范柏乃等：数字经济安全风险防控机制建设路径探讨

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范柏乃 段忠贤（浙江大学公共政策研究院副院长、公共管理学院教授；贵州大学基层治理高端智库副主任、公共管理学院教授）

  数字经济是指通过大数据的识别—选择—过滤—存储—使用，引导、实现资源的快速优化配置与再生的经济形态。2020年我国数字产业化规模达7.5万亿元，占GDP比重7.3%；数字经济规模突破39万亿元，稳居全球第二大数字经济体。2002—2020年，我国数字经济占GDP比重由10.0%提升至38.6%。数字经济已全方位全过程嵌入到我国经济社会发展当中，其发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正成为重组要素资源、重塑经济结构、改变社会格局的关键力量，是推动我国国民经济发展的主要动力。
  相较于传统经济形态，数字经济的网络化、融合化、共享化、智能化和全球化特征更为明显，面临着来自黑客攻击、网络谣言、信息泄露、数据损毁、供应链断供、平台垄断，以及核心技术依赖等安全威胁，其风险更泛化、安全问题更突出，安全风险防控也更迫切。当前我国数字经济安全风险主要涉及到数字基础设施、关键核心技术、数据信息运行、数字经济产业和数字经济市场等五个领域。数字经济安全风险一旦引爆，得不到有效处置和化解的话，将会导致数字经济产业链的停摆或瘫痪，甚至影响社会稳定，进而危及国家安全。缺乏科学有效的数字经济安全风险防控机制，很难确保我国数字经济持续高质量发展，也就谈不上保障经济安全和国家安全。
  西方发达国家高度重视数字经济的安全风险问题，将维护数字经济安全提升至国家战略高度。从我国现实情况来看，维护数字经济安全，既是保障数字经济可持续健康发展的需要，也是确保国民经济安全和国家安全的重要举措。因此，发展数字经济，要把安全风险问题摆在更加突出的位置，把安全贯穿于数字经济发展的全过程，进一步强化我国数字经济安全风险的防控机制。
  建立健全数字经济安全风险的预警研判平台
  只有科学预警研判数字经济安全风险，正确把握数字经济安全风险的现状、趋势与特征，才能构建科学有效的防范机制。一是加强对我国数字经济安全风险的科学研究，把握数字经济安全的基本特征、影响因素和形成机制，正确认识数字经济安全的演化过程和演化规律，制定数字经济安全的预警指标、预警方法和预警模型，科学编制数字经济安全的预警指数。二是对现行中央和地方层面上的网络安全监管平台、市场监管平台、经济信息平台和金融监管平台等进行迭代升级，并实现纵向贯通、横向协同和整体智治，建立我国数字经济安全风险的预警研判平台。三是借助云计算、大数据、区块链和人工智能等技术，对数字经济安全风险进行动态预警研判，并设立“蓝色”“绿色”“黄色”“红色”安全信号灯，定期发布安全风险等级，及时发现我国数字经济安全风险防控的短板和漏洞，为各级地方政府和数字企业防范、整改、处置和化解数字经济安全风险提供有效支撑。
  构建数字经济安全风险常态化的协同防控体系
  目前，我国数字经济安全风险防范面临的重要体制性障碍是纵向层级防控断层，横向部门防控分割。因此，需要着力破解现行体制性防控弊端，着力构建数字经济安全风险常态化的协同防控体系。一是构建科技、经信、大数据、市场、网信、公安、国家安全、保密、密码等多部委协同、央地联动的数字经济安全风险的协同防控组织体系，在相关部委、央地之间设立常态化的工作联系机制，明确职责分工，理顺工作关系，深化多跨协同，形成整体协同效应。二是构建我国数字经济安全风险防控的战略规划体系。