余晓晖：建立健全平台经济治理体系

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余晓晖（中国信息通信研究院院长、党委副书记，中国信息化百人会成员、国家“互联网+”行动专家咨询委员会秘书长，工业互联网产业联盟理事长）

  01、加强平台经济治理成为全球议题
  随着数字技术的快速发展、融合渗透，全球化分工合作的进一步深化，以互联网平台企业为代表的平台经济迅速崛起。2009年以前，全球市值排名前10的企业中仅有微软一家平台企业，而2017年这一数字升至7家，实现了对传统企业数量的反超。这些平台企业不但市值规模巨大，并且始终保持着高速增长态势。尤其在2020年新冠肺炎疫情暴发导致世界经济陷入低迷的背景下，头部平台企业仍然实现了逆势增长，展现出了强大的活力和韧性。截至2020年年底，全球市值排名前10的企业中平台企业市值比重已由2008年的8.2%上升至74.8%（如图1），规模达到8.87万亿美元，较2008年增长了近50倍。

图1 全球市值Top10企业中平台企业的数量与占比
  平台经济的崛起与网络效应、规模效应、数据和算法驱动等特征密切相关。与此同时，平台企业还具有双重属性、生态化运营等显著特点。这些不仅对数字市场结构产生了深刻影响，也对传统监管和治理构成了挑战。
  网络和规模效应：平台崛起的“原动力”。
  网络效应是网络型产业的一个重要特征，是指一个网络产品或服务对用户的价值取决于网络中其他用户的数量。比如，即时通信就是典型代表。而平台型产业的进一步拓展出现了跨边网络效应，即一个平台产品或服务对用户的价值取决于平台另一边用户的规模。比如，网约车平台上司机越多，平台对乘客的价值就越大；微信用户越多，微信公众号或朋友圈广告对商家的吸引力就越大。这种跨边网络效应是平台模式较之传统非平台商业模式的核心优势。为了充分激发这种效应，平台企业往往采取补贴一边用户进而吸引另一边用户的非对称策略。此外，平台基于互联网提供的信息产品和服务，具有边际成本趋近于零的特点，使得平台企业具备用户数量越多、平均成本越低的规模效应。而平台的网络效应和规模效应还具有彼此促进和增强的作用，这也导致平台经济领域更容易出现市场集中现象。
  数据与算法驱动：平台的新增长逻辑。
  随着大数据、人工智能等新技术的发展，平台经济正在进入数据与算法驱动的新阶段，这股新的技术力量也成为平台增长的新特征和新动能。一方面，数据已成为数字时代的新型生产要素，而平台企业越大，意味着其能够获得的数据量也就越大，也就越能对用户作出更精准的画像。另一方面，算法的训练需要以大规模数据为基础，大型平台的数据优势还可以为其带来进一步的算法优势，帮助其不断改进产品和服务，拓展更多业务形成跨市场优势，使平台获取更丰富的数据，进而更好地训练其算法，最终形成正反馈。由于其他企业很难在短时间内以较低成本获得这种优势，因此，数据和算法驱动的特征进一步增强了先发平台企业的竞争优势。
  市场参与者与组织者：平台的双重角色。
  平台作为市场的参与者，首先是一家自主经营、自负盈亏的企业。但与其他企业不同，平台企业向市场所提供的商品或服务是组织双边或多边群体进行交互与匹配，同时扮演着市场组织者的角色。正是市场参与者与组织者的双重身份，使得平台成为企业和市场两种资源配置方式的综合体。市场这只“无形的手”，在平台经济条件下变成了有盈利性诉求的“有形之手”。在经济社会加速数字化转型的背景下，平台能够在一定层面决定其他主体开展线上活动的规则，也能够调节其他主体间的交互关系，影响甚至决定市场资源的配置。“无形之手”的有形化，极大提升了资源配置的效率；同时，平台在双重角色之间的内在矛盾也决定了其必然会带来局部的效率损失。平台治理的基本内涵就是要应对平台这种商业模式可能带来的局部效率损失及可能由此引发的公平问题。
