王家峰:完善常态与应急结合的国家治理体系的理论思考

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王家峰（南京师范大学公共管理学院教授、国家安全与应急管理研究中心主任）

  应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分，国家治理体系和治理能力的现代化包含着应急管理体系和应急管理能力的现代化。新中国成立以来，我国应急管理体系得到不断的调整和优化，从早期的分部门组织、单灾种应对，发展到现在的全方位应对、全过程管理，建立起了综合性的应急管理体系。国家治理体系防范风险、应对危机，特别是处理重特大突发事件的能力在不断发展提高的同时，也存在着像应急响应机制不灵敏、突发事件的应对与日常事务治理之间存在冲突的表现。当前应急管理体系的建设和发展，应当从更高层次的国家治理体系着眼，在进一步健全和完善应急管理体系的同时，还要推进其与常态治理体系之间的完美结合，以便更好地统筹发展和安全，实现常态治理与应急管理能力的相互融合与同步提升。
  国家治理的两种形态与两种体系
  现代社会是风险社会，社会经济的发展始终伴随着各种风险。除了各种自然灾害的风险以外，现代社会的生产方式和生活方式也会产生各种非自然的风险。工业化和城市化的生产生活方式，不仅使风险蕴含在现代社会的各种系统之中，也放大了自然灾害对人类社会的破坏程度，各种自然的风险与人为的风险相互交织在一起，使得现代社会成为一个风险高度聚集的社会。对于现代社会而言，治理风险与推进经济社会发展的工作同等重要。风险有其自身的产生与演化逻辑，需要采取不同的治理方式。
  风险社会需要不同的治理方式
  一般而言，风险遵循着从风险到突发事件再到危机的演化逻辑，如果不能得到及时的处理，风险会不断地累积并被引爆，形成突发事件。这些突发事件如果不能得到有效的处置，可能会引发次生性的灾害，最终会演变成为巨大的社会危机。风险、突发事件与危机，既相互关联，又有所不同。风险的治理需要遵循风险演变的规律，针对风险演化的不同阶段采取针对性的措施。一方面要未雨绸缪、曲突徙薪，做好风险的防范与化解工作，在风险还没有演化成为事实性伤害之前就加以有效的处置，避免发生突发事件的可能；另一方面也要做好紧急响应的准备，有效地处置各种突发事件，包括应对各种突如其来的巨灾或危机。由于风险本身往往是无形的，并且也难以准确预测，而突发事件却是真实发生的事件，因此风险治理应当以突发事件为中心，形成系统化的治理体系，这实际也是当前加强应急管理体系建设的重要目标和内容。
  自2003年SARS事件以后，我国开始了综合性的应急管理体系建设。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，国家应建立统一的应急管理体制。2018年3月，全国人大同意设立中华人民共和国应急管理部，将分散在各部门的应急管理职能整合在一起，推动形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。应急管理部的设立，标志着我国的应急管理工作不仅实现了从过去的分散走向了集中，从单一灾种应对转向全方位的综合应对，而且也推动了应急管理的全过程均衡，实现了风险防范与应急响应并重的工作局面。以应急管理部为牵头单位，我国的国家治理体系内部已初步形成了一套独立且统一的应急管理体系。
  从组织的角度来看，组建应急管理部门意味着政府职能和责任的分化、突发事件的应对和处置有了独立统一的制度体系和工作程序，但这种职责和体系的分化，并不完全是出于专业分工的效率考虑。与经济社会发展中其他事务的治理相比，突发事件的应对存在着根本性的差异，需要依赖不同的治理体系采取不同的治理措施。经济社会发展的日常工作任务往往具有确定性和重复性等特征，因此它需要一种强调程序化、标准化和效率的组织制度。这套组织制度对突然的变化往往缺乏足够的敏感性，突发事件却具有高度的不确定性，应急管理因此需要具有足够的灵活性和敏捷性。那些为处理经济社会发展过程中的日常任务而设计的组织制度，就无法胜任突发事件的应对。必须还要设计一套独立的治理体系，也就是专门应对各种不确定的突发事件的独立统一的应急管理体系。
