汪义力:破与立:农村权力结构的变化与多元治理格局的形成

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汪义力（湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生）

  ——读《中国农村权力结构》
  中国是一个农耕文明源远流长的农业大国，自古以来，农业、农村、农民在广袤无垠的大地上承担着社会存续根脉的使命。农业能否繁荣发展关乎国家财政根本，农村能否长期稳定关乎国家治理根基，农民能否安居乐业则是国家兴衰的根源。自秦朝至清末，农村社会经历了乡亭制、都保制、里甲制、保甲制的变迁，其脉络是农村社会治理模式的发展和完善，其核心是探索最大限度的管控和最低成本之间达成最优的制度设计。然而，传统中国农村治理模式无论如何变迁，始终无法摆脱“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”所建构的政权与族权扭在一起的传统农村二元权力结构。直到中国共产党夺取全国政权后，存续几千年的传统农村权力结构迅速瓦解。由此，农村社会在告别传统发展模式的道路上跌宕起伏、历经沧桑，在探索现代治理体系的征程中披荆斩棘、砥砺前行。
  一、现代化进程中农村权力结构的变迁
  毛泽东在党的七届二中全会上的报告中强调，农业经济和手工业经济，是可能和必须“引导它们向着现代化和集体化的方向发展的”。这是毛泽东首次提出农业现代化的概念。由此开启了共产党人探索建设中国现代化的道路。恩格斯在《卡尔·马克思<政治经济学批判>》序言中指出：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始。”探究中国现代化进程中农村权力结构的变迁问题，就理论维度而言，是对马克思主义理论关于国家学说以及对推进乡村基层民主政治建设的一种理论探索，就实践维度而言，是对乡村治理体制的变革本质背后所反映出的国家在不同历史时期战略决策的一种理性认知。因此，每一个不同历史时期的治理体制都有其存在的合理性。
  1.建国初期国家一元领导下的单一权力结构
  新中国成立初期，中国共产党凭借其在乡村社会从革命战争时期就已经形成的并不断强化的政治领导力和组织动员力，沿着现代国家建构中“政权下乡”的过程，在乡村社会建立基层政权，并把政权行为直接到达农民。[3]50年代的农村土地改革运动，“不仅是生产关系的革命，更是阶级关系、社会权力关系的根本变动”，也是国家政权在农村社会以农民协会为组织形态进行初步渗透的过程。农村合作化运动，彻底瓦解了传统的农村权力格局，建立起来的是以高级社、初级社为组织形态的农村权力结构，并逐步呈现集权化走向。人民公社化后，农民被重新组织到公社、生产大队等新型组织之中，形成了新型社会等级关系，导致农村权力结构的根本性变化，即政社合一的一元化权力结构。于此，“执政党基本完成了在农村社会建党建政的组织工作之后，也就牢固地确立了对农村社会的全面领导，国家权力的轨道随之铺设到千家万户的农民家门口。”
  2.改革开放后农村权力结构的重建
  20世纪80年代兴起的以“包产到户”为突破口的中国农村经济改革，最重要的结果就是促使农村经济资源从集中到分散的转变，“最大的成就是打破了传统集体经济一统天下的垄断格局，农民家庭得以重建私有财产权，这样就在农村公有经济的边缘生长出了农户私有经济”，也就是从一元控制向多元控制的模式转型。国家权力一元化领导失去原有的经济基础，农村权力结构在人民公社一元化领导解体后面临新的分化与重建，以适应农村社会生产力发展和现代治理的要求。在十一届三中全会上，邓小平强调民主是解放思想的重要条件。1981年6月，十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首先提出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。”1982年《宪法》规定，村民委员会是群众性自治组织，1987年《村民委员会组织法》，确立村民直接选举制度，促使农村从传统的一元权力结构变成二元权力结构。
  3.农业税全面取消后农村权力结构的新转向
