[治理策略] 黄新华：数字形式主义的表征、根源与规制

技术与治理融合是世界各国政府治理变革的重要特征，每一次新技术革命都伴随着政府治理革新。随着大数据、物联网、区块链、机器学习等新一代信息技术的发展，数字技术助推政府公共事务精准化治理成为趋势，政务服务数字化、网络化、智能化对推进政府治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但是，在政府数字治理进程中，传统形式主义顽疾与数字技术“联姻”，在不完善的体制机制下，滋生出了数字形式主义。与传统形式主义相比，数字形式主义更具系统性、复杂性、隐蔽性。数字形式主义增加了政府的财政负担，造成资源浪费，侵蚀了政府权威，损害了政府形象，影响政府公信力，降低人民群众获得感、幸福感、安全感。要充分发挥数字技术的赋能效应，必须厘清数字形式主义的表征与缘起，寻求数字形式主义的规制路径。

党的十九届五中全会强调加强数字政府建设以来，地方政府纷纷出台数字政府建设方案，加快借助数字技术提升公共服务、社会治理等智能化水平。但在政府治理数字化转型中，一些地方政府存在重“面子”轻“里子”的“面子工程”“形象工程”“注意力工程”，数字治理异变成数字形式主义，典型表现有以下几个方面：

一是数字平台重建设轻运维。政府数字治理平台建设的初衷在于借助数字技术改进政府治理方式、优化政府政务流程和提升公共服务水平，以满足公众日益多样化、多层次、高质量的公共服务需求。然而，实践中却出现了一定程度的异化现象，一些地方政府热衷于搞数字化面子工程、形象工程、政绩工程，不顾实际开发各种数字平台和政务APP。由于缺乏整体设计以及未能对政府职能进行有效整合，数字平台重复建设、分散建设问题突出，建成后的数字平台的运营和维护，也缺乏持续的关注和必要的技术、人力、财政投入，致使大量数字平台“僵尸化”“空壳化”，征求意见“水军化”，不能及时回应社会需求，其效果名实不副，难以真正发挥作用。

二是数字转型重过程轻实效。“十四五”规划强调要推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。但在一些地方，数字治理就是简单地将原有的政府职能、公共事务原封不动搬到线上，怠于利用数字技术整合政府职能，优化服务流程，提高行政效能。其结果就是本应通过数字技术推进一站式服务、促进政府职能无缝隙化链接的数字治理虚有其表，政府职能部门各自为政、碎片化现象依然存在，便民利民沦为光鲜亮丽的空洞口号。更有一些地方不顾数字鸿沟客观存在的事实，把本不应取消的线下政务服务窗口也轻率地搬到网上，人为构造政企、政社交流梗阻，使“屏幕”变成了阻碍沟通交流的“屏障”。一些地方甚至走向了数字治理的另一个极端，借数字化将线下的“文山会海”向线上转移，随时随地召开工作会议，转发文件，以会议落实会议，以文件落实文件，成为一些领导干部表面勤于政务的保护色。

三是数据治理重数量轻质量。随着大数据时代的来临，数据已是重要的战略资源。借助大数据、人工智能等新兴信息技术收集、处理和分析各类政务数据，并依托其结果来识别问题、分析问题和寻求问题的解决成为政府治理的重要路径。但是，数字形式主义违背了应用数字技术赋能治理的初衷，数据收集部门化，各层级政府和政府各部门自成一套、独立运作政务平台和数据采集系统，收集到的大量应用场景数据和政务数据呈碎片化状态，数据标准不统一，数据共享机制未形成，大量数据无法归集整合而沉寂于公共数据库，数据的真正价值未得到充分挖掘。一些政府部门甚至以数据占有量的多少衡量部门治理成效，以各式各样的“数字化台账”取代实际调研、亲身考察，或用于对付上级检查和应付数据归集任务，有时甚至不惜编造数据、捏造材料、报送无效数据。这些数字形式主义极大消解了数据治理的价值。