  需构建常态治理体系与应急管理体系，并实现及时切换
  国家治理体系内部实际上存在着两套不同的子系统，即处理日常社会事务的常态治理体系与应对各种突发事件的应急管理体系。当社会没有遭遇突发事件的侵袭时，日常的经济社会发展事务没有受到干扰，常态治理体系能够正常地运转，国家治理主要表现为常态治理；在发生突发事件时，常态治理体系无法有效地应对，就需应急管理体系迅速介入，常态治理体系可能因此暂时搁置局部的运行。因此，提高国家治理体系应对突发事件的能力，不仅需要建构一套独立于常态治理任务的应急管理体系，而且还需要解决两套治理子系统之间如何及时地相互转换问题。
  突发事件发生之后，需要及时地启动应急管理体系，国家治理迅速从常态治理转换为应急管理。如果不能及时地启动应急管理，突发事件就有可能发展为危机。当突发事件处理完毕，危机解除后，应急管理活动也要能够及时退出，恢复日常的社会生活秩序。应对突发事件和推动经济社会的发展，不仅取决于应急管理能力和常态治理能力，而且也取决于两种治理状态的及时切换。从现实来看，两种状态间的切换往往是非常困难的事情。突发事件往往都是一些小概率的事件，尽管大多数人或组织在其一生中都会遭遇一些突发事件，但它毕竟不是日常生活的主要内容。突发事件往往处在人们的日常关注之外，包含着一系列“不”的状态，如“不曾预料到的情况下的不愉快、代表着不曾计划的事件、不曾经历过的影响、按常规标准几乎是无法控制的”等。这一系列的“不”意味着决策者往往无法及时做出适当的决策。正是出于这个原因，迅速“从正常情况转换到紧急情况”的能力，常被视为应急管理的核心能力。
  国家治理议程的转换与系统耦合
  常态与应急治理体系的转换需要统一的决策中心
  突发事件因其对日常生活秩序的威胁，而必须采取超越日常秩序的应对措施，但这并不意味着突发事件的应对是无秩序的，而只是说明突发事件的应对需要采取非同寻常的秩序。常态治理体系和应急管理体系都需要接受党和政府的统一领导和指挥。这既是我国政治制度的基本要求，也是国家治理的基本要求。如果说突发事件的应对有时需要悬置日常社会秩序、暂停日常工作，那么何时启动应急管理的紧急措施、何时恢复正常的生活秩序，必须存在着一个统一的决策中心。这个决策中心必须同时拥有做出关于常态治理和应急管理的根本决策的权力。
  《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，各级人民政府负责突发事件的应对工作，统一领导应急处置工作。处置突发事件的应急指挥机构的领导人，应由各级政府的主要负责人担任。新修订颁布的《中华人民共和国安全生产法》也明确规定，安全生产工作坚持中国共产党的领导，实行“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则要求，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任。各生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。这些法律规定充分说明，常态治理工作和应急管理工作统一接受各单位、各部门主要负责人的领导。这意味着两种状态的切换能力，实际上取决于领导的决策能力，取决于各级领导能否根据社会经济运行的具体情况，及时做出“从正常情况转换到紧急情况”的决策，或者从“危机状况结束后恢复到正常状况”。
  合理的组织制度有助于保障常态与应急转换的决策科学性
  要理解各级领导是否具备这种快速决策的能力，只能去决策的模式中去寻找。理想的决策是以完备的信息、方案以及理性能力为基础的，然而突发事件的不确定性意味着并不存在完备的信息，也无法比较各种可能方案。能够及时付诸实践的方案非常有限，按照法律要求，决策者既要管生产（经济社会发展的日常事务）也要管安全（各种突发事件），然而他（或她）的注意力却非常有限。不论是生产问题（经济社会发展事务）还是安全问题（突发事件），只有当它受到决策者的关注时，才有可能得到解决。这意味着突发事件或安全问题需要与其它事务一起，相互竞争以获得决策者的注意力。任何有关“从正常情况转换到紧急情况”或者相反状况的决策，在根本的意义上都取决于决策者的注意力分配情况，即取决于他（或她）如何在不同的事务之间分配注意力。
