[治理策略] 黄新华：社会治理共同体建设的逻辑进路

建设社会治理共同体是实现国家长治久安、社会和谐稳定、人民安居乐业的重要举措。党的二十大报告指出，必须完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。不论是破解社会治理碎片化难题，还是激活治理内在动力、优化治理结构，建设社会治理共同体都有助于实现协同治理的效益倍增。但是社会治理共同体具有利益、制度与价值三个层面的建构内涵，以一定社会资源共享为前提的情感链接、生存互依和共同行动是其重要的构成要件。换言之，社会治理共同体建设，应围绕价值、利益、行为、资源和制度展开。本文以应对突发公共事件为考察视阈，剖析社会治理共同体建设面临的挑战与出路。

共同价值是建设社会治理共同体的前提。在应对突发公共事件中，凝聚社会共识，形成行动合力不仅事关突发公共事件处置的成败，同时关乎经济发展和社会治理全局。改革开放后，随着经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整和思想观念的深刻变化，社会思想文化领域的发展变化加剧了社会公众间的价值分歧。价值取向分歧的产生一方面是由于经济社会发展使人们的思想观念发生了巨大变化，不同个体在教育、工作、生活经历等方面的差异，导致人们对社会治理场域中不同政策、行为的认识和理解的差异，导致其中一部分人的价值取向在一定程度上游离于主流价值体系之外。另一方面，不同主体掌握的信息存在差异也可能引发价值认知的差异。政策的决策者、执行者和公众即使都怀揣共同愿景，但在推进社会治理现代化进程中，还是会基于自身掌握的信息对同一时空下的事物做出不同的判断，基层执行者可能在政策落实中掺杂个人或所在组织的利益考量，会采取不同的方式选择性执行。而公众也可能更多地注重对自身影响最大的政策面向，对政策执行采取配合或抗拒的态度。

价值共识是建设社会治理共同体的强大精神力量。在突发公共事件处置越是紧张困难的时候，增强社会治理共同体的价值共识就越为重要。化解不同组织和个人在价值取向上的分歧，强化多元主体对主流价值的认同，对突发公共事件背景下社会治理共同体建设有重要意义。第一，培育共同体价值观，消解价值分歧。以弘扬社会主义核心价值观为核心，从基层社区、市域、国家等不同层面，逐步建构公众对于社会治理共同体成员身份和行为准则的认同，注重不同场域下凸显“人民至上”“生命共同体”“公共精神”等价值标签，通过建构治理共同体理念潜移默化地影响人们的价值观念，逐步消解公众间的价值取向分歧。第二，重视多元利益，提升治理的包容性。为有效控制和调和价值分歧，政府在社会治理中应重视多元价值的合理性，在政策制定中尽可能兼顾价值的差异化诉求，争取不同群体的支持，强化政策的回应性，通过创造价值沟通的渠道，为政府与企业、社会组织、个人就具体政策的制定和执行提供磋商的平台，在具体的政策互动中增进对社会治理的价值共识。第三，提升知识普及力度，增强信息透明度。应科学、全面地进行信息传播和知识普及，通过传统媒介和网络平台全方位、多层次地公布突发公共事件的处置政策，运用大数据技术追踪大众舆情中的焦虑和质疑情绪，有针对性地加以回应，尽可能解决不同群体信息不对称问题，帮助公众树立对危机、对自身行为的合理认识，排除谣言、非理性声音的干扰，逐步建立不同主体对于公共价值的认知，加强对危机情境下社会治理共同体的认同度。

社会治理共同体既包括党委政府、企事业单位、行业协会、群团组织、社会组织等组织化主体，也包括具体的个人、分散的群体，必须将这些差异化的多元主体合理有序地融入社会治理共同体建设中。就本质而言，社会治理是多元主体进行利益博弈，争取自身利益最大化的过程，整合代表公共利益的党委政府与代表自身利益的社会机构和个体的需求，实现公共利益和个体利益共同增长，多方共赢，是社会治理共同体建设的理想目标。但维护公共利益与追求个体利益之间的内在张力——统一指挥、集体行动等，这些有效应对突发公共事件的措施与民众行动和交往自由需求间的矛盾，给突发事件处置政策的落实带来诸多挑战。政府、市场、志愿等机制的局部失灵都反映出不同主体因利益分化引致的社会治理潜在风险，不同层级政府之间“政策打架”，同一层级政府部门间的“行动不协调”，政府与企业、社会组织、公众间的“政策落实冲突”，加剧了不同主体在社会治理场域的融合困境，削弱了应对危机的合力。

