赵建军：县域生态振兴新路径探索

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赵建军 （南开大学—中国社科院大学21世纪马克思主义研究院研究员，中共中央党校（国家行政学院）哲学教研部教授）

  党的十九届五中全会和2021年中央一号文件都对“全面推进乡村振兴”作出了重要部署，提出了“以县域为基本单元推进城乡融合发展”“统筹县域空间布局”“统筹县域城镇和村庄规划建设”“实现县乡村功能衔接”以及“立足县域布局农业产业”“壮大县域经济”等具体政策安排，明确了县域将是城乡融合和乡村振兴的切入点和主战场。
  在乡村振兴战略的背景下，县城的县域中心功能日益凸显，辐射辖区乡镇和村庄的经济迅速崛起，人民群众对县域发展的要求也更加丰富多样。许多过去存在的生态环境问题以及在经济社会发展中造成的生态环境问题逐渐显现出来，不仅制约着经济社会的可持续发展，而且也阻碍着人民群众获得感、幸福感的提升。习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调：“要推动污染治理向乡镇、农村延伸，强化农业面源污染治理，明显改善农村人居环境。”“郡县治、天下安。”秦汉以来，县级政府一直是中国古代最为稳定的行政单位，直到现在，县级政府仍然是我国国家政权结构的基本单元。因此，县域的生态环境治理在我国生态文明建设中具有重要意义，认清我国县域生态环境的顽瘴痼疾，才能做到标本兼治，推进县域的生态振兴。
  县域生态环境治理具有重要意义
  习近平总书记指出，“生态环境保护和经济发展是辩证统一、相辅相成的，建设生态文明、推动绿色低碳循环发展，不仅可以满足人民日益增长的优美生态环境需要，而且可以推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。新发展阶段，实现经济高质量发展要求县域承担起生态环境治理的重任，县域生态环境的治理对于乡村振兴、国家治理现代化、高质量发展以及实现“双碳”目标等方面都具有重要意义。
  县域生态环境治理是推进乡村振兴的应有之义。民族要复兴，乡村必振兴。“三农”问题一直是近年来经济社会发展的重点工作，“十四五”时期是向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，农村工作重点由全面脱贫转为乡村振兴。习近平总书记强调，“中国要美，农村必须美，美丽中国要靠美丽乡村打基础”，县域生态治理对于乡村振兴而言是实现生态振兴的必然要求。由于长期的城乡二元结构影响，造成城乡资源配置不均衡，我国绝大多数县域主要以农业作为经济社会发展的主要产业，而二、三产业集中在城市。城市在过去的发展中受到更多的关注，在推进生态环境治理时将主要精力放在城市，而对于农村的生态环境治理并没有放在同等的地位加以重视，直接造成了农村生态环境治理设施水平、生态环境质量等方面存在着巨大差异。当前，我国处于城乡融合的新阶段，农村居民对于发展的要求也更加丰富，日益增长的优质生态产品和美好生活环境的需要与供给不足的矛盾逐渐凸显。因此，生态环境治理迫切需要补齐农业农村发展的短板和弱项。要提升农村居民的生活质量，打造农民安居乐业的美丽家园，实现农业农村的现代化，就必须治理好农村的生态环境问题。
  县域生态环境治理是实现国家治理现代化的重要内容。党的十九届五中全会明确提出“十四五”时期要推进国家治理体系和治理能力现代化，到2035年基本实现社会主义现代化远景目标，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。生态治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，它的完善是我国治理能力现代化有效推进的重要标志。