唐珏岚：构筑与更高水平开放相匹配的安全保障体系

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唐珏岚（中共上海市委党校（上海行政学院）经济学部主任）

  01、开放型经济安全保障体系的基本内涵与主要特征
  开放型经济安全保障体系，是指一国在扩大开放的同时，为维护本国安全而建立的系统完备、科学高效的风险管控体系。因此，构建开放安全保障体系的根本目的是维护国家安全。国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力，包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全等诸多领域。考虑到经济安全是国家安全的基础，也为了聚焦研究内容，因此，本文研究的国家安全特指国家经济安全。
  开放条件下的国家经济安全，既是一种“状态”——一国经济发展和重大利益相对处于不受外部威胁的状态，也是一种“能力”——不断提升维护国家安全的能力。为此，维护开放型国家经济安全，应立足本国，基于全球视角，查找国家经济运行可能存在的风险点或面临的潜在威胁，以开放的姿态应对风险挑战，进而增强本国经济实力、提升国际经济竞争力。因此，开放安全保障体系，既要确保本国经济运行处于安全稳定状态，更要不断提升维护国家经济安全的能力，是“状态”与“能力”的统一。这样的开放安全保障体系，至少具有三个特征。
  第一，开放性。对外开放，必然会使本国经济面临外部因素的影响，但这并不意味着封闭才是安全的。对外开放能拓展一国的经济发展空间，以此获取巨大的国际分工利益、促进本国经济发展，而发展正是维护国家安全的最大保障。因此，构建开放安全保障体系并非是为了摒弃外部干扰而让本国故步自封，而是在扩大开放中，有效管控风险，以开放促发展，以发展提升维护国家经济安全的能力。
  第二，动态性。国家经济安全不是一个静止的状态，而是一个不断适应优化的动态过程。这是因为开放条件下影响一国经济安全的外部冲击因素是多元的，有经济领域的，也有来自于政治、军事、科技、自然界等非经济领域的；对一国而言，外部冲击因素的来源、发生的时间及其造成的危害程度，往往很难事先进行精准预判。因此，构建开放安全保障体系不存在一劳永逸的应对之策，也不存在始终静态不变的国家经济稳定，必须增强因应外部环境变化的动态调整能力。
  第三，系统性。强调开放安全保障体系的系统性，一是因为开放型经济体本身就是一个覆盖跨境贸易、投资、金融活动及各类产业发展的复杂系统。二是因为开放型经济风险具有系统性，开放在促进一国经济发展的同时，也会放大本国经济的“风险敞口”，任何外部的微小干扰都有可能打破国内经济系统的平衡，且经济全球化增强了风险的传染性，个别的、分散的、局部的风险甚至会演变为全球性、系统性风险。三是风险监管和风险防控体系的系统性。开放安全保障体系应覆盖与国家经济安全密切相关的主要领域，包括经济主权安全、科技安全、产业安全、投资安全、金融安全、重要资源和产品安全等，同时，还需要关注可能威胁国家经济安全的各种经济因素与非经济因素，以及国内国际相互作用的机制与影响。因此，构建开放安全保障体系需有系统性思维，不能“头痛医头，脚痛医脚”。
  02、中国开放型经济安全面临的新挑战
  根据开放型经济安全保障体系的基本内涵及主要特征，在新发展阶段，与中国更高水平开放相匹配的安全保障体系，应能确保在扩大开放的同时，更好维护国家经济主权安全、国际投资安全、金融安全、产业链供应链安全稳定、重要能源资源稳定供应等。然而，当前我国所处的外部环境更加复杂严峻，国内不平衡不充分问题仍然突出，开放条件下的中国经济安全面临着新的风险挑战，主要有以下五个方面。
  （一）国家经济主权安全风险。维护国家经济安全首先要保证经济主权安全。国家经济主权安全意味着该国是一个独立的经济主体，其经济发展不会形成对外部的危险依赖，并能保证本国经济政策的独立性。
  在全球化时代，越来越多的外部干扰因素成为威胁国家经济安全的诱因，然而，当一国经济活动充分融入世界经济后，其在许多领域已经难以独立解决自己的问题，经济政策的自主性也因此受到明显侵蚀。比如，贸易政策主权或多或少受到全球贸易规则的制约；货币金融政策也受到掣肘。
