育发展基本平衡区、首批国家公共文化服务体系示范区、省首批卫生强区等荣誉；创新家院互融养老体系，基本实现村（社区）居家养老服务中心全覆盖。
  三是实现了从“城乡有别”到“城乡一体”的全系统拓展。城乡建设同步提质。成功创建中国美丽乡村示范县，着力打造十大风情镇、百个特色村、千里游步道、万亩农业园，拥有省市级全面小康示范村26个、省级美丽乡村示范村3个、3A级景区村6个。城乡环境同步提升。成功创建省级生态区、省级“清三河”达标区、省农村生活垃圾分类处理工作优胜区等，8个镇成为国家级生态镇，171个村成为市级生态村，农村生活垃圾分类覆盖率、市场化保洁率、8小时以上动态保洁率分别达到75%、74.3%、88.5%。城乡收入同步提高。鄞州农村居民人均可支配收入36589元，增长8.8%，绝对量位居全市第一；集体经济收入超60万元的村占比达到100%，全年收入超千万元的村有61个。
  四是实现了从“党政为主”到“多元参与”的全组织协同。基层党组织引领有力。鄞州是全省基层组织建设先进区，划船社区党委、湾底村党委成为全国先进基层党组织，四星级及以上基层党组织达1875个，占总数的65.8%，后进基层党组织实现滚动清零，基层党建工作连续多年全市第一。群众主体参与广泛。全区志愿者注册人数21万余人、各类志愿服务团队3200余个、志愿服务品牌百余个，“支教奶奶”周秀芳获评全国“最美志愿者”。
  五是实现了从“激浊扬清”到“正本清源”的全生态优化。优良作风得到锤炼。大力弘扬“实干、担当、奋进”的新鄞州精神，今年以来党员干部走访企业4500余次，收集问题5500余个，解决率87%；走访村社3300余次，收集问题4800余个，解决率85%；选派村社“第一书记”105名。淳朴民风全面塑造。以“最美系列”评选、家风家教建设培育乡村美德新风，已连续举办“最美鄞州人”评选活动12届，评选出先进典型100余名，涌现出全国道德模范1名，“中国好人”14名，省道德模范3名。
  经验与启示
  一要统筹布局，全面提升全域公共服务供给的量与质。针对城乡结合部数量增加，城中村改造任务加重的现状，统筹推进城乡有序治理和一体化发展，从整体和长远上满足公共服务需求，提升全域公共服务供给品质。
  二要坚持创新引领，因地制宜推进政策实施。在政策推行过程中，要因地制宜推动政策落地，不断创新工作方式方法，形成科学工作机制。根据村社实际情况，坚持科学方法论指导，以缩小城乡差距为目标，推动公平兼顾效率，通过创新性执行推动政策推陈出新。
  三要加强党建引领，强化基层组织保障。在推动全域治理过程中，重视党支部在基层治理中的领导作用，注重发挥党员的先锋模范作用，强化基层组织建设，切实把基层党组织服务群众、凝聚群众的作用发挥到位。巩固党在基层的执政基础，通过不断增强群众的获得感、幸福感和安全感来发动群众共建和谐有序的城乡融合发展之路。
  四要发挥群众的主动性。人民群众是城乡融合政策的直接受益人，在政策制定、实施、监督、反馈等各个环节始终坚持人民群众的主体地位。要发动群众以主人翁的精神自觉参与，充分表达社情民意、充分发挥创造能力，推动政策落地落实。要通过体制机制创新，让改革的成果更多、更公平惠及全体群众。