目前我国已进入新发展阶段，有效贯彻落实新发展理念，转变发展方式对当前的治理体系和治理能力提出了新的要求，推进生态治理体系建构完善、推进生态治理能力现代化是贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要抓手。由此可见，生态治理现代化是国家治理现代化一个重要紧迫的任务，生态环境治理的效果直接影响国家治理目标的实现。习近平总书记高度重视县域治理，指出“县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位”。县域政府作为我国国家治理的重要单元，中央整体战略部署和改革举措最终都需要通过县这一级政权落实到基层，传递到乡村这“最后一公里”。因此，县域生态环境治理不仅担负着“绿水青山就是金山银山”使命，还在我国实现国家治理现代化过程中发挥着不可替代的作用。
  县域生态环境治理是实现高质量发展的必由之路。我国已从全面建成小康社会转向全面建设社会主义现代化国家的高质量发展新阶段。这就必然要求经济社会发展全面贯彻新发展理念，摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式，坚决不走以牺牲生态环境换取经济社会发展的老路。我国县域拥有丰富的自然资源，经济面临巨大的发展机遇，实现县域的高质量发展就是要充分利用农村的生态优势和资源优势，创造独具特色的生态经济优势和生态产业优势，让“美丽”成为农村经济的增长点，形成产业生态化和生态产业化的良性循环。当前，县域一、二、三产业融合势在必行，生产方式不再局限于以农业为主的单一模式，而是向产业结构多元化融合趋势转变。新中国成立之前，县域内的城乡社会呈现为小市—基层市场—中间市场—中心市场，相当于当代的自然村—行政村—乡镇—县城的串联模式。而如今县域则是县辖内所有的乡镇、农村以及社区直接面向县城呈现并联式结构。新一代数字技术的崛起，更是将农村的产业链供应链直接面向县域，双向供给效率发生质的飞跃。但是，效率的飞跃并不代表质量的飞跃，反而不相匹配的生态治理能力会造成县域和城市更突出的生态问题。我们必须清醒的认识到“三个没有根本改变”：即以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路货运为主的运输结构没有根本改变；污染排放和生态破坏的严峻形势没有根本改变；生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。县域生态环境治理是从源头改变我国生态环境保护面临的严峻复杂形势的真正起点，也是推动县域经济社会发展全面绿色转型、实现县域经济高质量发展的必由之路。
  县域生态治理是实现“碳达峰”和“碳中和”目标的客观需要。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会上首次提出碳达峰、碳中和的“30/60”目标，即二氧化碳排放力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。随后，党的十九届五中全会把碳达峰、碳中和作为“十四五”乃至2035国家战略目标之一。近日，中共中央政治局就努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次学习，习近平总书记再次强调我们必须深入分析推进碳达峰、碳中和工作面临的形势和任务，扎扎实实把党中央决策部署落到实处。县域生态环境治理的内容更多涉及农、林、牧、副、渔的领域，耕地、水域、森林、草原四大生产性资源系统的保护是县域生态治理的重中之重。县域生态环境治理的内容与“双碳”目标的减碳任务高度契合，通过依托县域生态环境治理，实施生态修复工程，重整自然资源禀赋，扩大森林绿地面积以培育并充分发挥森林的碳汇功能。除此之外，县域生态环境治理将倒逼农业发展方式更新，大力发展现代农业提质增效减排，构建绿色供应链体系，形成绿色低碳循环的生产体系、流通体系、消费体系、回收处理体系，在一、二、三产业的第一线加速变革高能耗、高污染的经济发展模式，真正将中央决策部署的“双碳”目标任务落到实处。