  当今世界，正处于大国经贸关系“不稳定期”与全球经济治理“重构期”的叠加期。在复杂多变的国际环境中，中国经济安全面临着“卡脖子”风险，不止要防范技术“卡脖子”，还要警惕标准、规则“卡脖子”。当前，美国及其盟友正试图放弃自20世纪80年代起推行的贸易自由和放松监管的新自由主义思想，转而寻求给国际贸易带来新标准，试图以所谓的“康沃尔共识”取代“华盛顿共识”。美国政府为重塑国际贸易体系而提出的措施，包括限制进口碳密集型钢铝产品、优先考虑利用国内供应链生产的本土产品等。这些转变旨在控制贸易的不公平影响，与美国几十年来长期奉行的自由贸易主张背道而驰。与此同时，美国的盟友也正在实施类似的经济政策，例如，2021年10月，七国集团发布《全球经济韧性》报告，提出贸易自由化本身不应再被视为目的，认为政府应该少关注以降低关税本身为核心的贸易协议，而多关注监管标准更高的服务贸易，尤其是鼓励可持续生产；认为现有国际贸易规则提供了“逐底竞争”的可能，呼吁贸易谈判代表改写贸易规则；呼吁各国政府加大对“未来高质量增长”的投资，包括支持能源转型、高质量的教育和培训、以气候为重点的研发；各国政府需要彻底改革对高收入个人与企业的征税和监管方式。
  “一带一路”是中国参与全球治理的重要抓手。如今，欧美试图推出大型基建计划抗衡中国“一带一路”倡议。2021年6月，美国总统拜登发起七国集团版“重建美好世界”计划，拟为发展中国家的基建项目提供总价值超过40万亿美元的融资，旨在“展示美国的海外竞争力”。2021年12月，欧盟也宣布类似的“全球门户”计划，拟在2027年前调动3000亿欧元资金，在全球范围内投资基础设施建设，意在抗衡中国“一带一路”倡议，争夺全球影响力。
  新发展阶段，中国在扩大开放的同时，如何积极参与全球治理体系改革，“坚持与世界融合和保持中国特色相统一”，这是保障国家经济主权安全的核心问题。
  （二）国际投资安全风险。由外资进入导致的国家经济安全风险，主要通过两级传导机制进行扩散。其中，核心传导机制是通过市场结构、国际收支、垄断行业的对外开放等主要环节直接影响国家经济安全的关键领域；外围传导机制是通过人才争夺、汇率压力、资源性掠夺、国家税源流失等主要环节影响国家经济安全的重要相关领域，使外资流入风险形成扩散化趋势。而对外投资导致的国家经济安全风险，主要是因市场风险、法律风险、政治风险等，使母国企业与政府遭受损失。
  中国已经从单向引资大国转变为双向投资大国。新发展阶段，我们将继续扩大开放，促进投资自由化、便利化，但当前，我国对投资风险的管控能力不强。一方面，我国目前在“引进来”过程中，对外资仍未实行穿透式管理，且部门监管存在“留有真空”与“交叉重复”并存的问题，外资可通过多种方式绕开监管，对我国一些重要企业进行并购或控制；另一方面，我国目前在企业“走出去”过程中，存在着企业对外投资服务体系不够完善、顶层制度设计缺乏的问题，企业自身也存在海外投资管理能力不足、风险防控意识不够、风险处置能力不强的问题。因此，完善外商投资国家安全审查机制，以及建立“走出去”风险防控体系，是新发展阶段中国促进双向投资高水平发展的重要保障。
  （三）金融安全风险。金融安全是国家安全的重要组成部分，是维护国家经济安全的重要基础。因此，保障金融安全，是关系到一国经济持续健康稳定发展的根本大事。
  在全球化时代，金融开放是构建开放型经济体系的必然要求，主要包括金融服务业的开放，以及货币在经常项与资本项下的可自由兑换。一方面，金融开放能提高一国金融体系与金融市场的效率，促进本国实体经济发展；但另一方面，金融开放在一定程度上会加剧跨境资本的大量、无序流动，削弱本国货币政策的有效性，增加金融监管难度，特别是随着一国金融市场融入全球金融市场，外部金融市场的任何风吹草动都会传导至本国金融市场。