  平台经济的迅速崛起及其所具备的一系列新的特征，正在对传统的以政府和企业为主体的二元治理结构产生巨大冲击，企业与市场的边界越发模糊，引发了从法律到监管到公共安全等一系列治理挑战，加强平台治理的必要性与紧迫性日益凸显。如何发展好、运用好、治理好数字平台已经成为全球各国普遍关注的共同议题。
  02、国外应对平台挑战的治理经验
  为应对平台企业日益增长的影响力，世界各国监管机构都普遍加大了对平台的监管力度，围绕平台监管的规则创新、工具创新、手段创新层出不穷，主要表现在以下几个方面。
  强化共性规则建设，加强平台行为监管。
  平台经济涉及领域众多，在不同的垂直行业往往表现出不同的发展特征，治理规则也不尽相同。从国际经验来看，近年来世界主要国家在构建分类治理体系的基础上，越来越注重平台共性要素规则的建构，聚焦平台的市场竞争、数据采集使用、算法设计运行等行为开展立法和执法活动。
  从竞争规制看，欧盟、德国、美国等均提出了针对互联网平台的创新性竞争政策，其中，德国正式颁布了全球首部系统针对数字化挑战而全面修订的反垄断法。这些立法或提案都提出了一些新的监管思路，如降低或取消对经营者集中申报门槛的限制，实行举证责任倒置、要求大型平台自证并购无反竞争效果，扩大反垄断机构的事前监管权限等。与此同时，包括欧盟、美国在内的越来越多的经济体也开始对大型平台发起大规模反垄断调查和处罚。例如，美国对谷歌、脸书正式提起反垄断诉讼，韩国对谷歌滥用操作系统市场支配地位进行处罚等。
  从数据规制看，最典型的代表为欧盟《通用数据保护条例》，对包括平台在内的企业收集、存储和处理用户数据作出了明确要求。目前，全球多个国家均以《通用数据保护条例》及其附属文件为蓝本，制定或修订了自身的数据保护规则。除关注平台对用户的隐私保护外，近年来，一些国家和地区也日益重视数据在平台竞争中扮演的关键角色。如将数据作为经营者集中审查的重要考察要素，在新的立法提案中对大型平台内部业务数据隔离和对外数据开放共享作出要求等。
  从算法规则看，各国从提升算法透明度、强化算法审查、评估算法影响等方面强化了对平台算法的监管。如欧盟《通用数据保护条例》首次提出算法解释权，要求每个制定决策的算法必须能够证明决策的正确性；又如，美国于2021年5月公布《算法正义和在线平台透明度法案》，提出在线平台对算法使用和处理记录的保留义务，要求在线平台应当对四类算法记录保留5年，以备审查等。
  聚焦超大平台，创新超越反垄断的监管工具。
  鉴于平台经济的马太效应、动态竞争、跨界融合等特性，传统的反垄断工具在应对平台垄断问题上表现出明显的不适用性。传统的反垄断工具在平台相关市场界定、支配地位认定、竞争损害分析及事后规制等应用层面面临很多困难，使得越来越多的国家开始考虑打造更加简单易用的新监管工具，特别是在应对大型平台垄断的问题上。近年来，欧盟、美国、日本等纷纷创新专门针对大型平台的监管工具，试图通过赋予大型平台特殊地位，从“事前”直接对其进行规制和针对性治理。
  在认定方法上，新工具主要从平台营业额或市值、用户数量等方面，以简洁、易得的量化指标为标准，避开对平台相关市场界定、支配地位认定的难题和复杂程序。例如，美国在新法案中将市值达到6000亿美元以上、在美国拥有超过5000万月活跃用户或10万月活跃商业用户并具有限制或阻碍其他企业访问客户或服务能力的平台定义为“覆盖性平台”，其一旦被认定，就需要接受特殊监管。