四是痕迹管理重留痕轻结果。痕迹管理指的是上级要求下级的各项工作都必须保留台账、照片、视频、记录，以确保工作执行和细化落实。痕迹管理的本质在于强调过程管理的重要性，矫正完全基于结果导向的考核机制的局限。但痕迹管理往往被过度强化，事事留痕、处处留痕，痕迹超越了工作内容本身，异化成为“痕迹主义”或“留痕形式主义”，数字技术应用更是便利了这种留痕行为。一些干部为了应付上级部门监督检查，工作要先拍照，为了给自己宣传造势，将地方政务平台、公众号点击率、订阅量作为考核指标；为了显示亲民为民，甚至不惜请“水军”在政务平台上刷评论、搞互动等等。过度留痕、虚假造痕颠倒了痕迹管理手段与目的之间的辩证关系，摆拍作秀、材料政绩等形式呈现倾轧了具有实际价值的工作任务，工作重心偏移使基层深陷形式主义泥淖，身心俱疲影响办事效率，背离了为人民服务的初衷。

数字形式主义本质上是一些领导干部思想观念扭曲错位，脱离群众、忽视实际所致，同时也因个体机会主义行为、监督考评机制不完善和数字技术自身特征等因素而强化。

第一，思想观念扭曲错位是数字形式主义生成的认知根源。习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失”。数字形式主义根源上与传统形式主义无异：一是政绩观错位。一些领导干部在推进数字政府数字治理时持有功利主义的政绩观，缺少“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当，喜欢搞“短平快”政绩，做表面文章，使花拳绣腿，大搞快建数字“形象工程”“视觉工程”，为的是给自己造势，而非给人民造福。二是权力观扭曲。权力观扭曲本质还是官本位思想、特权思想和等级观念作祟，官僚主义作风严重，对上唯唯诺诺、惟上是从，对下脱离实际、脱离群众、高高在上、独断专行。一些地方和领导干部借数字化转型、信息化管理的名义，使传统官僚主义披上“新马甲”，转身成为数字官僚主义、电子官僚主义。数字官僚主义又进一步滋生和助长好装门面、摆花架子等花样繁多的数字形式主义。三是人民立场偏离。有些地方推进数字政府建设看起来“门好进”“脸好看”了，但事情却更难办了，根源就在于人民立场出现偏离，数字化治理只图自己“省事”，不为人民“省心”，忽视“数字鸿沟”“网络鸿沟”的客观存在，致使部分群众只能“望网兴叹”“望数兴叹”。

第二，个体机会主义行为是数字形式主义生成的内生动力。以自身利益最大化为行为准则催生的个体机会主义行为是数字形式主义生成的内生动力。一方面，权责失衡体系下的压力传导会导致一些干部舍实求虚、脱实向虚。层级节制的科层体制运作过程中，自上而下的政策传递、目标设置与考核激励常常伴随层层加码现象，这在客观上导致基层部门及其工作人员承担了超负荷的工作任务和压力，在权责不匹配的情况下，基层部门有时候只能运用机会主义手段化解任务压力，通过编造数据、制造各种名目的台账来应付上级检查。政务数字化、网络化、智能化更强化了这一过程，部分领导干部借助政务平台、微信公众号，频繁召开一些没有实质意义的会议、传递一些没有实质内容的文件，基层部门只得以形式主义应对形式主义。另一方面，数字形式主义也源于一些干部自身的本领恐慌和能力不足。数字技术快速发展，外部环境复杂多变，一些干部知识储备不够，学习能力跟不上，难以适应和有效运用数字技术赋能公共事务治理，经常既怕困难又怕担责，机会主义的理性选择是铤而走险，选择完成那些具有显示度的工作，以签到、照相、做台账、造材料等无效忙碌来规避责任，以摆花架子取代干实事。