  县域生态环境治理亟需破解三种困境
  近年来，我国在生态文明建设方面取得巨大成绩。但是，新发展阶段经济发展与生态保护的矛盾仍然突出，尤其是县域地区的生态环境治理面临着严峻的形势，严重制约县域可持续发展。要实现县域的可持续发展就必须正确认识县域地区生态环境面临的困境。
  县域生态环境治理任务复杂艰巨
  县域经济发展导致的生态环境污染。随着我国工业化进程的深入，大城市进行“退二进三”产业机构调整和污染企业“退城搬迁”，中国工业城乡分布格局发生显著变化，但是工业污染防治管理模式并没有随之调整。尽管乡镇企业迅速崛起，但是乡镇企业并不具备在生产活动中造成的环境污染的自净能力，使得周围生态环境质量降低，乡镇企业生产的废气、废水、废渣未经处理直接排放对乡镇农村地区的土壤环境、大气环境和水体造成了严重的污染。当前县域地区的工业污染成为了主要生态环境问题之一，严重影响了农村原有生态环境质量。除了工业、制造业对县域生态环境造成的污染外，作为绝大多数县域主要产业的农业发展也带来了较为严重的生态环境问题。其中，农用生产化肥的施用强度尽管有所降低，但是依然处于高位，并且利用效率仍然有较大提升空间；农药的使用总量虽然也在递减，但是普遍存在着使用不科学的现象，造成农产品农药残留超标，另外农药包装物缺乏回收处理及再利用途经，造成耕地、水体的农业面源污染；农用薄膜使用有所递减，但是回收同样面临巨大的技术和经济困境。
  生活垃圾造成生态环境污染。当前，县域地区根据“户分类、村收集、镇转运、县处理”的垃圾治理模式使我国80%以上的行政村的垃圾处理取得良好的效果，但随着生活垃圾处理的压力越来越大，其中的弊端也逐渐暴露出来。县域生活垃圾污染源头分为县域内部自身产生和城市污染向县域转移两类。从县域内部来看，生活垃圾、生活污水是农村人口聚集区的主要污染物。农村居民生活水平的提高和消费能力的提升也加速了生活垃圾的堆积和生活污水的排放，农村生活造成的污染已逐渐超出农村生态系统原有的环境自净能力。而且在处理方式上，由于县域农村生活垃圾处理的技术水平和基础设施都还相对薄弱，农村居民垃圾分类意识并不强，对于生活垃圾和农业生产垃圾处理的方式以焚烧和填埋为主，这种处理方式很容易造成对环境的二次污染。在污水处理方面，大多未经过达标处理就被排放到就近的水体中，对区域水源造成严重的污染。从城市污染向农村转移来看，除了上述提及的城市将会对生态环境造成污染的工厂迁移到县域乡镇去开办，还有城市企业向乡镇农村输出不符合标准的有害气体、有害废水、生产和生活垃圾以及放射性废料等环境污染物。相对县域地区垃圾处理量的增长而言，城市垃圾处理量上涨的更是迅猛，并大量向县域地区转移，甚至在有些农村也出现了城市难以处理的有害垃圾、报废车辆、废旧电池等垃圾。这种城市向县域地区转移的垃圾往往处理难度更大，对于生态环境的破坏力更强，甚至会对县域地区居民的生命健康以及国家粮食安全造成严重的危害和威胁。
  县域生态环境治理参与主体权责不明
  第一，政府环保治理权责不符。县域生态环境治理能力不足是落实环保责任不力的重要原因。长期以来，以经济为中心的惯性思维导致对县域生态环境的重视程度不够，省以下生态环境监测监察执法垂直管理制度的实施，虽然减少了地方保护主义对生态环境监测执法的明显干预，但基层政府在生态环境治理上的工作投入不足，并缺乏地方政府行政管理体系的积极主动性。县级环保部门承担地方生态环境治理的责任，但是没有相匹配的自主权和自由裁量权。这将导致其在乡镇和农村落实生态环境治理任务时的缺位，再加上基层事务的繁杂性和事权不匹配，生态环境问题容易被忽视。诸多基层政府的生态环保力量薄弱，不具备监测和监察执法能力，而且政府投入倾向于解决“吃饭”问题或建设回报率高的项目。相对于城市而言，农村作为县域生态治理“第一线”，组织资源严重缺乏，难免出现生态环境污染问题缺失管理或“管不了”的现象。此外，基层政府生态环境治理人才队伍建设严重滞后，缺少专业的环保人才，面对农村生态环境出现的新问题往往束手无策。