着眼于多元利益的整合，推动多元主体在精神和组织层面的融合是推动突发公共事件下社会治理共同体建设的应有之义。第一，构建多元利益共生体系，寻求利益均衡。寻求多元主体的利益兼容点，最大利益公约数是社会治理共同体构建的出发点和落脚点，必须发挥党委和政府统筹协调的作用，明确社会治理场景下的公共利益原则，既承认个人利益的合理性，又强调个人利益与集体利益的统一性。在突发公共事件中，通过创建风险共担和利益共享机制，阐明治理行动潜在的各种利弊和可能的趋同路径，增进各主体在利益博弈中的理解，才能最大可能实现利益协调，推动包容性发展。第二，加强个体组织化建设，培育多元治理主体。在社会流动日趋加速的当代社会，通过组织化建设吸纳原子化的个体，加强组织融合有助于推动建设社会治理共同体。一方面，要坚持党建引领，加强基层党组织建设，有效整合流动党员和在职党员力量，充分发挥基层党组织战斗堡垒和党员先锋带头和示范作用，广泛发动周围群众积极参与。另一方面，要重视培育社会组织。以“志愿精神”“公益服务”为纽带，吸收体制外的个体参与不同层面的社会治理活动，在具体社会治理实践中增进人们对公共利益的理解。第三，重视情感治理，推动治理主体的心理融合。情感治理是治理主体和居民之间通过社会互动及情感传递，借助情感投入达成治理目标的过程。在突发公共事件中，通过情感治理有助于促进不同主体在心理层面的共融。因此，可以借助上门关怀、情感服务热线、主题歌曲播放等方式对不同群体的不良情绪进行排解，唤起情感共鸣，在凝聚共识中强化人们对于共同体行动的认可和支持。

社会治理蕴含着不同主体间的行动互动，包括排斥和合作等，是一个集体行动的场域。依照集体行动逻辑，主体的差异性、利益的碎片化、目标的分散化等因素会使得多主体参与的社会治理并不必然达到理想的共治状态，组织和个体的“搭便车”动机，会导致治理参与乏力和行为不自律等问题，造成治理整体的行动困境。在突发公共事件发生的情境下，组织与个体的不自律行为容易催生出一些社会治理乱象，如机会主义、逆向选择、拒绝配合检查、扰乱市场秩序、虚假信息提供等。这些乱象既折射出突发公共事件中，组织和个体在追求利益最大化时对自身责任的忘却，将自身权利实现的成本转移到其他公众的身上，也反映出一些人的科学素养和规则意识的缺失，对突发事件的性质和后果缺乏科学的认知，对保护自身和集体生命安全制度的漠视，这无疑会极大影响突发公共事件处置的效果，弱化集体行动的积极性与合力，影响经济社会长期稳定的发展。

实践证明，单依靠政府、市场、社会资本和自主治理当中的任何一种治理机制都无法破解集体行动的困境，唯有从强化责任意识和规则意识入手，通过规则的构建将各方力量整合起来，对其行为进行激励和约束，才能将社会治理共同体中的治理主体凝聚起来，形成有效的集体行动。第一，加强规则创设，划定责任边界。社会治理共同体在“人人有责”的基础上强调“人人尽责”，突出社会治理中每个参与主体要承担相应的责任。因此，应该通过规则的制定和宣传，明确不同社会主体的责任和意义，提供集体行动的框架，使政府、企业、社会在内的各方可以通过规则制度落实自身责任，从而将自身的能力优势转换为治理效能，推动社会治理目标实现。第二，健全社会激励机制，鼓励个体行动自觉。激励机制作为推动多元主体治理行为的外在动力机制，通过调动各主体的主动性与积极性，可以有效激发不同主体在社会治理共同体中的积极性，并将这种积极性和主动性转化为实现公共利益、更好地处理公共事务的推动力。在突发公共事件中，可以通过责任激励、情感激励、榜样激励、荣誉激励等手段，推动组织和个体积极履行责任和义务，从而激活社会治理的关键要素，在高效精准的社会治理中，建构“共建共治共享”的社会治理格局。第三，强化对不同主体的行为监督，推动行动纠偏和落实。除了正向的激励，还可以借助外在监督机制约束不同行动者的越界行为，通过舆论评判、责任追究、负面信任清单等约束手段，维护社会治理共同体集体行动的合理性和有效性。

作为集体行动的社会治理，需要调动各种资源实现治理目标。但受制于资源的分散性、治理主体的自利性和资源传输网络的畅通性，治理资源并不会主动汇聚起来服务治理目标的实现。社会治理共同体建设的过程也是汇聚资源、调度资源和利用资源的过程，在突发公共事件背景下更是如此。我国众多突发事件有效处置的实践证明，正是通过自上而下与自下而上相贯通的社会动员，才能在短时内汇聚大量宝贵的社会资源，实现“一方有难、八方支援”，进而促进不同治理主体间的行为联动，极大提升社会整体应对危机的能力和资源的利用率。但是，与此同时，也必须清醒认识到，在个别突发公共事件的处置中，我们也存在着危机资源动员的局部失灵和低效现象。一是统筹协调能力不足。个别领导干部对本职工作不够熟悉从而导致了：突发事件初期在物资募集和分配环节存在管理混乱，个别地方应急管理中对重点人群安置不当，生活、医疗物资调集和供给不及时等，都暴露了部分组织者和领导者在资源整合和管理中能力不足的问题。二是沟通说服能力不足。部分干部不善于跟群众沟通，在人员劝返、情绪安抚、政策传达和讲解等工作中采取简单粗暴的“一刀切”方式，不仅达不到沟通目的，反而引起群众的埋怨和误解，难以激发群众自发动员参与事件处置的热情和行动。三是创新应变能力不足。少数基层工作人员在社区排查、组织联络等方面不能及时更新工作思路和运用新技术工具，不仅降低了信息收集的时效性和准确性，也无法有效整合辖区内企业、社会组织资源使其充分配合自身的工作，在突发公共事件的事前预防、事中处置和事后安置等方面，难以形成多主体联动的合力。

