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郭全中（中央民族大学新闻与传播学院教授，互联网平台企业发展与治理研究中心主任，江苏紫金传媒智库高级研究员。）
快速发展迭代的互联网在给经济社会发展提供新思维、新技术、新手段和新工具的同时，也给执政能力带来严峻的挑战和风险，日益成为各类风险的策源地、传导器、放大器。健全网络综合治理体系是形成网络文明生态的关键，是推动互联网治理体系和治理能力现代化的牛鼻子工程，更是推动网络强国和中国式现代化建设的重要抓手。有效健全网络综合治理体系，既需要回顾网络综合治理体系的历史沿革与生成逻辑，又要顺应互联网的内在规律和发展趋势，协调处理好互联网发展与监管之间的平衡关系，其核心关键词则是“协同共生”。一、网络综合治理体系的历史沿革与构成要素 “网络综合治理”概念因互联网技术发展而产生，“网络治理”是全球治理的普遍议题，而“综合治理”是独具中国特色的概念。1.网络综合治理的历史沿革“互联网治理”最早于1998年的国际电信联盟第15届全权代表大会提出。对于互联网治理，中西研究角度有所不同。西方文献对互联网治理的探讨集中在全球互联网治理的议题上，并集中于MS（Multi-stakeholder，多边利益相关者）与ML（Multilateralism，多边主义）两种治理模式的争论。而“综合治理”是中国特有的治理理念，尽管其中的主体多元思想可以追溯到利益相关者理论，但其综合思维是更复杂、更多维的协同治理思维。“网络综合治理”是在互联网的具体环境中运用“综合治理”思维的具体体现。党的十九大报告提出，要“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”，这也是首次提出“网络综合治理”概念。2019年中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过的《关于加快建立网络综合治理体系的意见》进一步明确了战略目标。党的二十大报告重申“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”。从“建立”到“健全”表明我国在网络综合治理方面取得了丰硕的进展，且有着更高的自我要求。网络治理的战略部署从“互联网科学管理”“建设网络强国”“依法治网”到“网络综合治理”的理念变革，体现出如今“综合治理”不同于以往的多维度、多主体、多目标、多手段的整体性思。2.网络综合治理体系的构成要素目前，网络综合治理体系涵盖领导管理、正能量传播、内容管控、社会协同、网络法治、技术治网等六个构成要素。（1）领导管理。习近平在论述综合治理的主体格局中首先提到“党委领导、政府管理”，党和政府公权力的管理在网络综合治理中具有举足轻重的地位。领导主体的协调是发挥领导效率的整合要求。习近平指出，彼时的管理是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高的“九龙治网”模式，公安部门主管网络犯罪，安全部门主管网络恐怖主义，文化部门监管文化产品内容等。因此，在综合治理思维下，管理过程需要平衡集中管理与执行效率、集中管理与分散管理、属地管理与统一标准、管得住与用得好的关系。完善预警、研判、处理、问责机制，明确权责界限，发挥网信机关统筹协调的作用，促进自身高效整合。领导干部要改变传统治理思维和工作方式，具有互联网治理思维。（2）正能量传播。正能量指以社会主义核心价值观为核心的精神文化内容。我国在网络正能量上初步建立起包括规范管理机制、评审奖励机制、媒介批评机制以及培训考核机制在内的保护机制。但我国在互联网内容治理的层面采用了强灌输、树典型的“喷灌”思路，存在着传播内容不足、形式单一等问题，失去正能量的说服效果。刘洪亮认为，正能量传播需要站在人民的立场上，以喜闻乐见的形式传递应知而未知的信息。陶凤与何海翔从整合传播范式、构建传播队伍、注重典型传播、占领媒体阵地以及融合传播效果方面提出网络正能量的传播路径。 （3）内容管控。2020年实施的《网络信息内容生态治理规定》对违法信息、不良信息逐条罗列，制定“负面清单”。