  在具体规制上，新工具则就平台典型特征和竞争特点提出并实施有针对性的监管举措，包括要求大型平台提升互操作性、推动平台生态开放、落实数据可携、强化规则公平性、限制实施自我优待等。由于具有高度针对性，这些举措一旦确认实施，势必会对现有平台商业模式构成较大影响。例如，欧盟《数字市场法》草案要求“提供操作系统服务的‘守门人’应允许第三方APP和第三方应用程序商店在其平台上安装和直接使用”。这可能意味着苹果iOS系统不能只有“App Store”一个入口，必须允许第三方应用商店、浏览器等其他应用分发渠道接入和直接使用。
  改革监管体制机制，提升协同治理效能。
  在一系列政策和监管工具提出的基础上，各国对监管体制机制进行了创新，确保其发挥应有效力。
  首先，通过建立透明度报告机制，保障平台内经营者和其他用户的合法权益。如欧盟《关于提高在线平台服务的公平性和透明度规则》和日本的《提升特定互联网平台的透明度和公平性的法案》都直指这一问题，提出了广告规则和服务交易规则等重点领域的透明度要求。
  其次，组建专门的数字监管部门，加大对大型数字企业的监管力度。如2021年4月，英国正式成立了数字市场部门，旨在监督管理大型平台企业，避免其利用在数字市场的优势侵害用户或小型企业的利益。澳大利亚竞争与消费者委员会也提议在其内部设立一个专业的数字平台分支机构，主动监测和调查平台可能违反消费者法律的潜在反竞争行为，开展滚动市场研究等。
  最后，组建多部门参与的协同治理机制。例如，2020年7月，英国竞争与市场管理局、信息专员办公室、通信办公室、金融行为监管局等共同组建了数字监管合作论坛，以促进信息交流互通，研究数字技术和行业发展战略，解决监管职责交叉等问题；美国在对平台算法监管的相关提案中，也提出要建立多部门共同参与的委员会。
  03、我国平台经济发展的现状及治理面临的复杂性
  我国平台经济发展的现状。
  近年来，我国平台经济总体发展态势良好，平台企业数量和行业规模实现快速增长。特别是新冠肺炎疫情暴发以来，大量线下经济加速向线上转移，大数据、人工智能等新技术加快发展，推动平台经济呈现逆势上涨态势。
  一是总体上我国平台经济保持较快增长。根据中国信通院的监测数据显示，截至2020年年底，我国市场价值超10亿美元的数字平台企业达197家，相比2015年新增133家，平均以每年新增超过26家的速度快速扩张。从价值规模看，2015～2020年，我国超10亿美元的数字平台总价值由7702亿美元增长到35043亿美元，年均复合增长率达35.4%（如图2）。尤其是在2020年全球经济低迷的背景下，实现了56.3%的超高速增长。截至2020年年底，中国共有36家市值超百亿美元的大型数字平台，相较2019年净增9家，在数量上首次超过美国，成为全球大型数字平台企业数量最多的国家。

图2 中国数字平台的数量和市场价值变化情况
  二是结构上大中小型平台均实现快速发展。一方面，平台经济领域创业活动活跃，新的独角兽级数字平台企业（10亿～100亿美元）数量在不断增长。2020年我国独角兽级数字平台企业数量从2015的53家增加到161家，市场价值从6494亿美元增加到30885亿美元，年均复合增长率达35.9%（如图3）。另一方面，这些独角兽级平台也加速成长为大型数字平台企业（100亿美元以上）。2015年至2019年，每年平均有4家平台进入大型数字平台行列，而2020年共有9家数字平台跻身于大型数字平台队伍之中，展现了巨大活力。

图3 中国中型和大型平台数量和价值变化
  三是业态上平台经济在多领域发展活跃。我国电子商务领域平台企业数量最多，有近50家，是平台经济占据主导性的领域；金融科技、数字媒体、本地生活、物流等领域平台数量均超过了20家，发展较为活跃。从市值占比来看，电子商务和社交网络处在第一梯队，两者合计占比超过平台经济总价值的一半。其次是金融科技、本地生活和数字媒体，占比均在10%左右。从发展趋势来看，医疗健康、本地生活发展最为迅速，市值增长率均超过100%；电子商务、物流、社交网络、搜索引擎、金融科技等领域也保持高速发展，增长率均在40%以上。