第三，监督考评机制不完善是数字形式主义生成的重要因素。在快速推进的数字治理进程中，与数字政府建设相匹配的干部监督考评机制还不健全，过度形式化、过度量化的考核方式占主导，成为滋生数字形式主义的重要诱因。一是监督考评指标过度精细化。数字技术赋能使监督考评工作作变得高效便捷、理性客观的同时，也使“数字管理”更加极端化、精致化。为了简约化，一些地方领导干部监督考核下属常常只盯着易于量化的数量、速度、点击率、回复率等指标，忽视服务质量与效率、公众满意度等维度，这种偏颇且简单的监督考核容易诱导策略性行为，助长数字形式主义。二是监督考评主体单一化。近年来，一些地方虽然也强调体制外的监督考评，但在具体实践中，体制外的监督考评主体参与依然不足，主要由体制内的组织人事部门和上级主管部门组成的监督考评主体，因专业性、约束性等各方面存在的不足，容易只关注某个侧面亮点而忽视整体绩效，造成“一俊遮百丑”现象。三是激励机制不完善。监督与激励并行才能促进公共部门持续改进服务质量，提升服务效率，但监督有余激励不足，尤其是缺乏多元化的激励机制，致使一些干部缺乏干事创业的动力，不求有功、但求无过，做表面文章。

第四，数字技术自身特征是数字形式主义生成的催化力量。一般认为，以大数据、人工智能等为代表的现代科技是客观中立、价值无偏的技术工具，特别是随着无监督学习算法的日益精进，人们越来越相信借助数字技术可以有效避免传统政府治理的偏向性问题。但实际上，数字治理并非完美，数字技术自身的一些特征与治理体系耦合，在一定程度上会成为滋生数字形式主义的催化力量。数字技术具有系统性，这种系统性主要体现在其运转过程中。数字平台一旦建成，它自有一套运作方式，容易产生反向适配效应，即为了保持系统正常运转和决策的精确科学，需要不断对其“喂养”数据，有时还要对数据进行反复调整与修改来满足系统需求，这为数字形式主义提供了操作空间。另一方面，数字平台具有约束性。数字平台是依据一定规则建立起来的架构系统，会对人们行为产生引导和控制作用，一旦接入数字平台，人们就不得不遵从其运作规则。一些部门为了使日常工作有“迹”可循、有“证”可查，建立多个场景化的APP、工作系统，其本意是为了提高工作效率，但在实际运作中却被扭曲异化为控制工具，要求下级部门定时定量上传工作日志、照片、视频、定位等信息，下级部门的自由裁量空间被压缩后，只能以精美的“数字化材料”来应对系统的记录要求。

规制数字形式主义，发挥数字技术在政府治理中的赋能效应，需要对“数字热”进行“冷思考”，充分认识数字形式主义的顽固性、隐蔽性和破坏性。多管齐下综合治理，消解数字形式主义，充分释放数字治理红利。

其一，提高政治站位，筑牢正确的政绩观。数字形式主义与部分领导干部政治站位不高、政治意识不强、思想观念扭曲错位紧密相关，规制数字形式主义必须解决干部的政绩观、权力观、历史观问题。一是坚持目光向下的政绩观。观念决定作为，追求何种政绩对履职尽责、干事创业具有重要导向作用。习近平总书记指出：“反对形式主义要着重解决工作不实问题，督促领导干部树立正确政绩观，克服浮躁情绪，抛弃私心杂念。”政府及公职人员要在推进数字治理过程中，始终把群众满不满意、支不支持作为衡量工作的标尺，处理好显绩与潜绩的关系，把解决问题与群众的满意度、获得感作为最实际的政绩，不断强化自身修养，提升责任意识，强化岗位认同和角色认同。二是树立为民服务的权力观。权力意味着责任和担当，坚持权为民所用、摒弃官僚主义作风是化解数字形式主义的关键。领导干部及公职人员要始终持有爱民之心和担当本领，充分认识到权力来自人民，必须用之于民，建设数字政府不能“只表态不落实、只喊口号不行动”，要时刻警惕传统官僚主义、形式主义借数字化之名实现“华丽转身”。三是坚定人民立场。数字治理要坚持人民至上，把满足人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，打破“数字鸿沟”，消弭“数字壁垒”，让政府数字化服务体系更加智慧便捷、泛在可及、公平普惠。