当前的内容管控存在着监管难度增大的问题，内容监管跟不上内容生产、分发和场景转移的速度。然而，互联网信息内容治理采取了以传统行政发包制为辅、企业自我管理为主的特殊治理模式——政企发包制。在这个过程中需要充分激励企业，支出激励成本，但是审查合作关系的严厉尺度、审查标准存在着一系列的灰色地带，易产生内容治理的行政处罚认定性难题、处罚性难题与权责性难题。要综合网络结构特征，考量优化组合与高效配置，拓宽内容治理工具的多元思路，使用创新政策工具促成内容治理向生态治理转变。（4）社会协同。协同治理围绕治理主体、治理对象与主体关系形成了多样化、协商化、扁平化的特征。协同所要注重的是发挥党和政府之外的力量共同治理，企业、网民等多元主体能够提供灵活的弹性应对。具体而言，可以通过委托第三方研究机构定期发布网络治理报告，实现民众的知情权，增进民众信任。充分发挥企业与民间组织的技术、数据与资源优势，外包治理职能。注重与多元主体的沟通，实现信息资源的整合、协同、共享。培育公共心态，鼓励、支持和引导企业、社会组织、社会公众参与协商，增进共识，进而实现网络空间自律与自治。（5）网络法治。法律手段是我国网络治理最传统，也是效果最显著的手段。我国的互联网法律仍然存在着大量空白与法条界定不清晰等一系列问题，因此最迫切的是要加快完善互联网法律制度建设。行业自律规则虽然不具有强制性，但在发挥道德督促方面仍然具有推动用户自律的作用，应当加快审查行业自律规范，治理网络灰色地带。有些制度常常突破《互联网信息服务管理办法》中的要求，为平台规定更宽泛的审查义务。（6）技术治网。技术对大多数治理主体门槛较高，由于技术差距，互联网企业通常被赋予以技术参与治理的职能，形成公私权力的转换，然而互联网企业既是治理主体又是治理对象，若任由平台企业构建治理技术，互联网生态系统将失去技术层面的协同要义。技术治网需要保持规范发展与鼓励创新的平衡，把握治理规律，培养数据思维，提升网络治理的超前性。整体来说，网络综合治理体系极为复杂，体现为治理主体的多元化、治理的不确定性、治理技术的更迭快、治理格局的平衡化等特点。二、我国网络综合治理体系的新进展与新问题 网络综合治理体系内容丰富，主体多元，治理复杂。目前，我国网络综合治理体系建设在互联网管理领导体制、网络生态治理水平、网络法治体系、网络平台主体责任等取得了较大进展，但也存在发展与监管不平衡等新问题。1.网络综合治理体系建设取得显著成效为应对互联网快速发展带来的机遇与挑战，我国网络综合治理体系从无到有，目前已经逐步基本建成，并取得了显著成效。（1）网络综合治理体系的“四梁八柱”基本建成。我国的网络综合治理体系已经初步建成了由领导管理、正能量传播、内容管控、社会协同、网络法治、技术治网等六部分构成的网络综合治理体系，基本覆盖了多方面的互联网领域。（2）加强党对网络意识形态工作的统一领导。网信办在各省级、地市级党委成立，与网络意识形态相关的党委工作办法出台，中央、省、市三级网络意识形态工作体系推进。（3）加强整治“饭圈”乱象、流量造假、网络“黑公关”等问题，提升了网络生态治理水平。一是进行专项治理。2019年以来，通过近30项专项治理，清理违法和不良信息204.93亿条、账号13.89亿个，下架违法违规应用程序6.7万余款，关闭违法网站4.2万余家。二是制定印发《关于加强网络直播规范管理工作的指导意见》《生成式人工智能服务管理暂行办法》等一系列相关制度规定。（4）加快了网络立法步伐。目前已经逐步形成了涵盖立法、监管发展、司法、行业监督等环节较为系统化的网络法律法规体系。一是在法律方面，主要有《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律保障。二是在法规、规章规定、文件方面，出台了大量的规范性文件。其中，在互联网内容生态方面，涉及意识形态、版权、算法、产品备案、发行管理等；在互联网基础环境方面，涉及技术、算法、数据、基础设施、安全等级保护等；在互联网市场秩序方面，涉及用户权益、电商、金融、税收、反垄断、广告、知识产权等；在打击互联网犯罪方面，涉及国家安全、暴恐、黄赌毒、技术破坏、帮助犯罪等。三是在监管方面，形成了覆盖中央和地方的相对完备的监管发展体制。