黄新华：国家治理效能的评价维度与提升方略

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黄新华（厦门大学公共事务学院教授）

  国家治理效能是指国家将治理目标转化为治理成果的能力及其所取得的治理效果。党的十九届四中全会强调，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）提出，国家治理效能得到新提升，是“十四五”时期经济社会发展主要目标之一。
  国家治理效能的评价维度
  根据“十四五”规划中关于“国家治理效能得到新提升”的基本内容，评价国家治理效能的维度至少要包括以下几个方面：
  民主性——国家治理实现民主政治的程度。高质量民主是高效能治理的重要体现，是现代国家治理体系的本质特征。国家治理的民主性就是要坚持全过程民主，更好地服务于人民群众的公共利益，以人民群众的力量和智慧为依托，使国家治理更好地体现人民意志、保障人民权益。随着我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，国家治理必须坚持以人民为中心的发展思想，以改善民生为重点，以更高水平的国家治理效能满足人民日益增长的美好生活需要。民主是提升国家治理效能的关键，因此必须进一步发展全过程人民民主，健全民主的制度体系，丰富民主实践的形式，畅通民主实践的渠道，提高民主实践在时间和空间维度的可及性，实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。换言之，国家治理的民主性内在地要求重视提升人民参与国家治理实践的意识、素养、能力和水平，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，保障人民群众参与民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督的权利。从民主性维度评价国家治理效能，就是要看其治理实践是否体现了人民意志，是否增进了人民福祉，是否为了实现人民利益，是否发挥了人民群众的主体作用。
  公平性——国家治理彰显公平正义的程度。公平正义是实现国家治理现代化的价值引领。这既是中国人民自古以来的夙愿，也是全人类共同的价值观，更是社会主义的基本价值取向。社会公平正义指的是资源分配中各方面的利益关系得到妥善协调，建立起以权利公平、机会公平、规则公平、救济公平为主要内容的社会公平体系。公平性是提升国家治理效能的题中应有之义，与治理效率着重考虑治理资源创造与配置的经济效益不同，治理效能不仅注重治理资源配置的经济效益，还强调治理资源配置的社会效益，公平性正是社会效益的集中体现。进入新发展阶段，完整准确全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，在高质量发展中促进共同富裕，需要缩小区域发展差距，增加城乡居民收入，提升人力资本，提高全要素生产率，夯实高质量发展中促进共同富裕的动力基础。与此同时，国家治理层面也要更加强调公平性要求，有效推进初次分配、再分配和第三次分配改革，促进社会公平正义，实现人的全面发展，为推动全体人民共同富裕、实现高效能的国家治理创造和谐安定的社会环境，注入源源不断的发展动力。从公平性维度评价国家治理效能，需要改变单一评价治理投入和治理产出之间经济关系的做法，关注治理资源是否得到公平分配及治理过程是否彰显社会公平正义。
  系统性——国家治理统筹协调兼顾的程度。国家治理是一个复杂的系统工程，牵一发而动全身。从层次上看，国家治理包括中央层面的宏观治理、区域层面的中观治理和基层层面的微观治理，各层级治理之间需要良性互动，合作共治。从内容上看，国家治理涵盖党的建设、政府治理、经济治理、文化治理、社会治理、生态治理、安全治理等领域，各领域之间相互联系，密不可分。从要素上看，国家治理包涵治理理念、治理制度、治理机制、治理工具等要素，各要素间有机结合，协同生效。从环节上看，国家治理分为路线方针政策制定、国家意志执行、治理过程监督、治理效果评估等环节，各环节间紧密衔接，有序推进。从运行上看，国家治理主要通过各种制度与部门之间的协调和联系，合理配置公共权力，对公共事务进行妥善处理，协同治理。从主体上看，国家治理主体包括党和政府、企业、社会组织、公民等，各主体间共建共治，共担共享。系统性的国家治理是将系统观念、系统思维和系统方法运用于国家治理实践中，使得国家治理的各层次、各方面、各要素、各环节、各主体能够统筹兼顾、协调有度，促进国家治理体系的良性互动、全面发展，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一，从而最大化地发挥国家治理的整体效能。从系统性维度评价国家治理效能，需要关注国家治理是否有效解决发展不平衡不充分的结构性问题，是否实现国家治理在各层面、各领域、各环节的系统性效能，是否真正做到统筹兼顾、全面协调可持续。