适时修订国家网络空间安全战略，完善顶层设计，进一步优化5G、大数据中心、云计算、工业互联网、人工智能等领域的战略规划，重点做好数字基础设施、关键核心技术、数据信息运行、数字经济产业和数字经济市场等五大领域的安全风险防控专项规划，构建全局性、系统性、协同性的战略规划体系。三是研究制定《我国数字经济安全风险防控指引》，明确数字经济安全风险防控的总体要求、主要目标、重点任务和保障机制，对数字经济安全风险管理原则、安全风险数据采集、识别评估、管理策略制定、管理解决方案、管理监督，以及信息发布等作出原则性规定，指引各级地方政府和数字经济企业科学地开展数字经济安全风险管控、科学地应对处理安全风险危机。四是构建数字经济安全风险的教育体系，强化监管人员和从业人员的安全风险意识，牢固树立数字经济安全风险理念，提高数字经济安全风险的应对本领。
  加快推进数字经济国产自主可控替代计划
  科学技术是第一生产力，关键核心技术是国之重器。只有把关键核心技术牢牢地掌握在自己手中，才能在危机中逆势而上、在竞争中占据主动，才能从根本上保障数字经济安全和国家安全。一是深入研究我国数字经济关键核心技术的主要领域、发展水平和优势短板，科学编制国产自主可控替代项目清单，梳理和明确当前要强化投入、大力支持、攻坚突破的国产自主可控替代项目类型，并给出优先等级。二是充分发挥我国社会主义制度优势、新型举国体制优势、超大规模市场优势，加大对拥有自主知识产权的数字经济关键核心技术研发的政策扶持、资金投入、人才供给和要素保障，特别是芯片、基础软件、操作系统等“卡脖子”技术要强化技术攻关，全面提升原始性创新能力，夯实关键技术领域、补齐能力短板、提高防范水平，稳步推进国产化替代，形成数字经济关键核心技术的整体安全合力。三是集聚创新要素，加强对数字经济共性技术平台的前瞻性研究，加快数字经济共性技术平台建设，构建风险可防和安全可控的数字经济共性技术平台体系。四是加快信创云平台建设，充分发挥云计算虚拟化、高可靠性、高通用性、高可扩展性及快速、弹性、按需自助服务等特征，破解国产软硬件整体性解决方案。大力支持国有企业和骨干民营企业应用国产工业软件，推动软件产业做大做强，提升关键软件技术创新和供给能力，全面提升关键软件的替代性、自主性、安全性、可靠性，为打好数字经济关键核心技术攻坚战和实现高水平自立自强打造强大的软件生态系统。
  探索公众参与的数字经济安全风险公共治理机制
  目前，我国数字经济安全风险治理属于典型的自上而下的政府垄断和多部门分段监管的治理模式。这种模式表面上看似乎存在多重保障机制，然而实践中会导致各部门事前竞争预算和治理权力，事后推卸责任的困境。其主要缺陷体现在：一是各个部门之间存在机会主义，相互指望，交叉模糊地带无人负责，形成监管的空档，一旦出现问题，很容易造成各部门之间的相互推诿；二是大量的重复监管，提高了治理成本，降低了治理效率；三是缺少必要的民意沟通，忽视了人民群众的智慧和力量。数字经济安全风险治理是一项复杂的系统工程，既需要“自上而下”的政府监管，更需要“自下而上”的民众参与和舆论压力。因此，有必要将人民群众引入到数字经济安全风险治理的全领域和全过程，构筑公众参与的数字经济安全风险公共治理机制。通过理性选择的公众参与途径，精良设计的公众参与制度，不仅有助于达成公众参与的实质效果，而且可以预防由非制度化公众参与带来的不良后果。可以重点从三个层面构建公众参与的数字经济安全风险公共治理机制：一是让公众有序参与数字经济安全风险法规政策的制定，推进立法和决策的民主化，提高立法和决策质量；二是让公众有序参与数字经济安全风险法规政策的宣传，提高法规政策的普及率和知晓度，促进法规政策的落地见效；三是让公众有序参与数字经济安全风险的法规政策的实施监督，提高法规政策实施效率和数字经济安全治理绩效。