其中，在中央监管发展层面，主要有国家安全委员会、中宣部、政法委、统战部、网信办、公安部、安全部、发改委、国家广电总局、工信部等部门。在地方监管发展层面，主要有各省级网信办、各省级通信管理局、各省市市场监管局、各省市安全厅局、各省市宣传部等相关部门。四是在司法公诉审判方面，主要涉及司法部（法制办）、最高人民法院、最高人民检察院、各级人民法院、各级人民检察院等部门。五是在行业监督方面，加强了行业协会、执法依托机构、舆论监督媒体等的监督职能。主要有消费者保护委员会、中国广告协会、各级各类媒体等机构。整体来说，我国网络安全治理体系的核心在于如下四点：一是中央国家安全委员会是中央国家安全领导机构，统筹协调国家安全重大事项和重要工作。二是网信办、工信部、公安部是参与立法负责细则制定及负责落地执行的核心部门，边界有一定交叉重叠，但各有侧重。三是国家市场监管总局及反垄断局，对反垄断与竞争合规监管、对电子商务和网络广告监管力度不断加强。四是当前重点主要有意识形态安全、数据合规、个人信息保护、反垄断合规；监管呈现竞争执法态势，除网信、工信、公安、市监等部门外，各行业主管部门均强化了监管职能。（5）网站平台主体责任不断夯实。一方面，强化互联网领域反垄断，防止资本无序扩张，印发有《关于平台经济领域的反垄断指南》《关于进一步压实网站平台信息内容管理主体责任的意见》等，对重点平台实行“一企一策”，加强督导。另一方面，落实“两个所有”要求，推动将所有从事新闻信息服务、具有媒体属性和舆论动员功能的传播平台纳入管理范围，所有新闻信息服务和相关业务从业人员都实行准入管理。2.网络综合治理体系建设中出现诸多新问题我国网络综合治理体系建设虽然取得了显著成效，但是从互联网发展实践来看，由于缺乏有效的协同共生机制，我国的互联网发展速度放缓。（1）从国际角度来看，近一段时间监管与发展之间存在不平衡，导致互联网发展速度放缓。自从1994年互联网正式进入我国之后，借鉴美国大力鼓励和支持互联网发展的经验，我国对互联网采取了相对宽松的管理政策，互联网高速发展成为可以与美国相比肩的世界互联网两极中的一极。但是近些年，在互联网的监管上，我国没有处理好发展与监管之间的平衡，在价值目标选择上侧重于安全和监管，而对发展有所忽视，导致我国互联网增速大幅度放缓，互联网企业在世界互联网中的地位下降。（2）从我国总体来看，首先，网络综合治理体系的协同性不够，尤其是部门间统筹协调机制不畅，存在一定的政策合成谬误和分解谬误。由于网络综合治理体系涉及十多个部门，每个部门的职责、关注点和利益点不同，在政策的制定和执行中难免会出现部门主义情况，尤其在严监管的情况下，由于监管部门行为的极端化、短期化、指标化，合成谬误和分解谬误现象出现。例如，在网络监管中，每个部门都从自身部门角度出发制定政策，但是十多个部门的政策合并到一起时，不同部门之间的政策之间相互抵消甚至产生矛盾。而分解谬误就更为严重，不同部门为了政绩目标和撇清责任，纷纷加大治理力度，造成整体的无序和相互掣肘，政策实施严重偏离政策目标。其次，缺乏迭代创新的政策体系，网络综合治理体系存在典型的“一放就乱，一管就死”难题。最后，网信干部依法治网、技术治网的能力有待提升。虽然我国的网信干部用网、治网的能力远超过其他部门，但是由于互联网技术性强，且迭代速度快，网信干部也存在治网能力恐慌的问题，亟待进一步提升其治理能力。（3）从我国互联网行业发展来看，我国采取的强监管模式，导致互联网行业和企业产生稳定预期困难。近些年来，我国互联网监管政策普遍偏严，且监管政策出现反复，导致互联网企业不敢进行大量的长期投资而采取收缩等举措。（4）从我国互联网治理技术来看，网络新技术新应用新业态加快迭代，网络综合治理体系相对滞后。目前，互联网已经从web1.0快速迭代到web2.0、web3.0阶段，区块链、元宇宙、AGI（Artificial General Intelligence，通用人工智能）等新技术方兴未艾，短视频、直播、GPT（Generative Pre-trained Transformer，生成式预训练）等新应用迭代创新，网络视频、网络广告、直播电商、AIGC（AI-Generated Content，人工智能生产内容）等新业态层出不穷。