  善治性——国家治理实现良好治理的程度。善治是指国家治理在治理过程和治理结果上实现“良好的治理”，包括合法性、法治、透明度、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等要素。从宏观层面看，善治的国家治理要建立完善的法律制度体系。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”，“善法”是高效能国家治理的立根之本。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求，是国家治理的一场深刻革命，是新时代国家治理实现善治的基本遵循，国家治理的各个领域、各个环节都必须有良法可依，以良法促进发展。从中观层面看，善治的国家治理要提升政府治理能力。政府在国家治理中同时扮演着决策者、执行者、监督者等重要角色，政府行政体制效能、政府决策能力、政府治理能力等在很大程度上决定着国家治理效能，必须不断推进政府治理体系和治理能力现代化，提高政府的决策科学性、服务效率等综合治理能力。从微观层面看，善治的国家治理要提高合作治理能力。国家治理的复杂性日益增加，需要多元主体协同共治，最大限度发挥各类治理主体的主观能动性，实现社会价值的有效统合，为国家治理实现善治贡献集体智慧。由是观之，从善治性维度评价国家治理效能，要看其是否依良法而治，是否具备有为政府，是否有效动员全社会的治理力量。
  创新性——国家治理与时俱进的变革程度。不断推动国家治理创新是高效能国家治理的体现。国家治理创新要求破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，充分发挥我国社会主义制度优越性，从而解决新问题、化解新风险、应对新挑战。从国家治理的发展规律上看，国家治理不是孤立静止的，而是一个动态变化的过程，必须随着发展的阶段、条件、环境的变化而不断调整创新，以保持时代生命力。换言之，创新是不断提升国家治理效能的内在驱动力，通过创新不断优化治理结构、治理体系、治理工具、治理制度、治理机制等要素，国家治理才会形成新的生命力。其中，国家治理结构是国家治理的支撑，国家治理结构创新旨在测量国家治理过程是否重塑了政府内部关系结构、社会关系结构、“政府—社会”关系结构。国家治理制度是国家治理的基石，坚持从具体国情出发，及时总结国家治理经验，持续推进制度创新，加强制度供给，为高效能的国家治理奠定基础。国家治理机制是国家治理的方式和方法，国家治理机制创新旨在使国家治理行动始终适应国家治理新环境，契合国家治理实践的现实情境。国家治理工具是治理的手段，是实现国家治理效能的重要媒介，国家治理工具创新要求国家治理擅于利用新治理工具提升国家治理效能。从创新性维度评价国家治理效能，要看其是否能够与时俱进地革新国家治理结构、治理体系、治理工具、治理制度、治理机制，进而推动经济社会高质量发展。
  安全性——国家治理统筹发展和安全的程度。安全是发展和治理的前提和条件，没有国家安全，国家治理将失去稳固的根基，国家治理效能提升将化为空谈。当今世界正经历百年未有之大变局，国家治理面临严峻的国内外风险挑战，更凸显统筹发展和安全在国家治理中的重要性。安全是人民利益的最大公约数，是人民群众美好生活需要的重要组成部分，必须着力提升国家安全治理能力，使人民群众的安全感更加充实、更有保障、更可持续，并塑造有利于经济社会发展的安全环境，为发展保驾护航。统筹发展和安全的国家治理，必须具备过硬的风险规制能力、应急管理能力和健全的国家安全体系，以防患和化解重大风险。风险规制是风险治理的前端环节，包括风险识别、风险预警监测、风险评估与沟通、风险处置化解等能力，旨在消除或者降低风险。应急管理是风险治理的中端环节，包括风险演化为危机之后的应急预案制定、监测与评估、风险研判、风险沟通、风险管控、风险处置等能力，旨在应对和解决风险。国家安全体系包括国防安全、公共安全、风险治理的领导体制机制等要素，旨在实现风险治理的制度化。从安全性维度评价国家治理效能，要看国家治理能否有效应对风险挑战与防范化解风险，应急处置能力是否显著提升，经济社会发展中人民的安全感是否增强。
  国家治理效能的提升方略
  基于国家治理效能的评价维度，提升国家治理效能，必须坚持和完善党的领导，优化国家治理体制机制，深化国家治理制度供给改革，强化国家治理制度执行力，丰富国家治理的“工具箱”，厚植国家治理的新理念。
  坚持和完善党的领导。提升国家治理效能，最重要的是坚持和完善党的领导。党的领导具有非凡的组织动员能力、资源整合能力、统筹协调能力、政策执行能力，能够集中力量办大事。坚持与完善中国共产党的领导，一要坚持与完善中国特色社会主义制度。实践证明，中国特色社会主义制度是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度，是具有强大生命力和巨大优越性的制度。坚持与完善党的领导必须坚持与完善中国特色社会主义制度。二要加强党内法规制度建设。尤其是要将党的创新理论转化为全党遵循的制度规范，更好发挥凝聚全党共识、指引全党前进的旗帜作用，使党内法规制度体系更加健全，国家治理更加规范有序，制度优势更好转化为治理效能。三要加强党的组织建设。党组织是党的战斗堡垒和核心队伍，党的组织建设是巩固战斗堡垒、抓牢核心队伍的关键。必须落实落细党的组织制度，规范党的组织生活，抓实党员学习教育，提高党组织的凝聚力和战斗力。