  在一般情况下，作为一系列“不”的突发事件，更难获取到决策者的关注。突发事件的小概率决定着决策者不大可能对它分配过多的注意力，日常事务吸引着决策者更多的关注。因此，两种治理状态的切换困难，更多的是“从正常情况转换到紧急情况”的困难。对于决策者而言，只当他（或她）注意到突发事件时，才会启动应急管理。提高“从正常情况转换到紧急情况”的能力，就需要改变决策者对突发事件的注意力分配情况。设计更为合理的组织制度可能是一种解决办法，因为决策者注意力分配既受到个人认知因素的影响，也受到组织制度因素的调节。组织制度的功能就在于提供“一般性刺激因素和注意力导向因子”，来引导决策者的注意力分配和行动。事实上，决策一般也是发生在组织环境之中，决策者对问题的关注受到组织的信息处理过程的调节。
  议程设置模式要求常态与应急体系的有机耦合
  决策者都不可能对其没有关注到的问题做出决策，大量的社会问题在受到决策者的关注之前，需要通过组织的信息处理环节。这个环节对社会问题起到了某种过滤、筛选和聚合的作用，以确保提交给决策者的都是比较重要或紧急的问题。考虑到突发事件的小概率特征，有关突发事件的信息就很容易被其他的信息所遮蔽、覆盖，从而“淹没”在信息的“海洋”里，因此很容易在这个信息处理的过程中就被过虑、筛选掉。要确保突发事件能够及时得到决策者的关注，必须首先对这个信息处理过程进行优化，让与突发事件相关的信息可以“脱颖而出”，得到更为优先的处理，从而更容易获得决策者的关注。“非典”危机之后，中央政府就建立了中国传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，以确保基层卫生医疗机构监控到的各类突发传染病信息能够及时地传递到国家卫生部门。
  优先信息渠道的建立只是解决问题的第一步，决策者最终是否能够及时做出“从正常情况转换到紧急情况”的决策，还进一步取决于组织的议程设置模式。所谓议程设置，就是要列出政府优先处理的事项。突发事件信息得到优先的处理，并不代表它一定就会成为政府优先处理的事项。因为在一般的意义上，议程设置需要问题、方案和决策的机会同时存在才有可能成功。由于存在着个人的注意力瓶颈以及时间的限制问题，组织决策的机会往往是稀缺的，组织并不是随时都可以进行决策。只有在决策机会出现时，组织才会启动决策过程。各种各样的问题都在争取在此时进入这个决策场合。由于时间的限制，那些已经匹配有解决方案的问题自然会得到优先的关注而进入政府议程。议程设置的这种模式意味着，国家治理体系的两个子系统必须实现有效地结合，因为只有耦合的系统才更有可能将问题、方案和决策的机会聚合起来。
  常态治理与应急管理的结合之道
  新冠肺炎疫情防控充分说明了治理议程及时转换的重要性。2021年1月14日，国务院联防联控机制召开电视电话会议，明确强调要健全常态化向应急及时转换的指挥体系，发现疫情要及时激活应急指挥体系。在2021年8月5日召开的国务院联防联控机制新闻发布会上，有关专家也明确指出，“常态和应急机制转换慢”是此前发生的几起聚集性疫情的重要原因。
  影响常态和应急机制转换慢的因素有很多，个人决策的有限理性模型和组织决策的议程设置模式是主要影响因素。面对突发事件的小概率性及其种种不确定性，人们往往低估突发事件发生的可能性，组织在常规的信息处理过程中也往往容易过滤掉与突发事件相关的信息。如果事先没有做好准备，没有现成的有效解决方案，决策过程就很容易中断。除了需要建立健全应急信息的沟通渠道之外，还需要加强常态治理与应急管理体系之间的结合，着力于促进问题、方案与决策机会的耦合。
