孙彩红：向基层放权赋能亟需厘清几个关键问题

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孙彩红（中国社会科学院政治学研究所研究员）

  近年来向基层放权赋能的改革取得一定进展
  基层治理是国家治理的基石。乡镇政府作为我国最基层一级政府，是政府治理和社会治理最前线，是各项政策执行落地的最后一环。统筹推进乡镇（街道）治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。特别是党的十八大以来，党中央多次要求赋予地方更多自主权、给基层减负和放权赋能。党的十八届三中全会提出，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。此后，中央出台多个专项文件对此进行部署：2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》；2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》主要侧重审批服务事项和执法力量向基层赋权；2021年的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求更加全面地给基层放权赋能，加强基层治理。
  从全国范围观察，很多地方向乡镇（街道）的放权改革以不同方式途径推进着。举几例说明：北京市把由市、区有关部门承担的部分行政处罚权等权力事项下放至街道办事处和乡镇人民政府，下放职权目录共431项；河南濮阳县2019年下放至乡镇104项县级经济社会管理权限，包括行政许可权和行政处罚权在内，涵盖城市管理、市场监管、生态环境保护等9个领域；2019年《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》，进一步优化完善赋权事项，通过直接赋权、委托下放、服务前移三种方式赋权；江西德兴市（县级市）在2020年向乡镇（街道）赋权，要求各乡镇（街道）主动承担省政府赋予乡镇（街道）首批县级审批服务执法方面98项权限以及德兴市赋权部门的41项权限，共计139项权限，要求必须承接到位，涉及到公安、民政、人社、环境管理、城管交通、文化卫生教育、应急管理、农业农村等多个领域。
  不同地方向基层放权赋能的改革和进展是客观存在的。几乎各省市都按照中央要求制定了本省向基层放权赋能和减负的文件政策，县级政府对所辖乡镇、街道的放权赋能改革呈现出多种差异化的样态，下放权力涉及的部门和领域、内容和方式、县级政府与乡镇街道的权责关系等方面表现出多样性。但也不容否认，当前的改革中存在着一些问题，基层政府认为上级放权不够、获得感不充分。这与省级、县级和基层政府之间的信息不对称和不同部门间的利益博弈、争权避责博弈有关联，也与对基层政府与上级政府的权责法律法规不完善有关。向基层放权赋能需要坚持党对基层治理的全面领导，统筹规划上级政府下放给乡镇街道的权力，增强乡镇街道履行职能的针对性和自主性。
  “国家治理效能得到新提升”是“十四五”时期经济社会发展主要目标之一。与此相应，基层治理效能提升成为一项重要工作，而向基层放权赋能是提升基层治理效能的重要路径。在当前关于向基层放权赋能的政策规划和制度基础上，如何抓住关键问题获得放权改革的实效，值得深思和探讨。
  向基层放权要坚持辩证法和分类方法论
  向基层放权需要坚持辩证法和分类方法论，这是要重点解决的问题。向基层放权赋能不是一味地“放”，而是必须分清主要矛盾和矛盾的主要方面，充分考虑县级与乡镇权力的结构性配置，“放”的有针对性、真管用。向基层放权的“一刀切”实际上是懒政的表现，是地方治理能力不足、不想担责、治理缺乏精准化的表现。因此，在坚持党对基层治理全面领导的基本原则和全面统筹的原则前提下，不同的县级政府要做到具体问题具体分析、一把钥匙开一把锁。比如，《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中就规定了坚持统筹兼顾、实施分类指导的一项基本原则，不搞一刀切。要意识到，不是所有涉及基层管理事务的权限都能下放，毕竟基层的权力范围有一定边界，而且与行使权力相匹配的各种资源要素也有限，对那些涉及公共安全、人民群众生命财产安全、环境保护重大事项、社会潜在风险高的领域事项，需要县级甚至是上级政府统筹权责分配。
  向基层放权的分类方法论包括三方面内容：