互联网去中心化程度越来越高，给经济社会带来巨大影响，给互联网治理带来重大挑战。三、协同共生：健全网络综合治理体系的基本思路 健全网络综合治理体系既要充分借鉴发达国家互联网治理的先进经验并汲取其中教训，又要根据我国互联网发展实际情况，统筹好发展和监管之间的平衡，采取协同共生的基本思路，即与互联网发展变化同频共振、迭代创新，有效协同各管理部门的政策、互联网各参与者的利益，实现互联网健康发展与高效治理有机融合，促进互联网的规范健康发展。1.发达国家互联网治理的经验借鉴（1）互联网治理力度普遍加强。从国际上看，自20世纪90年代以来，互联网治理的理论经历了从“自由主义”到“理性主义”的转变，世界各地普遍加强了互联网治理力度。由于意识形态有所不同，加之对互联网治理价值理念的认识也不同，世界各地呈现出不同的互联网治理模式。例如，美国互联网治理机制最显著的特征是多元共治，通过寻求利益主体动态平衡，实现高效治理。而欧盟由于自身的多元化，互联网治理更为复杂，成员国的网民差异性大，存在专业技术人才的缺口，管理体制具有碎片化、低效化等特征。日本互联网治理从行业自律过渡到法治阶段，行业自律程度高。（2）主要经验借鉴。一是世界各地根据自己的互联网发展优势，更好地平衡发展与监管之间的关系，选择适合自己的治理思路。互联网更为发达的美国监管较为审慎温和，而互联网相对落后、缺乏互联网巨型平台的欧盟等则较为严格激进。二是以互联网平台为抓手，加大互联网治理力度。三是根据互联网技术进步带来的新问题，不断完善相关立法。如欧盟在全球率先出台系统性规制数字服务提供商的法律。四是更尊重互联网自身规律，发挥好互联网自身的技术和能力优势。（3）存在共性的问题。一是互联网治理滞后于互联网发展，相对缺乏前瞻性。二是不同发展阶段存在宽严失范现象，在发展早期疏于管理，最近则过于严格，如欧盟。三是缺乏系统性、协同性强的网络综合治理体系。2.研究清楚互联网发展与网络综合治理体系的共生演进机制互联网代表着先进的生产力、经济基础，网络综合治理体系则代表着先进的生产关系、上层建筑，二者之间存在着有机互动的共生演进机制。（1）互联网发展倒逼网络综合治理体系的建立、健全与演进。互联网具有全新的技术特点、全新的传播规律、全新的经济属性，且快速演变、迭代创新。互联网在发展过程中，形成了独特的理念、规律等。具体来说，一是在认识模式上形成了“用户体验为王”的互联网思维，即以用户为中心、以体验为核心。二是互联网的内在规律决定了其本质是平台化生态，具有极致效应，既给经济社会尤其是执政能力带来风险与挑战，又给治理体系和治理能力现代化带来新动力。三是在传播机制上为多点对多点、链式的病毒式传播方式，传播迅速，传播范围广，圈层传播和破圈传播并存，治理难度极高。四是在技术变迁上快速迭代，技术带来的变革更为根本也更为棘手，需要利用技术手段去解决技术带来的难题。五是在影响机制上体现为新理念、新用户（用户规模、用户权利）、新产业、新业态、新模式等，影响我国经济社会发展的各个方面，成为经济社会发展的主要增量和核心驱动力。六是具有海量、及时、互动、智能、体验等特点。七是在理念上体现为平等开放、互联互通、互动分享等。八是在互联网产品和服务上提供了多元、个性、智能的产品和服务。（2）网络综合治理体系反向深刻影响互联网发展。网络综合治理体系的治理能力水平，能在相当大的程度上加快或制约互联网的发展，我国互联网平台媒体的发展就是互联网发展与网络综合治理体系共生演进的案例。在互联网出现之前及互联网发展早期，我国对传媒业的治理相对有序。随着实力庞大的互联网平台媒体的出现，传统的传媒治理方式遇到重大挑战。相关主管部门遵循互联网发展规律，针对出现的新情况、新问题，在发改委和商务部联合发布的《市场准入负面清单》里列出6项“禁止准入业务”和6项“限制准入业务”，完成了互联网发展与网络综合治理有机互动的闭环。近两年的互联网平台发展乏力、市值大跌且缺乏积极性，也与网络治理体系过严、网络综合治理体系亟待健全完善有一定关系。3.健全网络综合治理体系的价值目标、基本原则与基本思路根据中国式现代化和网络强国的建设要求，应确立兼顾鼓励创新发展和有序监管的价值目标、基本原则、基本思路。一是处理好发展与监管之间的平衡。