  我国平台经济存在的问题。
  从发展水平、发展方式、发展范围看，我国平台经济存在以下三方面问题。
  一是从发展水平看，与美国相比存在较大差距。尽管中美两国在全球平台经济中占据主导，且中国大型平台企业在数量上已经超过美国，但中国平台企业的市值总和与美国仍有较大差距。2020年，美国大型数字平台总价值达8.9万亿美元，占据全球总量的71.5%；中国大型数字平台总价值为3.1万亿美元，占全球的24.8%，只有美国的三分之一左右。同时，我国平台企业更偏重消费互联网领域的发展，与实体经济紧密结合的产业互联网领域发展相对较弱。美国在消费互联网领域既有苹果、谷歌、脸书、亚马逊等巨头，在企业级市场也有微软、Salesforce、亚马逊等领军企业支持传统产业数字化转型。
  二是从发展方式看，我国企业更多依靠模式驱动，技术创新不足。我国平台经济发展早期通常是对海外已有商业应用的本土化发展，其与我国传统线下经济发展不充分的现状相结合，形成了商业模式创新主导的发展路径。数据显示，我国头部平台企业的研发投入占比不足美国平台的一半，而平台的营销支出却是研发费用的2倍左右；相反，同期谷歌、亚马逊的研发支出是营销费用的1.5倍到2倍。同时，美国头部平台更加注重核心技术的创新引领，在云计算、大数据、人工智能、虚拟现实、量子信息等多个领域保持全球领先的技术优势。
  三是从发展范围看，我国企业侧重国内市场拓展，国际竞争力不强。目前，我国平台企业的商业运营、投资布局仍然主要局限于国内市场，在国际化拓展方面与美国头部平台企业的高度国际化发展形成鲜明对比。很多在国内市场已经具备支配地位的头部平台在国际舞台上仍然难以与美国平台巨头相竞争。我国平台企业在国内市场形成用户规模优势后，往往通过“营销战”“补贴战”方式实现跨领域、跨行业横向扩张，不断扩大商业版图，发展模式在一定层面仍固守于追求人口红利、流量红利等层面。
  我国平台经济治理面临的复杂挑战。
  当前，我国平台经济面临着多重目标约束、多重问题交织、制度规则滞后、监管能力不足等多方面挑战。
  一是多重目标约束。当前，既是平台经济的高速发展期，也是我国经济整体由高速发展转向高质量发展的阶段，平台经济治理面临着发展与安全的统筹、国内与国际的兼顾等多重目标约束。平台经济作为新生产力的代表，推动其发展壮大仍然是重要目标，但发展的前提是保障安全有序。然而，平台经济的安全风险具有潜在性、长期性和不确定性，一旦出现风险则可能是全局性和系统性的，这就对做好政策统筹提出了极大挑战。同时，我国在平台治理中还要特别平衡好国内与国际的关系，在加强国内监管、规范发展的同时，也要注重引导其提升与国际平台竞争的实力，使之成为国家竞争新优势的战略力量。
  二是多重问题交织。我国平台经济不仅存在市场垄断、数据安全等共性问题，还存在恶性竞争、无序扩张等新问题，平台治理面临的局面更加复杂。这些问题的交织意味着在监管上不仅需要运用多种工具，还要加强这些工具之间的协同。当前，有效应对我国平台经济领域的竞争问题，仅有反垄断的监管手段还不够，特别是针对我国平台经济中普遍存在的恶性竞争问题，反不正当竞争、用户权益保护、行业秩序监管等多种工具需进行统筹协调，此类协调工作也是我国平台经济监管所面临的挑战之一。