其二，深化体制机制改革，抑制机会主义的空间。上下级之间、部门之间权责失衡、职责模糊的权责关系现状，以及一些干部能力不足、本领恐慌为机会主义的避责行为提供了空间，强化了滋生数字形式主义的动力。必须深化权责配置体系改革，加强干部能力培养，健全容错纠错机制，铲除数字形式主义滋生的土壤。一是深化权责匹配体制改革，理顺上下级之间、部门之间、岗位之间的权责关系，优化权力清单和责任清单制度，明确不同层级、不同部门的权力范围和责任归属，改善上级部门权大责小、下级部门权小责大的状况，减少层层加码、弄虚作假等形式主义行为，根据数字治理需要适当增补下级管理权限和管理资源，增强下级部门事务的处置能力。二是深化干部教育培训机制改革。习近平总书记指出：“增强本领就要加强学习，既把学到的知识运用于实践，又在实践中增长解决问题的新本领。”规制数字形式主义，必须要有更强的自觉性、主动性，更完善的教育和培训机制，有意识培养干部队伍数字能力，增强干部数字素养，不断提升干部队伍数字化发展的驾驭能力。三是健全究责完备的容错纠错机制，鼓励领导干部及工作人员在数字治理中敢于创新和勇于担当，加强干部错误识别，促进容错纠错过程规范化、程序透明化，把握好问责的弹性空间，降低干部队伍犯错的代价，提升他们为民办实事的工作热情。

其三，激励约束并重，以制度安排制约形式主义。监督考评是推动工作的有力杠杆，良好的监督考评制度可以激发干部动力和活力，必须健全监督考评制度，以制度化手段消解数字形式主义的负效应。一是建立科学的考评指标体系。数字政府建设过程中，考核干部工作绩效不能仅看表面和显绩，而应该切中肯綮抓实效，坚持显绩与隐绩考核结合，短期绩效与长期绩效考核结合，从“点击率”“活跃度”“投票”“排名”等形式内容中抽离出来，更加关注群众对政府数字治理服务是否满意、群众问题是否真正得到解决。二是鼓励多主体参与干部考核。干部工作绩效除了内部自评外，还应加强社会组织专业评估、群众满意度调查等多主体参与的工作绩效评估，尤其是群众的满意度调查结果应该作为干部考评的直接参考。三是重视考评结果的应用。奖惩结合的考评结果的应用可以充分发挥激励与约束功能，激发干部积极性、主动性，规避一些地方政府和部分领导干部的数字形式主义行为。

其四，平衡手段与目的的关系，增强善用技术的能力。数字形式主义的滋生蔓延还与数字技术本身的一些特征有关，必须认清数字技术的本质，正确处理政府数字治理和现实需求之间的关系，平衡数字技术的潜在价值与风险，把握政府数字治理的初衷和尺度，认识到数字技术是手段，为民服务才是真正的目的。领导干部及公职人员在工作中要摒弃盲目的技术崇拜，应当在发挥数字技术赋能效应的同时，坚持“人的主体性”地位，避免陷入技术至上的效率观和政绩观。与此同时，针对数据收集部门化，不同层级和不同部门之间存在多个数字平台，要求下级部门反复提交数据、重复填报材料催生的数字形式主义，必须健全政府数据生态系统，增强善用技术的能力，打通不同部门之间数据流通的阻碍，尽量统一数据收集、处理和使用标准，消弭部门“数字壁垒”。（来源：《国家治理》2023年3月下）