突发公共事件下的社会治理资源既包括物质性的人力、资金和物资，也包括非物质层面的精神、情感、智力、技术、沟通和议事平台等。有效整合和调配社会治理资源，是成功应对危机的关键环节，建设社会治理共同体，必须正视在资源动员中暴露出来的能力不足问题，采取针对性的措施。第一，更新工作思维，转变工作方式。社会治理主体尤其是各级党委和政府，要加强对新理论和先进经验的学习，结合面临的新形势、新任务，与时俱进更新组织和个人工作思维和方法。在资源动员的过程中既要灵活运用行政命令、政策号召等传统手段，还要善于将情感带动、激励助推等新手段融入其中，做到分类施策、精准动员。第二，搭建治理网络，凝聚各方力量。迈向治理现代化不仅要运用国家力量进行治理资源合理调配，而且需要重视社会主体的动员权利和能动性，发挥社会力量的自主性，有效衔接体制内外的治理资源，在不同治理层级和区域内构建起以党委政府为核心，企业、社会组织、个体为重要主体的危机治理网络，明确不同主体的角色和可能的行动范围。第三，善用科技手段，增强动员覆盖面。突发公共事件下的社会治理共同体建设，需要尽最大可能动员和整合可利用资源。在日新月异的科学技术发展进程中，社会治理共同体建设要善于借助大数据、物联网、云计算、区块链、人工智能等新技术，在技术赋能社会治理中，摸清治理资源存量和治理资源需求，提升资源供需匹配度，减少资源浪费，促进社会治理效度、信度和温度的统一。

建设社会治理共同体不仅需要在价值层面凝聚治理主体对治理目标的认同，而且需要在制度层面进行配套和衔接。制度的作用在于为不同主体参与社会治理提供博弈和合作的规则和行为约束，实现公共利益和个体利益间的均衡。不同层次和场域的公共事务治理都需要稳定、良好的制度基础，制度供给的不足和错位会引发治理失效问题，加剧社会治理的不稳定性。从建设社会治理共同体的角度上看，制度供给和制度改进理应贯穿其萌发、形成、完善的全过程，从而为社会治理共同体在各个阶段的发展提供规则指引。制度既包括适用面广的一般性法律、法规，也包括仅适用特定情境的地方性规章，乃至非正式性约定（如乡规民约）。社会治理共同体建设涉及的价值塑造、利益整合、行动指引、资源动员等层面的策略和行动，都需要相应制度的保驾护航才能实现长久有效。突发公共事件中时有出现的行为冲突、政策不匹配、公众参与乏力等问题，无不凸显由于制度供给不足而带来的社会治理共同体发展困境。这一困境的成因既源于治理情境、任务的复杂性和不确定性增长，原有的简单规则难以适应环境的迅速变化，制度的延续性和扩展性功能逐渐弱化，更重要的是由于不同地域的资源禀赋和制度环境存在差异性，适用一方的有效规则通过政策扩散和政策学习机制，被移植到其他治理场域时可能面临“水土不服”的困境，这也是不同地区在应对突发公共事件时难以做到规则整齐划一的原因。

科学合理的制度设计和充分全面的制度供给，是推动和完善社会治理共同体建设的重要组成部分，必须持之以恒，久久为功。第一，引入机制设计理念，提升制度设计科学性。必须围绕“三治融合”“共建共治共享”等社会治理原则，借鉴机制设计的激励相容理念创设治理制度和规则，以充分重视社会多元主体的权利和利益为前提，通过激励相容的制度设计，使不同主体在不同治理场景中能够实现利益共享和共融。与此同时，要配套可行合理的政策评估机制，定期评估制度环境的变化和制度落实的效率，为制度改进和更新提供依据。第二，统筹发展与安全和地方实际，增强制度适应性。突发公共事件中的社会治理共同体建设，必须统筹发展与安全，要突出党建引领，有效协调公共利益和个体利益之间的关系，既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招。此外，着眼于不同区域经济社会发展水平、文化传统、资源禀赋等方面的差异，政策制定和落实还必须与当地治理实情相匹配，在一般性政策原则的基础上，补充地方性知识以增强制度在不同场域中的适应性，避免一刀切和政策制定和落实“两张皮”等现象。第三，强化制度执行力，夯实制度效力。制度的生命力在于执行。制度执行力是治理能力的重要体现，制度执行得越有力，治理能力越有效。强化制度执行力不仅要依靠各治理主体基于利益共享的激励性动机，更要借助风险共担降低违背规则的可能性，实现权利与义务相平衡。只有提升制度的认同感和制度供给的积极性，增强和维护制度执行力，把共同的目标任务转化为行动自觉，才能真正落实“人人有责、人人尽责”的社会治理原则。（来源：《国家治理》2023年9月上）