  三是制度规则滞后。平台经济是新生事物，平台上承载了大量的业务、用户和数据信息，其灵活多元、快速迭代的特征和趋势，导致政府的制度规则天然面临滞后或缺失的挑战。比如，反垄断法和反不正当竞争法如何适应数字市场竞争的新特点，数据安全和个人信息保护的原则性要求如何细化落地等，都是亟需加快健全完善之处。同时，治理目标的多元化也进一步加大了制度建设的难度。比如，数据规则的建构中，如何处理好隐私保护和数据有效利用的关系，如何处理好数据垄断与有效竞争的关系等，都是平台经济治理面临的全球性难题。
  四是监管能力不足。平台经济具有创新速度快、用户规模巨大、业态模式复杂、信息数据海量等特点。相较而言，政府监管部门在人员力量、技术能力等方面存在明显的不对称，导致其监管始终处于一种被动应对的状态，如何在有限的监管资源约束下提升监管效能成为重要的议题。目前，我国相关部门已经在向技术要效能、向机制要效能、充分调动社会力量等方面进行了积极探索。但在如何更好适应平台经济特点，推动相关探索制度化、常态化等方面仍然面临不少挑战。
  04、构建平台经济治理体系的建议
  随着经济社会的数字化、智能化转型，平台经济所发挥的重要作用日益突出，成为我国构建国际竞争力的重要一环。要从打造国家竞争新优势的高度出发，统筹发展与安全、国际与国内、创新与竞争、保护与利用等之间的关系，坚持目标导向、问题导向，针对我国平台经济发展的阶段和现实问题，建立健全平台经济治理体系。
  建立健全平台经济治理制度体系。
  尽管2021年以来出台的政策法规和进行的执法行动已经回应了平台经济治理中的部分热点问题，但系统完备的平台经济治理制度体系仍然有待构建。立足于我国现实情况，借鉴各国经验，结合共性要素和我国实际，围绕竞争、数据、算法等共性要素建立通用性监管规则体系，既要抓住《反垄断法》修订、《个人信息保护法》和《数据安全法》出台等时机加快完善相关法律和配套规定，又要强化监管部门的人才队伍建设，建立监管部门对平台经济各细分领域的市场调查监测制度。此外，还需结合中国国情，从社会性和公共性等角度加强针对超大型平台的专门监管规则研究。
  加强企业创新力的培育。
  平台企业已经成为新一代信息技术创新的引领者，应从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，通过加大监管和引导力度，优化企业创新资源配置，培育提升企业创新力和竞争力，推动我国平台企业成为国家战略科技力量的主力军。在具体措施上：
  一是引导平台企业在科技创新和产业前沿布局方面发挥更大作用，围绕关键软硬件、大数据、人工智能等方向加大研发投入力度，推动互联网技术与硬科技创新深度结合。
  二是推动互联网与实体经济深度融合，加快推进工业互联网发展，培育壮大多层次工业互联网平台体系，加速用工业互联网平台改造提升传统产业，发展先进制造业。
  三是支持平台企业积极拓展国际市场，增加优质产业和服务供给，挖掘国际市场空间和潜力。
  四是重点治理平台经济领域过度收集使用个人信息、恶性价格竞争、歧视性屏蔽、扼杀式并购等问题，引导平台企业规范发展。
  统筹构建协同监管格局。
  随着平台经济的创新发展，以及线上线下平台的加速融合，新老问题交织出现，其监管面临较为复杂的局面，需要综合运用多种工具，探索灵活响应、协同治理的监管格局。
  一是加强政策统筹。强化顶层设计，优化监管方式，加强政策协同，统筹应对各类并存的复杂问题。
  二是加强部门协同。建立健全跨部门、跨区域的执法联动响应和协作机制，形成监管合力。
  三是加强手段创新。开展系统性风险评估，强化和完善技术手段建设，提升风险监测预警能力，探索推广“沙盒机制”。
  四是完善社会监督。建立“吹哨人”、内部举报人制度和举报人保护制度，建立平台规则公示和报告制度，全面提升社会监督和政府监管的协同效应。（来源：《学术前沿》杂志2021年11月上 《建立健全平台经济治理体系：经验与对策》（微信有删节））