  第二，企业环保主动性缺乏。县域、乡镇企业既是生态环境治理的主要对象，也是生态环境治理的受益人，更是生态环境治理的重要力量，但是当前的县域乡镇企业缺乏参与生态环境治理的主动性。首先，污染行为是企业逐利性的表现。乡镇企业为提高自身利润和经济效益，往往会忽视环境污染问题，甚至知法违法，存在超标排放、偷排漏排等现象。这种提高自身经济效益的方式是将成本转移，让社会分担了一部分作为公共资源的生态成本。其次，乡镇企业生态责任的侧重点未明晰，乡镇企业确实在县域环境保护、资源节约、生态治理中起到至关重要的作用，但是，乡镇企业缺乏专业人才、资金、技术以及治污的经验，因此，乡镇企业履行生态环境保护责任时很难全面充分的发挥作用。
  第三，民众参与监督缺位。首先，县域生态治理中民众参与意识淡薄。乡镇农村大多存在生态文明理念和环保政策宣传不到位的问题，而且民众的思想观念比较传统，不能真正参与到环境保护的公共事业中来。长期以来，由于经济导向的逐利行为，农村村民在开展农业生产活动中往往忽视对生态环境的保护，而是聚焦于经济收入的增长。这种追求短期经济利益而不惜牺牲生态环境的现象依然普遍存在，甚至有一些偏远地区的农村仍然认为环境保护是经济发展的“绊脚石”，继续走以自然资源换取经济效益的老路。受传统的小农思想影响，农民在面对生态环境污染时，认为自己即便爱护环境也无法改变环境恶化的事实，或者以“个人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”的方式参与生态环境治理，尤其是农村环境污染事件发生时，农民对污染环境行为往往选择熟视无睹。其次，民众科学素质不足造成的环境污染问题。很多时候农民对环境造成的污染并非是有意为之，由于缺乏相应科学知识，在从事农业生产活动时，为了追求农作物的增产增收，以不科学的方式使用化肥、农药、农膜超过了环境承载能力，不仅造成农产品质量问题，还对土壤和水体造成污染。最后，民众缺乏对生态环保法律法规和农业补贴政策的具体细节的认识。一方面，对于自身生态利益受损，民众往往采取一些非正常的手段和措施来保护自身的生态利益诉求，这也导致了一些群体性事件。另一方面，民众对生态补偿以及农业补贴不熟悉，在参与生态治理的行动中无法按照政策规范开展具体工作，最终不仅污染环境，还造成资源的浪费。
  县域生态治理基础服务支撑不足
  第一，县域生态环境治理资金投入不足。财政作为重要的再分配工具，能够宏观调控、微观治理以及消除阻碍可持续发展的人与自然之乱象，促进人与自然和谐共生。县域生态环境污染治理需要地方政府的财政支持，但通常由于投入的重点放在经济发展上，导致环境保护的投入不足。除此之外，县域地区农村占地面积广，面源污染严重，治理难度大，需要投入的资金量极其短缺，依靠政府单一财政支撑不足以从根本上解决基础设施建设滞后、环境污染严重的问题。政府又未能充分发挥引导社会资金流入的功能，县域生态环境保护的资金严重不足。这导致县域大部分乡镇和农村的环境基础配套设施达不到标准，一些农村地区没有污水无害化排放设备，也没有垃圾收集和处理的设施。有些农村地区即使配备了环境治理的处理设施，由于缺乏资金和人才，设施不能正常投入使用，导致财政投资的浪费和生态环境持续恶化。
  第二，县域绿色技术供给不足。新一代数字技术为生态环境治理提供了新的动力。一方面精确评估生态环境总体质量及变化趋势，对我国森林、草地、湿地、沙地、生物多样性的现状和动态变化进行高效监管，都离不开大数据的支持。另一方面，我国环保机构及时了解各类污染物排放情况，准确预测、预警各类环境污染事故的发生概率，也需要依托大数据、云计算和人工智能等新兴技术。但是，县域地区互联网基础设施不完备，数字技术尚未成为县域生态环境治理的高效工具。其次，乡镇企业的生产技术、资源利用效率、排污治理能力都无法达到城市标准水平，在污染防治和治理等方面的源头控制和拦截技术供给不足，对生态环境造成的污染束手无策。最后，县域地区在进行绿色技术选择时未能因地制宜，在引进新的技术设备或环境治理模式时未考虑区域气候、地理地貌、以及民俗文化等差异，造成生态环境治理技术的“水土不服”，非但没能起到生态环境治理的效果，反而造成了巨大的资源浪费。
