翟绍果：靶向整治基层弄虚作假现象

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翟绍果（西北大学公共管理学院教授）

  中共中央、国务院近日印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调基层干部要压实主体责任，积极担当作为。作为国家行政体系的触角，基层政府的治理成效关系着国家的执政根基，基层治理在国家治理体系与治理能力系统中的地位愈发重要。然而，在基层治理的实践中，“形式主义”“面子工程”“走过场”等弄虚作假现象依旧存在，但其形式日渐隐蔽。因而，如何破除基层治理中弄虚作假现象，构建不“想”弄虚作假、不“能”弄虚作假、不“敢”弄虚作假的基层治理框架，不仅是基层政府合法性稳固的必答题，更是国家治理体系和治理能力现代化建设的压轴题。
  基层弄虚作假的现实危害——偏向效应、温床效应与污名效应
  弄虚作假的本质是形式效能同内容效能的分离，这种分离具有政治、经济、社会领域的外在影响，包括：政策执行偏差、公共资源浪费、政府公信贬值。通过揭示不同领域的影响，能够为治理形式与治理内容的靶向弥合提供现实前提。
  公共政策失灵：弄虚作假对政策执行的偏向效应
  政策执行是基层治理的主要形式，也是国家治理在基层语境中的重要表达。其基本逻辑是政策执行主体将思想、文本形态的政策价值转化为现实效果，继而实现政策目标的过程。而弄虚作假的主要影响表征为对政策执行产生的偏向效应，直接导致现实效果同政策价值、政策目标的背离。在政策执行过程中，弄虚作假会造成执行过程中执行手段与政策价值的分离，刻意回避公共政策所包含的关键问题、主要矛盾，致使政策价值难以实现。此外，弄虚作假还会引发执行过程中行动效果与政策目标的分离，导致“失真走样”的偏移性执行，过度重视政策建设流程，忽视政策的实际产出是否契合政策目标，政策效果大打折扣。
  资源配置失调：弄虚作假对贪污腐败的温床效应
  资源配置是赋能基层治理主体的基本手段，是影响基层治理有效性和合法性的重要变量。其动机是为了减少履职尽责或行为追责对个人利益的影响，治理活动中存在行动者通过寻租行为弄虚作假，不仅造成治理效果的“泡沫”膨胀，还干扰了正常的资源配置秩序。从经济学视角来看，寻租行为为政府通过行政手段干预市场取得级差收入搭建了渠道，同时也为借助“公权”放大“私利”提供了生存空间，成为滋生贪污腐败的温床。此外，寻租行为所带来的巨额灰色收入还会对基层官员的“索租”行为产生激励，致使公平、公正、开放的市场运行秩序被破坏，加剧公共资源的不当配置。
  政府公信贬值：弄虚作假对政府形象的污名效应
  政府的权威来自于公信力，而公信力依赖政府自身行为的正当性。一个负责任的法治政府理应自觉接受公众监督，让权力在阳光下运行。弄虚作假的行为会动摇政府行为有效性和合法性进而瓦解政府的公信力，造成政府形象的污名化。一方面，弄虚作假会导致公众对公共服务质量产生怀疑，如“面子工程”“走过场”等无效治理现象会加剧公众对政府治理有效性的质疑，动摇根植于治理有效性的权威合法性。另一方面，弄虚作假在损害治理权威的同时还会使民众丧失对基层治理行为的积极预期，阻断政府公信力的形成。同时，基层治理的群众基础也被进一步削弱，加剧了治理机制失效的风险。
  基层弄虚作假的生成逻辑——价值失范、权责失调与信息失衡
  弄虚作假是多重因素共同作用的结果，其价值动因、内在诱因和环境成因可以总结为：政治锦标赛下的价值导向失范、压力型体制下的权责要求失调以及运动式治理下的央地信息失衡三个方面，并因此分别形成了主动型弄虚作假、被动型弄虚作假和运动型弄虚作假三种类型。
  主动型弄虚作假——政治锦标赛下的价值导向失范
  在我国行政体系中，任务下达、指标考评、等级排名等政绩因素在官员晋升中发挥着重要的作用，这一现象的实质是政府纵向结构和横向结构在治理任务的目标约束下，利用“纵向发包与横向竞争”的组合策略，在竞争规则和奖励机制的框架中“力争上游”的“竞赛”过程。这种“锦标赛”广泛地存在于干部晋升、央地政府互动、基层治理行为等领域。由于政绩在干部晋升中发挥着核心作用，且晋升对干部而言也存在着政治与经济的双重激励，故基层干部为了追求晋升机会通常会围绕各项政绩指标展开“锦标竞争”，其中地方GDP增长往往被设定为晋升与否的重要依据，因而容易助长“唯GDP”和急功近利的功利性价值观。在自利性观念的引导下，基层政府则热衷于大幅扩张机构规模、盲目追求项目立项，不仅造成了机构臃肿、层级节制，还加重了上级政府的监管压力。此外，一味地追求政绩外显常常会忽视民生发展的所需所求。
  被动型弄虚作假——压力型体制下的权责要求失调