  农业税取消，国家与农村的关系发生深刻变化，从索取型转变为给予型。由简单的垂直式村庄管理转变为包容性与灵活性更强的平行式村庄管理，由权力基点转变为权利基地。农村社会民主意识的复苏，农民民主观念的普遍深化，日渐明确了权利主体地位。市场经济与民主政治发展的双重考验，农村权力结构再次调适，向民主化、多元化、规范化、服务化深度转型，保障基层民主的发展与农民权利的实现。农村基层民主化的推进日益深入，从而加快了农村治理结构的转型。
  二、基层民主化对农村治理结构的影响
  1982年，党的十二大报告指出：“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层民主生活的群众自治。”[8]自下而上的的村民选举使农村原有权力结构面临转型，改变了过去自上而下的单一权力来源，也改变了建立在单一权力来源基础上的国家对农村社会的政治控制模式。就像“包产到户”引发农村经济改革一样，村民直接选举制度的引入导致了农村权力结构的民主转型，促使农村政治进入民主化轨道。农村党政关系由原来的一元权力结构变为二元权力结构。
  1、农村民主制度的导入与治村权力形态的变化
  村委会与党支部（简称：村支两委）是中国农村最重要的正式权力组织，“农村权力结构主要是指农村的权力在这两个组织体系之间的配置格局”，马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。权力通常是“以资源占有为基础、以合法的强制为凭借、以一定的制度为规范的社会支配能力”。改革开放以来的农村经济改革，使农村社会经济资源由过去单一控制变为多元控制，公私经济结构发生变化，必然导致农村权力资源配置发生根本性变化，从而影响农村党政（党支部和村委会）二元权力结构形态。
  一般来看，集体经济比较发达的村庄，出现“党强村强”、“党强村弱”的可能性大。弱集体经济--强私营经济的村庄，出现“村强党弱”的机会比较大，公--私经济均落后的“空壳村”，绝大部分会出现“党弱村弱”。一方面，按照民主授权的原则，村民直选的村主任当然是村庄的法定代表，这一法定地位驱使村主任扮演“当家人”的角色。而村政现实中，村主任能不能成为这样的“当家人”或“第一把手”，在很大程度上取决于村主任与村支书各自威望的高低、家族背景的强弱以及社会资源的多寡。另一方面，因为村委会可以从集体经济、私有经济以及混合经济中提取财力资源，而党支部只能依托村集体经济。党支部的权力大小很大程度上取决于集体经济的强弱。村委会有多种渠道提取权力资源，因此在这一方面，村委会比党支部有优势。然而，村支书也有可能利用政治手段来控制村委会提取的权力资源。“在个别村庄，村支书一人兼任会计出纳，村提留成了支书个人的钱包。”由此看来，单纯从资源获取和经济基础的角度还不能完全解析农村二元权力结构的实际情况。这就需要考察权力合法性的问题。
  2、权力合法性问题与制度规范性调整
  就程序民主来说，治者之权必经被治者认可才具有合法效力。治者的权力主要有两种来源渠道：一是自上而下的委任，二是自下而上的选举。实行村民选举后，村支部与村委会的权力来源出现了分野。村支部的权力来源主要是乡党委任命与支部推选，而村委会的权力只能来自村民选举。权力的合法性问题，看似是个高深的问题，其实农民群众早已用简单的乡里语言把这个问题提出来了。如：当农民认为“上千村民选举的村主任自然比几十名甚至几名党员选出的村支书要有权威”时，他接受的其实就是上述的程序民主原则。当村民发出：“为什么由多数村民选举的村委会必须接受由少数党员选出来的党支部领导？”的诘问时，他其实是质问党支部权力的合法性来源问题。
  事实上，无论是党支部权力的合法性，还是村委会权力的合法性问题，不仅仅要从程序民主政治的角度来分析，还要从政治规范性角度来看待。1982年修订的《中华人民共和国宪法》，村民委员会正式载入宪法，并强调村民委员会的群众自治组织性质。《村委会组织法》是村委会权力运作的基本法律文件，还有村民选举、村民自治、村规民约、自治章程等相关政策法规。村委会的基本制度就是规范“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的法律、办法以及政策法规体系。《中国共产党党章》、《农村基层组织工作条例》是农村党支部活动的基本依据，党的文件、国家的法律、政府法规等也是党支部制度规范的重要来源。但我们必须看到，法的相对稳定性与政策的相对灵活性，两者之间可能产生的矛盾和冲突，既导致了村支两委的规范差异，也使得村支两委在工作方式上的不协调甚至直接冲突。如：“党政分开”与“党政合一”的论争。