  优化国家治理体制机制。提升国家治理效能必须致力于解决国家治理深层次体制机制问题，不断形成和发展符合当代中国国情、充满生机活力的体制机制，有效破除各方面体制机制弊端。一方面，要持续深化宏观层面的体制机制改革。宏观层面的体制机制是指指导国家治理的顶层设计，包括推动党中央重大决策落实的体制机制、国家行政体制机制、保证宪法全面实施的体制机制、维护国家安全的体制机制、重大疫情防控体制机制、应急管理体制机制等。只有持续深化宏观层面的体制机制改革，才能确保国家治理现代化的系统性推进。另一方面，要不断创新微观层面的体制机制。微观层面的体制机制是指用于指导国家治理的具体实践，如国家授权试点、地方创新探索、全国统筹推进等体制机制。只有不断创新微观层面的体制机制，才能为国家治理效能提升创造更好的微观基础。
  深化国家治理制度供给改革。国家治理制度供给为国家治理行为设立规范、制定规则、厘清准则、划定边界，好的制度能够有效约束和引导国家治理行为，提升国家治理效能。深化国家治理制度供给改革，要以改革创新精神补齐制度短板，加快形成覆盖国家治理各方面、各领域、各环节的国家治理制度体系，提高制度供给适应新治理需求的能力。从宏观层面上看，要坚持巩固和完善包括宪法、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度、干部人事制度等，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。从微观层面上看，要健全基层治理的制度安排，突出多层次的制度建设，实现国家治理在基层有法可依、有制可循、有规可参。
  强化国家治理制度执行力。习近平总书记在主持中央政治局第十七次集体学习时强调，“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能”。在制度优势和治理效能的互动关系中，制度是基础和前提，但制度贵在执行，好的制度必须有好的执行，才能转换为治理效能。因此，在加强制度供给的同时，必须重视强化制度执行力，提高执行队伍的道德素质和专业化水平，培养选拔德才兼备、忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍，为提高制度执行力持续注入新鲜血液。在此基础上，健全制度执行保障机制，包括监督机制、评估机制、干部考核机制、激励与问责机制，做好制度执行过程的评估和监测，及时调整或终结不符合现实治理需要的制度。
  丰富国家治理的“工具箱”。新一代信息技术正在重新定义我们的时代。人工智能、量子信息、物联网、区块链、算法等新技术，被广泛运用于公共服务供给、数字化政府建设、食品药品监管、快递物流等多领域，信息技术已成为国家治理效能提升的新动能。发挥新一代信息技术在国家治理中的积极效用，丰富国家治理“工具箱”，必须重视将新技术工具运用于政策制定、政策执行、政策评估等环节，推动公共组织变革与服务流程再造。更重要的是，要持续推进数字基础设施建设，包括5G、新基建、大数据中心、数字化智能系统等数字化硬件基础设施，培养数字治理专业人才，规制新技术工具使用的潜在风险，包括数字鸿沟、信息泄露、算法歧视、伦理问题等，避免因技术使用不当对国家治理效能造成损害。
  厚植国家治理的新理念。国家治理理念即国家治理主体对如何治理国家的认识。认识指导实践，提升国家治理效能需要厚植国家治理的新理念。当前，国家治理实践有三个方面的突出特征：一是人民对美好生活的向往更加强烈，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。二是随着信息技术的发展，人民与政府之间、人与人之间的联系日益紧密，信息技术也改变了国家治理方式。三是威胁国家安全的风险事件频发且突发性强，我国面临更为严峻的国家安全形势，外部压力前所未有，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，“黑天鹅”、“灰犀牛”事件时有发生。提升国家治理效能因此需要厚植国家治理的新理念：第一，厚植民主法治理念。坚持全过程人民民主，坚持依法治国，提高依法行政水平，完善监察权、审判权、检察权运行和监督机制，促进司法公平正义。第二，厚植回应性理念。重视收集民意、回应人民需求，尤其是要加强基层治理对社会需求的回应性。第三，厚植合作理念。建立健全社会治理共同体，有效动员居民、企业、社会组织参与国家治理。第四，厚植预见性理念。重视大数据挖掘、量化分析等信息技术工具应用，实现有预见的国家治理，特别是在风险治理方面，必须做到关口前移，实现对风险的前端规制。（来源：《国家治理》周刊2022年1月上）