  新发展阶段，我国将继续提升金融业开放水平，包括推进银行、证券、保险、基金、期货等金融领域开放，深化境内外资本市场互联互通，推进人民币国际化等。金融业扩大开放，在为新发展格局提供动力的同时，也会加大金融风险。如，从历史上看，每一次美联储进入加息周期都会引发全球经济及金融市场的大幅波动，也会给我国带来资本回撤、汇率波动及金融市场同频共振等外溢风险。因此，如何构建开放安全的金融体系，是构筑与更高水平开放相匹配的安全保障体系的重要内容。
  （四）产业链供应链安全稳定风险。任何一个开放型经济体都会依据本国的比较优势嵌入全球产业链，获取全球化的红利。特别是对于发展中国家而言，融入全球产业分工不仅可获得分工的收益，还可获得新的学习收益和技术溢出效应。
  然而，发展中国家参与全球产业分工通常是一个被动的过程，是以对发达经济体的依附为基础的。在国际分工中，发展中经济体往往处于产业链价值链的低端环节，竞争激烈且地位容易被替代，而发达经济体凭借其控制的核心技术、关键环节，抑或者强大的市场势力，处于产业链价值链的高端环节，地位具有不可替代性。发达经济体通常会将确保产业竞争力优势作为维护国家经济安全的重要战略，企图通过“低端锁定”模式进一步固化发展中国家在全球分工中的地位，迫使这些国家陷入于产业链价值链中低端环节的“逐底竞争”中，以遏制其竞争力的提升。同时，全球化时代的产业链供应链远距离布局，使得国家之间高度依存，任何一个经济体或环节出问题，都可能造成产业链供应链的“断链”。近年来的贸易摩擦、科技竞争和新冠肺炎疫情都已经证实了这一点，产业链供应链安全稳定是国民经济循环的根本保障。
  中国是一个超大型开放经济体，但“大而不强”的问题仍然突出，关键技术受制于人加大了中国产业链供应链的脆弱性。拜登政府上台后，科技竞争成为中美战略博弈的焦点问题，已呈现出三个显著特征：一是正在从科技产品的进出口贸易竞争转向中美长期的战略竞争的态势；二是正在从“卡脖子”技术竞争转向人才、研发投入等基础性、前沿性领域竞争的态势；三是正在从美国强调的市场公平竞争转向产业政策、制度性竞争的态势。这三个转变，已经不再是简单的两国市场顺逆差等层面的竞争，而是转向更为长期的、战略性的竞争，态势演变更趋复杂，竞争程度更加激烈，竞争手段更加多元化。美国联合其盟友的技术霸权使得中国产业发展有陷入“低端锁定”的风险。
  在新发展格局下，中国如何有效改变传统开放模式下的依附发展关系，确立中国在国际产业分工中的主导权，化解因产业链“规锁”而形成的技术阻断和产业安全困局，是事关新发展格局顺利构建的关键之举。
  （五）初级产品稳定供应风险。初级产品是国民经济发展的重要基础，其中特别是能源（主要是原油）、矿产（主要是稀有金属）和粮食等战略性资源能否稳定供应，直接影响到一国产业链供应链的安全稳定。但初级产品的供应相对缺乏弹性，投资产出周期长，供给集中度高，尤其是部分能源和矿产的供给高度集中于个别地区和少数国家，资源地理分布上的高度集中加大稳定供应风险。此外，初级产品通常具有金融属性，价格总是会发生大幅度波动（见表1），影响中下游企业的正常生产经营。
  表1 2020～2021年部分初级产品价格波动情况

注：原油价格是NYMEX原油期货价格；铜和铝是伦敦金属交易所期货价格；螺纹钢、铁石、动力煤价格分别是上海期货交易所、大连商品交易所、郑州商品交易所对应品种的期货价格
数据来源：wind
  况且，我国部分初级产品存在较高的外采率，且进口来源相对单一。比如，石油、天然气是一国经济发展的命脉。中国是全球第二大石油消费国、第三大天然气消费国，也是世界第一大油气进口国。我国石油、天然气对外依赖程度高且总体呈上升之势，2020年我国石油、天然气对外依存度分别攀升至73%和43%。此外，进口来源地高度集中，我国从澳大利亚、巴西两个国家四大矿业公司进口的铁矿石超过进口总量的80%；锰矿进口集中于南非和澳大利亚，占我国进口总量的60%；铬矿，仅从南非一国的进口量就超进口总量的80%。
  较高的外采率与相对单一的进口来源地，使得我国做好初级产品供给保障意义重大，但任务十分艰巨。当今世界百年变局和世纪疫情相互叠加，加大了我国从国际市场获取初级产品的难度。而俄乌战争将进一步加剧全球能源、粮食、矿产等初级产品的供应短缺。一旦我国高度依赖进口的某种初级产品的供应出现严重缺口，势必会危及国内产业链供应链安全稳定。因此，确保初级产品的稳定供应，对于保障国家经济安全具有生死攸关的重要性。