  第三，县域生态环境治理的制度供给不足。在中国现行政府行政管理体制中，环保垂改之后地方保护主义对生态环境监测执法的干预明显减少。但是垂直管理部门和横向政府之间各自为政的现象在县域的生态环境治理中还普遍存在。比如，县级政府环保责任落实难、主动性缺失、县级执法出现一些监管空白、市县两级生态环境监测、监察、执法部门之间出现权责不明、协同沟通障碍等等。县域生态治理缺乏完善的法律体系，我国环境保护的法律法规不少，但是主要适用于城市地区的环境防治，对于县域尤其具体到乡村的污染问题缺乏针对性，甚至没有针对农业生产和农民生活污染治理的法律法规。
  县域生态环境治理新路径
  针对县域生态环境治理面临的突出问题，要从根本上破解诸多困境，做到标本兼治，就必须采取更科学有效的手段推进县域生态环境治理，进而实现县域生态环境治理体系和治理能力的现代化。
  凝聚生态文明建设共识破解县域生态环境治理合力不足难题。县域生态环境治理仅靠政府单一主体的奋战难以应对涉及多元化社会主体利益的生态治理现状。多元化主体参与并且形成“合力”才是实现县域生态环境高效治理的可靠路径，而其中的关键在于全面凝聚生态文明共识，培育多元参与主体。一是培育全民绿色价值观、绿色化思维方式、绿色化行为决策和绿色化实践能力。县域生态环境参与主体所涉及的县委县政府、乡镇党委政府、村“两委”以及企业、社会组织、民众应重塑生态价值观，强化生态共治与生态共享的理念。同时，增强民主协商、平等对话与协同合作，重塑社会信任机制，实现政府、企业、民众间各类资源的有效整合，以及个人利益与整体利益的有机融合，构建多元互动的乡村生态治理格局。二是要开展县域生态环境治理参与主体的生态文化教育培训工作。通过对政府、企业、民众的生态环保意识教育、产业生态化和生态产业化的能力培训，不仅树立参与主体的生态意识，并且还能增强生态环保知识和绿色生产能力。除此之外，仍需加强政策宣传。通过地方媒体、标语、“乡村喇叭”等各种媒介方式传播生态文明建设的战略思想和相关政策，使县域生态环境治理参与主体真正成为自觉的美丽乡村守护人。
  构建绿色供应链体系破解县域经济绿色发展难题。绿色供应链是以绿色发展理念为引导，通过对供应链各子系统的绿色化改造，建立供应端、流通端、销售端、回收端、数据端“五端通达”的现代经济体系和模式。县域地区农村占地面积广，拥有丰富的自然资源。但是，如何充分利用自然资源和生态优势实现经济的绿色发展是关键。这就迫切需要县域经济发展探寻“绿水青山”变成“金山银山”的有效实践模式，而绿色供应链体系是“两山”理念切实落地的创新模式。首先，农业绿色供应链体系要求农户及乡镇企业践行“绿色”的发展理念，利用新一代数字技术对农业生产要素进行全程管控，使农产品在整个供应链环节中创造价值的同时实现能源消耗的最低化、生态环境影响最小化、循环使用最大化的高效发展。其次，构建绿色供应链体系将对乡镇企业进行筛选，“非绿色属性”的企业将会淘汰出局，倒逼乡镇企业提高生态意识实现全面绿色转型。同时，绿色供应链从生产端起点就开始识别产品及生命周期的各个阶段的绿色属性，通过建立绿色食品原料标准以及有机农产品基地建设，通过有机肥、生物农药替代化学肥料和农药的使用，从源头切断有毒有害物质，从而降低环节污染以及对人体健康的伤害，最终促进经济与生态的良性互动。最后，绿色供应链体系是全域绿色的闭合链状结构，回收端是完成绿色供应链体系闭环的生态治理关键环节。在农业生产和工业生产中产生的废水、废渣、废气，以及农膜、农产品包装物、农灌材料、秸秆、畜禽粪便等等，在绿色供应链体系中都将得到最终的高效回收利用。绿色供应链体系的实施，将有力促进县域地区农业面源污染防治工作的提升和生态环境的改善。