  就现实而言，2019年《中国共产党农村基层组织工作条例》第十九条，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。而2021年中央一号文件明确规定，在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞“一刀切”。村支两委及其负责人角色协调的制度条件，其实就是党的政策和国家法律的内在一致性。制度规范的内在一致是保障党组织自上而下的授权与村民自下而上的授权和谐一致的制度基础。如果政策与法律打架，投射到村支两委的关系上，就不可避免地导致关系紧张。因此，从中央到地方，各类法律、法规和政策之间的制度性一致是理顺农村权力关系的必要条件。我们既不能以党代政，使得村民自治形同虚设；也不能以政代党，把党的领导迷失在繁杂的事务工作之中。无论进行何种制度创新设计，都必须在解决村委会权力合法性的同时，解决党支部权力的合法性问题。
  三、新形势下农村多元共治格局的形成
  村民选举为村民自治提供了制度基础，促进了农村基层民主制度建设。在自上而下的国家推动和自下而上的民主参与的双轮驱动下，民主日益走入农村深处。“民主制度一旦进村，民主化就是一个不可逆的发展的过程。农村治理结构就必然要求发生民主转化。”随着时代的发展，工业化、城市化的快速推进，农村传统社会结构开始松动和解体，乡村治理呈现一些新的特征。一是随着机构改革的深入推进，乡镇政府事权逐渐下移，加大了对村一级的治理力度，农村公共服务体系逐步健全；二是城镇化进程快速发展，以农村集体经济组织、新型农业经营主体为代表治理主体逐渐参与到乡村治理当中；三是以“乡贤理事会”、本村外出人员“联谊会”为代表的民间组织逐步壮大，并在乡村治理中发挥越来越重要的作用；四是随着社会财富的增长和相对集中，以“能人”面目出现的少数成功人士凭借个人权威在乡村治理中拥有越来越大的话语权；五是随着乡村利益格局的重组与变革，以家族为纽带的利益帮派、小团体迅速发展，成为左右乡村选举、治理的重要力量。这些重要因素，促使了乡村社会多元治理格局的形成。
  “乡村治理具体由一系列的制度规定。农民的生产方式和生活方式决定建筑于其上的制度结构。”“制度安排对乡村社会性质有着深刻依赖，同一个制度安排在不同性质的乡村社会可能具有极其不同的效果。”改革开放以来，我国乡村治理主体发生了从“一元管理”到“二元共治”再到“多元共治”的巨大变迁。多元主体协同治理已成为必然选择，积极探索、构建有效的乡村多元治理格局尤为重要。当前，在乡村基层治理实践中，依然存在村民自治组织“权力上移、事务下移”的行政化倾向，基层政府参与治理的能力弱化，村支两委实际参与度低下，普通村民议事淡薄，参与积极性不高，乡村精英参与动机异化，新型农业经营主体的逐利性导向等问题，以及组织化程度不高、资源分配不均衡、共享理念淡薄、权责边界不清等困境。如何破局，是在当前乡村振兴战略背景下和今后推动乡村振兴战略向前深入的一个时期内必须深入研究和探索的重要议题。
  党的十九大报告作出实施乡村振兴战略的重大决策部署的同时，也提出了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系要求。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步要求“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”，本质上就是明确了乡村治理体系和治理能力现代化的战略任务。我们必须把夯实基层作为固本之策，坚持自治、法治、德治“三治融合”，并驾齐驱，以自治为基、法治为本、德治为先，形成多方协同合作的治理合力和多元互动融合的长效治理机制，构建乡村社会共建共治共享的现代化治理格局和党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村多元治理体系，确保乡村社会充满活力、和谐有序。（来源：乡村发现）