  首先，应当加强国家治理的决策系统与应急管理体系的有效结合。在实践中，以应急管理部牵头的应急管理体系主要负责的是与突发事件有关的政策执行问题，如风险防范、应急准备、应急处置等任务，并不拥有启动应急响应的决策权力。如果决策与执行的权力是分开的，并且两者之间没有形成紧密有效的联接，就会造成两者之间的脱节。一方面，决策可能很难得到执行；另一方面，决策可能也会不及时，容易脱离实际情况。因为执行部门往往掌握着大量的专门信息和专业知识，公共决策如果缺少专业执行部门的参与，就很难取得成功。这实际上意味着决策与执行之间的有效联接应当包含两个方面：一是应当加强决策部门对执行的控制，如监督、考核以及其他权力；二是要加强执行部门对决策过程的参与，包括评估问题的重要性以及提供可行的解决方案。
  从我们国家的实际情况来看，决策系统对应急管理体系具有很强的控制能力，这种控制主要是通过正式的科层体系来加以实现。其中，党的集中统一领导是关键，这也是我们的制度优势，它能够保证中央的各项决策在各个领域都能够得到有效地执行。我们国家还设置了很多与应急管理工作有关的议事协调机构，如国家减灾委、国务院安全生产委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林草原防灭火指挥部等。虽然这些机构在很大程度上并不是为了促进执行部门的决策参与，还是会密切影响到有关协同的促进与执行。这些机构往往具有临时的性质，权威性也可能都存在一定的问题。目前我国应急管理体系与最高决策系统之间的联接还较为薄弱，存在着进一步增强的需要。增加这两者之间的联接，有利于推进国家治理议程及时地从常态治理转换为应急管理，提高国家治理体系及时启动应急响应的能力。
  其次，应当加强常态治理体系与应急管理体系之间的结合。在分散的个人活动中，松散的市场体系及其内在的竞争机制可以带来效率方面的优势。在组织管理中，各部门、各业务之间的分工，也具备提高效率的作用。在组织管理中，最为突出的问题可能就是“部门主义”，每一个部门都会强调本部门工作的重要性。部门之间的联系与合作往往严重不足，甚至有时会出现相互对抗、以邻为壑等极端情况。从国家治理来看，常态治理与应急管理这两种形态之间大不相同，甚至有时是相互冲突。例如，当国家启动应急响应的紧急措施时，日常的社会生活秩序可能就被打破，常态治理就可能暂时搁置以让位于紧急事件的处理。相应地，如果决策者的注意力集中在常态治理领域，突发事件的应对就很难及时启动。因此，在实践中往往会看到两种治理形态之间的对立与紧张，这在很大程度上会影响甚至是阻碍国家治理议程的及时转换。
  解决的办法无疑是推进两种体系之间的有机结合，结合的方式可以表现为两种类型（或视角）。从应急管理体系的角度来看，就是推进应急管理工作的常规化，即在应急管理体系中区分出常态化与非常态化的应急管理。常态化的应急管理工作包括日常的风险防范与化解、应急预案的准备与演练、风险的监测与预警等，以及一般的突害或突发事件（即一般意义上的“正常事故”）的应对。这些常态化的应急管理工作并不完全都是由应急管理部门来承担，很多任务其实是需要常态治理体系来完成。承担常态治理任务的部门或组织，应当居安思危，为可能的风险或突发事件做好方案、物资、人员等方面的准备。只有当组织准备好现成的应对方案，应急处置的行动才会及时有效，国家治理议程也才会更容易因时转换。
  结论
  任何系统的发展都会经历分化与整合的过程，国家治理体系也不例外。面对新冠肺炎疫情的冲击以及复杂的国际国内形势，统筹发展与安全已经成为当前国家治理的重要任务。国家治理体系不仅要适应常态化的社会治理需要，更要着眼于应对重大突发公共危机的治理要求。因此，国家治理体系需要分化为以治理经济社会发展事务为中心的常态治理体系和以处置各种突发事件为中心的应急管理体系，以提高应对不同任务的能力。建立健全应急管理体系，增强了国家治理体系应对各种风险、突发事件和危机的能力。突发事件的应对不能以牺牲经济社会的发展为代价，突发事件的不确定性是最为核心的问题，国家治理体系必须能够在这两种状态之间及时地切换。国家治理两种体系的及时转换就成为现代国家治理能力的重要要素。应当通过制度建设和体制优化，推进应急管理体系与决策系统、常态治理体系之间的耦合，推进常态与应急相结合的国家治理体系的建立。（来源：《国家治理》周刊2022年1月上）