  压力型体制和高位推动是基层政策执行的现实情境，但基层政府的政策选择与执行实质是在有限的资源约束下围绕经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等诸多条件进行行为选择，正所谓“上面千条线，下面一根针”。每一级地方政府为了保质保量地完成上级交派的任务，通常会在本层级加大任务量或提高任务标准，而乡镇或街道办事处等基层单位成为上级“层层加码”的最终承受者，但其拥有的治理资源和治理能力往往无法满足加码后的行政目标，因而被迫采取“被动型”弄虚作假的方式应付上级检查。资源对基层治理的制约在经济发展相对不足的乡镇地区表现得尤为突出。城市的虹吸效应造成基层人才流失、乡村空心化、老龄化问题严重，致使基层治理的知识和信息更新相对滞后，基层干部的知识结构难以满足基层治理的复杂要求，这也增加了被动弄虚作假的可能性。
  运动型弄虚作假——运动式治理下的央地信息失衡
  运动式治理能够动员群众力量参与治理，通常成为基层单位应对来自上级的重点任务或突击检查时的路径依赖。其表现形式一般为两种：一类是“政社共谋”。我国社区虽然在行政隶属上不属于政府体系，但在基层治理中却直接承担着街道办事处一级政府交代的繁重任务，造成了“责任在街道、事情在社区”的责权与事权相分离，导致本应监督社区完成任务的基层政府对社区的弄虚作假“睁一只眼闭一只眼”，更有甚者在背后“指导”“协助”社区糊弄上级检查，基层政府和社区间形成了“共谋”关系。另一类是“变通执行”。在公共政策的发生机制中，基层政府同时扮演着上级政府的政策接受者和治辖区域内的政策执行者双重角色。对于上级下放的各类政策任务，基层政府理应全盘接受并严格按照标准执行，但由于上级政策制定的模糊性和基层的自由裁量权，基层政府往往采用政策抵制、政策附加、政策替代、政策敷衍等形式对政策加以“变通”，违背了政策的初衷。
  基层弄虚作假的防范路径——价值治理、程序治理与技术治理
  基于对弄虚作假行为价值动因、内在诱因和环境成因的分析，防范基层弄虚作假的路径在于价值治理、程序治理与技术治理。一是在源头处正本清源，树立正确的价值导向和激励机制使基层不“想”弄虚作假；二是在程序上规范环节控制，制定标准化流程使基层不“能”弄虚作假；三是在监督反馈上加强治理技术的应用，构建数字化监督平台使基层不“敢”弄虚作假。
  规范基层治理的价值导向
  基层治理的价值导向统合了价值理性与工具理性，侧重于在公众观念、现实情景、社会结构的三维框架中探索治理的有效路径。在价值—情境—结构的因果互动中，价值的引领作用贯穿于制度设计、行为选择以及工具使用等环节。在当代，文件的角色不仅在于命令的下达和传递，而是通过传递治理价值而成为权力和权威的“象征符号”，进而内化为一种治理形态：上级党政组织通过制定规范性文件对基层政府及群众自治组织发挥指导、监督和约束的作用。因此，针对基层治理的价值导向失范，必须要从本源处制定相应的规范性文件，自上而下树立正确的价值导向，破除“唯GDP”的一元政绩观和急功近利的价值取向，加强基层治理的源头规范，使基层不“想”弄虚作假。
  强化治理行动的环节控制
  作为一种兼含由“结果正义”意旨的工具正义，“程序正义”自诞生之时便与人的因素紧密地结合，程序只有被执行者恰当地遵守，其结果才能是正确和公平的。因而在基层治理过程中，治理程序被视作是治理框架阐释并坚守正义价值的重要工具。其生效与否的重要依据是各级治理主体能否严格按照规范化程序实施精准治理行动，换言之，各级政府官员只有严格按照特定程序才能依法办事，国家治理的宏观目标只有通过恪守微观程序才能变为现实。因此，针对上级过高期待与基层实际能力的分歧，归根结底是要破除“层层加码”现象，必须要通过精细周密高度程序化的任务传递机制，在严格限制任务量的同时为基层减负，不断完善治理环节中的程序和制度，健全基层治理的环节控制，使基层不“能”弄虚作假。
  完善监督反馈的平台构建
  治理技术是各种治理工具、手段和方法的总称。随着信息技术的不断进步，人工智能、大数据等新型技术样态在治理领域的应用愈加多元，诞生了技术治理这一新范式。治理主体通过技术手段重塑传统的公共政策执行渠道，依托社会治理智能化平台，保证各个主体实现治理目标。技术治理主要通过两种手段监督基层保质保量完成任务：一是“流程可视化”，即通过构建智能化政务流程回溯平台，使基层在治理过程中“处处留痕”，推动政务运行的公开化透明化。二是“任务数据化”，即将任务目标通过数字化手段转换为标准化的数据图像，由各级政务信息系统统一监督管控，限制基层自由裁量权的滥用。因此，针对基层治理中的“政社共谋”与“变通执行”，必须要充分发挥治理技术的中立媒介作用，完善基层治理的监督反馈，使基层不“敢”弄虚作假。（来源：《国家治理》周刊2021年12月第3期）