健全网络综合治理体系的目的是互联网自身的规范健康发展以及充分发挥互联网的正向外溢效应，这就需要平衡好互联网发展和监管之间的关系。其中，监管的目的是为了可持续发展，切忌过度的监管。二是价值目标为“常态化、发展、创新”。三是基本原则为“明确底线、鼓励创新、动态调适”。四是基本思路为“协同共生、迭代创新、快速演进”。4.网络综合治理体系各要素的定位（1）以党委领导管理体系与多元协同治理体系为要，构建党委领导下的政府、企业、社会组织和公民个体等多元协同治理的治理体系，实现规范、安全、共享、为民、法治。（2）以创新内容管理体系为本，通过强化正能量传播和提升内容管控效能，牢牢掌握网络舆论主动权。尤其是主流媒体通过全媒体传播体系建设和自主可控平台打造，提供更丰富、更多的高质量内容，塑造主流舆论新格局。（3）以完善网络法治体系为保障，从立法、行政监管、司法、行业监督等方面构建全面、公平、合理的网络法治体系，依法合规进行网络综合治理，构建良好的网络文明生态。（4）以创新技术支撑体系为基础，根据互联网技术快速迭代的内在规律和高度去中心化、智能化、平台化、协同化等新趋势，基于互联网技术打造技术支撑系统，为网络综合治理体系现代化建设提供扎实的技术能力和支撑系统，从而显著提升现代化治理效能。5.把互联网平台治理作为核心抓手当下，互联网平台企业采取平台化发展、生态化运作，已经成为连接经济社会的巨型连接器，也成为牵一发而动全身的敏感源，因此，其成为网络综合治理体系的核心抓手，需要对其综合治理。而主流媒体由于缺乏规模巨大的自主可控平台，导致其影响力、传播力大幅度下降，陷入严重困境，这不仅影响了互联网平台的高质量内容供给，而且严重影响了主流媒体的舆论引导能力，主流媒体需要通过打造自主可控平台来重塑主流舆论新格局。无论是互联网平台企业，还是主流媒体的自主可控平台，其本质都是生态系统和准公共平台，需要树立“共生”治理理念，由众多政府部门协同管理，处理好经济问题与意识形态问题之间的关系，这就要求根据其运行机制构建协同共生的综合治理体系。具体到主流媒体自主可控平台的打造，需要按照互联网平台化发展、生态化运营的规律，采取“大融合”思路，充分利用体制优势获取稀缺资源，打造基于区域或行业的“中国式现代化的治国理政新平台”，具体路径为“智慧媒体+智慧政府+智慧城市运营（智慧行业服务）”的“三智化”路径。6.提高领导干部互联网治理水平习近平总书记曾强调，“领导干部要学网、懂网、用网”。领导干部是互联网治理的主体，也是领军者，领导干部的治理决策将直接影响互联网治理效果。因此，必须把提高领导干部的互联网治理水平作为重要内容。对于提高互联网治理水平，一方面，广大领导干部需要尊重互联网网民的网络权利，学会利用互联网积极听取民众呼声，了解网民所思所想，坚持客观态度，解决民众切身问题；另一方面，广大领导干部需要学习互联网本质特征和传播规律，正向引导互联网舆论和互联网文化，构建绿色互联网生态环境。此外，互联网并不是法外之地，广大领导干部应该针对互联网乱象积极整治，提高自身法治能力，推进互联网法治化进程。7.互联网平台治理过程中贯彻党的二十大精神党的二十大提出新部署，强调要健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态。从总体大局观来看，健全协同共生的网络综合治理体系必须学习贯彻党的二十大精神。一方面，需要深化党的思想网络传播，监管网络意识形态。围绕党的二十大提出的新思想新论断，持续深化习近平新时代中国特色社会主义思想网上宣传，提档升级学“习”栏目品牌。紧扣推进中国式现代化新实践、提振发展信心、共同富裕、发展全过程人民民主等重大主题，高频次、全覆盖做好网上系列宣传。另一方面，要将社会主义核心价值观深度融入互联网平台治理体系。互联网平台治理需要践行社会主义核心价值观，努力让社会主义核心价值观渗入互联网平台治理过程，成为互联网平台治理的精神追求。编辑：沐紫 文章见《中州学刊》2023年第9期“新闻与传播”栏目“网络空间生态治理研究”专题，因篇幅所限，注释、参考文献省略。
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