  首先是法律地位上的区分，乡镇和街道的法律地位有区别。这意味着上级给基层放权后，接权的对象和主体有较大差别。按照我国政府行政层级的设置与划分，除了中央政府、省自治区直辖市的省级地方政府，下一层级的区县政府以及乡镇政府，就是我国基层政府的范围。就基层政权而言，按规定是指设在最低一级行政区域的国家机关。此外，还要区分乡镇和街道，乡、镇在宪法中是独立的一级行政区划和政府，而街道则是县级（包括县级市、区）政府的派出机构，不是完整的一级政权。同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第53条和第68条分别规定，“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。可见，乡镇和街道同为基层政府，在法律地位上不同，会影响到省级和县级政府放权的权力事项内容和方式，因此对乡镇和街道进行区分、分类放权有其现实必要性。
  其次，经济状况定位上，乡镇和街道在县市级辖区范围内的功能定位有区别。例如，不同乡镇、街道在产业结构、经济发展等方面存在差异，是以农业为主还是工业为主、属于发达地区还是欠发达地区，这些问题省级和县级在放权时必须有针对性的权衡，制定一套分类标准。这个分类最直接影响到财权分配和上级对基层的财政自主权下放问题。需要综合分析不同乡镇的经济社会和产业状况、税源基础和财政收入、人口规模、区域特点等各种资源条件，进行分类和差别化放权，充分调动基层政府的主动性和积极性。
  第三，权力功能定位上，不同类型的权力和不同领域的职能，是向基层放权时应坚持的又一分类依据。不同的权力事项和功能不一样，下放权力及其接受主体也有区别。对于行政服务类事项，这类事权的下放不会额外增加基层工作负担，而且方便群众办事，符合基层治理需求。而行政执法类事项主要与政府监管职能和行政处罚相关联，执行权力事项必须依据相关法律规范，同时乡镇和街道未必有完备的承接条件，如果基层行使这些权力所需资源不完备，就会出现执法受阻的情况，影响基层治理实效。因此，这也要求省县对下放的权力进行分类，做到条件匹配和精准化。
  放权内容上抓住财权、人事权和政府职能侧重点
  行政管理权力的关键是财权、人权和事权。赋予基层更多权力和增强基层治理能力，中央已有多项政策部署，《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求，“增强乡镇（街道）行政执行能力”，“依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权”。这些原则性规定的具体落地会涉及到一些关键权力的分配与下放。
  依法统筹和分类增强基层的财政自主权。财权和财力是每级政府履行职能的重要基础，乡镇和街道的财权是国家财政体系“最后一公里”。如何给基层政府财政赋予自主权，《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》规定，“完善乡镇财政管理体制。合理划分县乡财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度。结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，实行差别化的乡镇财政管理体制。”结合近年来给基层放权实践和构建简约高效基层行政管理体制的目标，需系统重构乡镇财政管理体系，全面强化和规范乡镇财政管理，建立健全现代财政制度。在财权下放层面，要健全和完善乡镇（街道）履行职能的财力保障机制，县级或区级政府要扩大给乡镇、街道的自主预算经费的比例，增强基层的财政自主权，可以统筹安排使用更大范围的财政资金。进一步解决乡镇和县级政府之间财政分成没有明确法律和制度层面保障的问题。对财权分配中“乡财乡管”“县保基本”“乡财县管”的财政管理方式如何选择，需要省级依法统筹，要形成可操作化的标准和依据，实行分类放权。
  适度增强基层政府的人事统筹权。人事权力不足是导致基层政府人少事多的一个重要影响因素，也是基层政府特别期待解决的问题。按照属地管理原则，对于乡镇辖区范围内的行政人员管理、考核、调配，乡镇政府应有一定考核权、建议权和一定范围内的统筹权，包括对部门事项和人员的统筹协同和指挥调度权力。一些地方开始进行人事权领域向基层赋权的探索：成都市天府新区对乡镇和街道放权赋能的改革，实行一支队伍统管，赋权乡镇街道统筹下沉的公安、执法、城管、社区等不同的管理队伍，把这支队伍的考核权、调度权、使用权下放到镇街，进一步增强了基层治理能力；江西省一些地方也向基层下放了一定范围的人事考核权，实施乡镇干部绩效考核改革，考评组成员扩大至全乡行政村的两委干部，乡镇自主权更大了，可根据本地实际对考核方案进行调整；还有的地方增强乡镇统筹协调能力和乡镇党委对调整乡镇领导班子的建议权。基层政府有更大程度和领域的人事权力，是统筹调配人力资源、提升治理效能的关键配套条件。