  加快数字经济安全风险防控的人才队伍建设
  人才是赢得国际竞争主动的战略资源，是维护数字经济安全的战略保障。《数字经济就业影响研究报告》（2020）指出，我国数字化人才缺口高达1100万。与此同时，蓬勃发展的数字经济对数字经济安全风险防控的人才需求越来越强烈，人才缺口也越来越庞大。数字经济安全风险防控人才队伍，关乎数字经济安全风险防控的全局，关乎数字经济可持续健康发展，必须把人才队伍建设摆在数字经济安全风险防控更加突出的位置。一是将数字经济安全风险防控及法律法规教育纳入各级党校党政干部教育培训的重要课程，让党政干部有机会能够系统地学习什么是数字经济安全风险、数字经济安全风险是如何形成的、怎样防控数字经济安全风险等问题。通过教育培训强化党政干部数字经济安全风险意识，掌握数字经济安全风险防范的法律法规，提高数字经济安全风险防范的领导能力。二是充分利用一流大学的教育资源，对相关人员进行针对性订单式教育培训，系统学习数字经济安全风险防控的理论、模型、方法与技术，提升数字经济安全风险防控队伍的专业素质和实操能力。三是支持鼓励在数字基础设施安全、关键核心技术安全、数据信息运行安全、数字经济产业安全和数字经济市场安全等拥有扎实研究基础和学科基础的一流大学，设立跨学科的“数字经济安全风险”专业硕士点和博士点，加快面向应用的数字经济安全风险专业的研究生培养，为我国数字经济安全风险防控输送一批高层次复合型的专业技术人才和管理人才。
  深度参与数字经济安全风险防控的国际合作
  数字经济的网络化、融合化、共享化和全球化特征，决定了数字经济安全风险防控是一个全球性的公共治理问题。我国要有效防控数字经济安全风险，需要深度参与国际合作。一是充分发挥乌镇世界互联网大会、联合国互联网治理论坛、联合国网络安全开放式工作组等重要平台的积极作用，深度参与全球数字经济治理规则和治理标准制定，提出中国方案，扩大中国话语权。二是积极推进G20、上海合作组织、金砖国家、中欧、中非和中国-东盟等框架下的数字经济安全风险防控合作，加强“一带一路”沿线国家合作，推进“网上丝绸之路”建设，着力开拓数字经济安全风险的双边、多边国际交流合作机制。三是建立健全与美国等发达国家数字经济安全风险防控的交流合作机制，在监测和评估数字经济安全风险、研发和应用网络安全技术、制定相关协议和标准、协调数字经济安全风险防控策略等领域，开展常态化、高能级的交流合作，共同应对数字经济安全风险的挑战。四是防范和反制发达国家影响我国数字经济安全的行为，对危害我国数字经济安全的活动和行为进行审查和监测，采取有效的应对措施，必要时采取反制手段保障我国数字经济安全。
  强化数字经济安全风险防控的法治保障
  法治兴则数字经济兴，法治强则数字经济安全保障强。一是要对现行的《数据安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施安全保护条例》《网络安全法》《密码法》等数字经济安全相关法律法规进行系统梳理和科学评估，正确把握现行数字经济安全法律制度的供给特征、执行效果、制约因素及供给短板。二是尽快制定出台相关法律法规的实施细则，通过实施细则补充、丰富和完善数字经济安全的法律供给，增强法律供给的针对性、精准性和有效性，提高法律的执行效果。三是加强数字经济安全风险防控的法律需求调查，把握数字经济安全风险防控法律的需求类型、需求强度和需求时序。推动科学立法和民主立法，扩大公众有序参与，充分听取专家学者和从业人员的意见建议，加快相关法律法规的立改废除进程，及时将地方数字经济安全防控的好做法、好经验、好政策上升至固化的法律，提高数字经济安全风险防控的立法质量，进一步强化我国数字经济安全防控的法治保障。（来源：《国家治理》周刊2022年3月上）