  03、健全开放安全保障体系的基本原则与政策建议
  新发展阶段，面对日趋复杂的国际环境和构建新发展格局的战略任务，必须贯彻总体国家安全观，构筑更高水平开放安全保障体系。基于统筹好开放发展和经济安全的要求，我们认为，“十四五”时期乃至未来更长时期，我国建立健全开放安全保障体系遵循的基本原则是：一方面，开放发展是维护国家经济安全的基础，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，以更高水平对外开放促进更高质量发展，进而确保国家经济安全；另一方面，国家经济安全是开放发展的保障，积极应对开放发展中可能遇到的各种风险挑战与威胁，牢牢守住安全底线，维护国家经济安全，确保既“放得开”，又“管得住”，寻找对外开放和国家经济安全的黄金结合点。据此，笔者提出以下五方面的对策建议。
  （一）积极参与全球经济治理体系改革。加强国际合作与改革全球治理体系，事关全球经济环境的稳定，也是保障国家经济安全不可或缺的重要环节。回顾历史不难发现，全球经济风险的产生往往与全球治理的失效有关。一方面，全球经济治理体系具有一定的内生性和调整的滞后性，无法及时有效解决全球经济风险问题，也无法及时响应国际经济格局之变；另一方面，风险也会对完善全球经济治理体系发挥倒逼效应。
  习近平总书记指出：“当今世界正经历百年未有之大变局。新兴市场国家和发展中国家的崛起速度之快前所未有，新一轮科技革命和产业变革带来的新陈代谢和激烈竞争前所未有，全球治理体系与国际形势变化的不适应、不对称前所未有。”面对这三个“前所未有”，作为世界第二大经济体和最大发展中国家的中国，应当在全球治理重构中占据更为主动的地位，发挥更加突出的作用，提出中国方案，贡献中国力量，由全球经济治理的接受者、参与者向建设者、贡献者、改革者转变。中国参与和推动的全球经济治理体系，既谋求本国合理的国际经济利益和安全利益，又能为世界经济稳定、安全和强劲增长作出贡献，即中国不会也不可能通过向外转嫁内部矛盾而解决自身经济安全问题，而且中国倡导的全球治理体系将致力于降低国际经济风险和消除世界经济危机。
  （二）把握好开放节奏与秩序。中国改革开放能够取得巨大成就的重要经验，就是走了一条符合本国实际的“渐进式开放”道路。这种开放模式的益处在于，它能将开放带来的冲击限制在本国可以承受的范围内，使国内经济主体有一个适应调整的过程，再随着本国企业竞争力的提高逐步扩大开放。
  新发展阶段，中国将全面提高对外开放水平，实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放。但是仍然需要在开放节奏与秩序等具体方面作全面和详细的考虑。如，从金融开放的实践来看，开放给不同国家带来的效应是不同的。总体而言，在一国经济稳定运行且建立起相对完善的金融体系、实现国内金融市场化及具备较强金融监管能力的基础上，扩大金融开放能较好地发挥对本国经济发展的促进作用；反之，仓促的金融开放，可能使本国利益受损。因此，我国对外开放的步伐应与我国经济发展阶段相适应，应与开放监管能力相适应。
  （三）完善国家战略物资储备体系。国家战略物资储备体系是构筑开放型经济安全保障体系的重要支柱。面对“百年未有之大变局”，在新形势、新要求下，健全国家战略物资储备体系，必须解决“谁来储”“储什么”两个问题。
  “谁来储”？毫无疑问，政府是战略物资储备的主体。同时，企业储备在维护国家经济社会稳定中具有重要保障功能，具体可划分为企业法定储备与企业商业储备。其中，法定储备是企业依法承担的储备任务；商业储备则是在正常的周转库存外，企业为防范国际供应链风险及应对市场价格大幅波动，基于安全考虑而自行建立的储备，这部分储备可提高国家应对战略物资供应“断链”和市场价格剧烈波动的能力，是国家战略物资储备的重要后备力量。