  拓宽融资渠道破解县域生态环境治理的资金需求难题。县域生态环境治理依赖基础设备建设，而配置基础设备的资金必然离不开政府的财政扶持，以及社会各界的资金支持。一是政府加强资金扶持。上级政府在财政支持时需要依据生态环境问题的严重程度有所倾斜，利用现有的财政收支制度，给予生态环境问题比较严重的县域较多的财政支持，保障资金流向真正需要的县域。同样，县域环保部门在规划生态环境污染治理专项资金时也要严格投入进重点整治的乡镇和农村，确保资金用在生态治理的污染处理、生态修复工程、以及基础设施建设等方面。二是扩宽社会融资渠道。县域政府要充分发挥市场在资源配置的决定性作用，借助市场作用积极引导多种主体参与到县域生态环境治理中。通过政府的日常宣传、政策优惠等引导企业、社会环保组织、行业协会等积极参与生态环境治理，建立起非政府组织的生态环境治理的投资合作系统，在保证资金来源的同时，也调动了社会参与，有助于保障环境治理长效化发展。三是创新融资机制，建立“政府投入为主，村民支持为辅，积极发挥社会支持”的多元化投资机制，确保县域地区生态环境治理设施运营及管护对资金需求的供给。
  加大绿色技术供给破解县域生态环境治理失效难题。习近平总书记指出，我们需要“依靠绿色技术创新破解绿色发展难题，形成人与自然和谐发展新格局”。这一科学论断表明了绿色技术在生态环境保护、生态文明建设以及促进人与自然和谐共生方面发挥不可替代的作用。县域生态环境治理必须要充分依靠绿色技术参与治理，提升绿色技术创新能力，普及绿色技术知识。一是以物联网、大数据、云计算、人工智能等为主的“智能”技术是生态环境治理的重要工具，县域生态环境治理必须紧跟技术发展步伐，充分利用先进绿色技术助力生态环境治理高质高效。加大基础设施建设，确保县域地区具备使用“互联网+生态治理”的基础设施，只有网络的全覆盖才能让新一代智能技术发挥作用。比如，利用大数据技术进行生态环境治理时就必须要有完备的基础设施，在畅通的网络下才能动态捕捉某一区域的环境数据，经过整理分析最终才能获取精准的监测信息，并采取相应的措施。比如把县域碳达峰、碳中和纳入监管系统、评价体系。二是必须引导乡镇企业进行绿色技术创新，发挥龙头企业的绿色技术创新示范作用，带动供应链上下游企业绿色转型。政府引进先进的绿色技术和环保设施改造升级，实现清洁生产，减少对环境的污染排放。三是加强农业生产技术和生态治理技术的知识普及。聘请农业专家下乡讲授耕作技巧，减量化使用化肥、农药，科学处理秸秆、畜禽粪便，科学垃圾分类以及科普生态环保知识等内容，全面提升农村居民科学素养，从而助力农业高质量发展和生态环境保护的统一。
  完善制度体系破解县域生态环境治理的制度供给难题。县域生态环境治理是复杂的系统工程，需要完善生态治理制度体系才能将县域生态环境保护和环境治理纳入制度化轨道。一是加强环境法治建设。完善县域农村地区生态环境保护的法律法规，对已有的不利于农村生态环境保护的法律法规进行清理和修订，根据各地不同的生态环境现状，制定出适合当地发展的法律法规，形成具有针对性的法律体系。二是形成高质量执法效能。加强县域地区生态环境治理的执法力量，增强执法人员的执法能力，明确生态环境治理的考评机制，完善各部门之间的联动机制，围绕辖区内生态环境治理因地施策。三是需要加快完善中央督察和地方监管相结合的制度。上收地方监督职能，依据各地生态环境治理重点领域，明确职责范围，细化责任清单，增强县域基层环境管理职能，完善监测监察垂直管理体系，建立垂管机构与地方政府之间的协同合作机制，破解监督执法难题。四是完善生态补偿和责任追究制度。生态补偿机制能够有效调动生态治理参与主体的积极性，约束生态环境消费，激励参与主体参与生态环境治理。实行严格责任追究制度，对于监管失职采取惩处措施，对造成环境污染的企业实施严厉的赔偿制度。充分发挥制度在县域生态环境治理中的强制性、引导性、激励性作用，破解县域生态环境治理的体制性障碍，推进县域生态环境治理的现代化发展。（来源：《国家治理》周刊2022年2月下）