  结合政府职能侧重点下放决策权和执法权。对地方政府职能，党的十八届三中全会《决定》明确规定，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”按照这些职能类型，明确基层政府职能侧重点，做到精准化权力下放。对基本公共服务职能，乡镇（街道）政府基本是执行和落实好上级财政拨付，确保相应公共服务供给到位。这一领域向基层放权，就应该增加基层在公共服务供给决策上的权力或者公共服务决策参与权、建议权和需求表达权，这也是为了实现基本公共服务供给与百姓需求精准对接的目的。对社会管理职能，基层政府重点是维护社会秩序，解决社会纠纷。这个领域已有比较完善的运行机制，有自治委员会、各类矛盾调解委员会，充分发挥自治、法治和德治相结合的机制功能。对市场监管和环境保护职能，基层政府重点是进行监管，对违法违规损害群众利益、市场秩序、公共安全、生态环境等行为的监管，主要涉及行政执法权和处罚权，这一部分是向基层放权的重要内容，也是问题较多的领域。因为执法权和处罚权有相关法律法规规定，涉及不同层级之间权限划分，以及行政授权与被授权、放权与接权等不同主体之间的权责划分，要严格依法推进放权的改革实践。
  按照综合统筹视角和治理的协同性、系统性要求，乡镇和街道还应该有对全县（县级市、区）范围内重大事项的建议权和决策参与权，这对地方更好执行中央决策部署、加强精准化的政策落地，具有重要参考价值。
  放权方式要区分行政授权和行政委托的权责关系
  向基本放权赋能有不同方式，其中主要是行政授权和行政委托的方式，涉及不同主体权责、后续责任追究也有区分。多数法律的执行主体基本上是县级及以上政府或政府部门，因此在向乡镇（街道）下放行政审批、行政处罚等权力事项时，就需要采取一定的方式。
  行政授权是指，法律、法规或者规章直接规定将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织，或者法律、法规规定由特定的行政主体，通过法定方式，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为。而行政委托，则是行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织的法律行为。行政授权必须有严格的法律、法规的明文授权为依据，通过行政授权的方式让乡镇、街道具备做出某种行政行为的权力，那么乡镇街道就成了相应的行政主体，由此，乡镇街道就真正扩大了其权力事项和范围。而行政委托则不一样，如果把某些行政权力以委托形式赋予乡镇街道行使，被委托主体的乡镇街道不会获得行政主体资格，被委托的权力也不会发生实质性转移，乡镇街道的权力不会实质性增加。
  上述权力下放的不同形式，会影响到上级政府与乡镇、街道之间的权力结构和执法协作机制。所以，上级政府必须明确哪些权力事项采取哪种放权方式，才能做到合法合理。当然，不论哪种方式，根本的原则是权责一致，这是必然要保证的。权力同时意味着责任。回顾公共管理思想史发展，早在泰勒《科学管理原理》和法约尔的科学管理思想中，就把权力与责任的一致性作为一项基本管理原则。向基层政府放权，也不能导致权责分离。这里责任并不只是那些违法违规行使权力之后应受到的惩罚和被追究的责任，还包括与这个权力本身相配套的应该履行的职责，这就是一种责任。向基层放权导致权责错位是无效的放权，会挫伤基层治理能力。
  要厘清放权之后监督考核的必要“形式”与“形式主义”
  放权意味着给乡镇街道下放更多事权，还有一定范围内统筹管理权、监管与处罚权。本质上讲，行使这些权力就要履行好这些权力所赋予的、配套的、相应的职责，从所需时间、精力、资源上，并不一定是给基层“减负”。上级放权后也不是放任自流，还须有配套的依法监督权，确保这些权力在基层依法依规行使，有对应的考核确保公共治理效能。
  因此上级政府要特别处理好对基层放权的结果管理与过程管理的平衡关系。虽然一直被诟病的“管理留痕”被基层认为是很大负担，是要“减负”的，但必要的留痕是不能少的。这就类似于“形式主义”与“形式”之间的关系，我们反对和批判的是“形式主义”，而不是完全否定“形式”；必要的为内容服务的“形式”是必不可少的。内容和形式是哲学上辩证法的一对范畴，任何事物都是内容和形式的辩证统一，没有无形式的内容，也没有无内容的形式。由此，对基层放权赋能之后的监督考核有现实必要，关键是要规范上级对基层考核评估的内容、形式和途径。同时，还要切实阻断省级、县级政府部门以放权的名义向乡镇街道转嫁工作任务和责任，实质上是限制上级政府对乡镇、街道下派法律法规之外的职责和事项。
  总之，按照全面依法治国和建设法治政府的目标，向基层放权赋能要逐步走上法治轨道。以宪法和法律法规为依据，配置给乡镇和街道行政权力与责任，同时给予相应范围统筹人员配备自主权、辖区发展决策的参与权和建议权。县级向基层下放权力，不能只来自于上级行政文件，还要有来自基层政府自下而上的诉求表达，这些诉求应被考虑和吸纳到放权的决策之中。通过进一步优化基层政府权责配置，提升基层治理效能，推进国家治理现代化。（来源：《国家治理》周刊2022年1月上）