  “储什么”？一是实物储备与能力储备并举。实物储备是关键时刻应急保障的第一道防线。但仅仅依靠实物储备很难满足应急保障需求。因此，还需加强能力储备。比如，新冠肺炎疫情发生后，面对防护物资的短缺，大量企业“转战”防疫物资生产，明显增强了我国的应急物资供应能力。二是处理好物资储备与其他储备的关系。我国战略物资储备体系的构建与完善不应将视野囿于国内的资源与生产能力，应放眼世界，通过对外汇储备的战略性运用，在全球采购国计民生所需的战略资源与物资。这既能使外汇储备运用多元化，也能实现储备物资来源多渠道及增强本国物资储备实力的目的，更好维护国家经济安全。
  （四）健全国家经济安全监测预警体系。开放型经济体，受到外部不稳定因素冲击是不可避免的，有些冲击因素是可以预判的，但有些冲击属于“黑天鹅”事件；有些外部冲击事件带来的影响当下就能显现，而有些因素对国家经济安全带来的影响可能需要经历较长时期才会显露。因此，如何评估、预判一国的经济安全态势是开放安全保障体系要解决的重要问题，这就需要构建国家层面的开放安全监测预警体系。
  新发展阶段，我们需要构建与更高水平开放相匹配的国家经济安全监测预警机制，主要包括产业损害监测预警、全球供应链风险监测预警、国际收支监测预警、对外资产负债监测预警等。“监测”关注的是现状，“预警”面向的是未来。一国要建立开放安全监测预警机制，关键是要借助体系化的制度安排、组织安排和技术安排，对开放条件下的国家经济安全现状进行监测和对未来可能危及国家经济安全的风险因素进行预警，特别是后者，体现了开放安全保障体系的未雨绸缪，更需引起政府的高度重视。
  （五）不断提升中国经济国际竞争力。构建开放安全保障体系，我们不能一味被动防御，满足于使本国经济处于不受外部风险冲击的状态，更要主动而为，以国际经济竞争力的提升，增强我国应对外部风险挑战的能力，以开放促发展，以发展保安全。
  首先，以构建新发展格局培育国际合作和竞争新优势。近年来全球分工受非经济因素冲击日益严重，与此同时，国内各种要素成本明显上升，致使我国依托低成本形成的传统竞争优势日渐衰减。在国内外环境发生深刻变化的背景下，我国提出了“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这不是应对新冠肺炎疫情冲击、中美贸易摩擦的权宜之计，而是“十四五”乃至未来更长时期重塑我国国际合作和竞争新优势的重大战略抉择。在新发展格局下，中国将依托国内市场规模优势，通过强大的需求引致创新、诱发高端价值链向国内转移、虹吸全球高端要素向国内集聚及扩大进口产生的溢出效应等，推动传统的低成本比较优势向创新发展竞争优势转变。
  其次，产业链供应链竞争已成为国际竞争的主要内容。当下的国际经济竞争不只是企业之间产品与服务的竞争，更是企业背后的产业链供应链竞争，建立起本国安全稳定的产业链供应链，是增强国际竞争力的关键。完整的产业链供应链合作是由少量具有掌控力的“链主”企业，以及众多围绕在“链主”企业上下游的中小企业共同组成的。因此，提高我国产业链供应链现代化水平需要培育共生发展的产业生态体系，形成“链主”企业和其他企业融通发展局面，以推进传统产业转型升级、新兴产业健康发展。
  最后，科技竞争是产业链供应链竞争的焦点。当前，提升我国产业链供应链的安全性和竞争力，迫切需要解决“卡脖子”技术问题，走科技自立自强的道路。但在全球化时代，科技自立自强并非关起门来样样自己搞，我们需要平衡好科技自立自强和开放合作的关系，从内外两手着力化解面临的挑战。一是对内坚持科技创新自强。科技竞争日益成为国际竞争的制高点，应强化科技创新在我国现代化建设全局中的核心地位，完善国家科技创新体系，加快建设科技强国。二是对外坚持开放合作共赢。当今世界全球化虽然遭遇逆风，但是开放合作仍是大趋势。中国具有广阔的市场，应坚定不移地扩大开放，坚持竞争与合作并存的理念，努力扩大自己的“朋友圈”，以“朋友圈”的方式融入全球科技创新网络，以此提升集聚、配置全球创新要素的能力，成为全球科技创新的枢纽和节点。这既能增强我国科技实力，同时又能为全球科技创新贡献中国力量。
  总之，在新发展阶段，中国的国家经济安全必须放到全球环境中进行谋划，在提高对外开放水平中开拓合作共赢新局面，继而增强维护经济安全的能力；在健全开放安全保障体系的基础上，推进更高水平的对外开放，促进本国经济发展和国际竞争力的提升。（来源：《学术前沿》杂志2022年3月下（微信有删节））