唐忠：理解土地集体所有制的五个关键问题

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唐忠（中国人民大学农业与农村发展学院教授）

  如何理解土地集体所有制？
  土地集体所有制是村民小组、行政村或乡集体范围内成员共同拥有土地的制度。如中国 《物权法》所说：集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，依照下列规定行使所有权：①属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；②分别属于村内两个以上农民集体所有的 ，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；③属于乡 （镇）农民集体所有的，由乡 （镇）集体经济组织代表集体行使所有权力。中国目前的现实是，在大多数地区，土地是在村民小组 （原生产队）范围内集体所有，少数地区是在行政村范围内所有，很少一部分土地是在乡（镇）范围内所有。在现实中，具体到某个地区的具体土地，是在村还是在村民小组范围所有，是很清楚的，谁在发包土地也是清楚的，因此，笔者并不认为集体土地所有权主体不明晰。但下面这些问题，仍需要辨析。
  第一个问题，集体成员共同拥有土地，是该集体成员按份拥有，还是该集体所在社区公有？
  法律对此没有明确规定。现实中的集体土地两种情况都存在，那些实行土地股份制的地区，就比较接近按份共有，那些保留很多集体机动地的地区，就更接近社区公有。
  有学者认为，集体所有权与国家所有权是有区别的，集体是一个集合，而国家是一个实体，所以集体所有权是一种共有，而国家所有权则是一种单一主体所有权，因而将集体所有权与国家所有权、个人所有权并列规定，会在主体认识上发生混乱。
  笔者认为，集体是一个集合，但并不等于就不能成为一个实体，国家也是全体国民集合而成的实体，因此，就土地所有权而言，集体所有与国家所有并列，并不会发生认识上的混乱。笔者赞成把土地集体所有理解为集体成员按份共有，这样成员之间的土地权利更清楚，可以减少制度的模糊空间。当然，即使是理解为社区公有，只要第二个问题所讨论的成员界定是清楚的，制度也是清晰的。
  第二个问题，集体的成员如何界定？
  成员是动态变动的还是以某一时点为基础在一定期限内保持静态不动的？如果坚持 “30年内增人不增地，减人不减地”，那就是以第二轮承包的时间为时点，在30年内成员保持不变，如果仍是 “3年一小调整，5年一大调整”，那成员就是动态变化的。
  笔者认为，应该坚持 “30年内增人不增地，减人不减地”的制度，在30年的承包期内，某一农民家庭人口的变化导致的该家庭人均土地资源数量的变化，与人口变化导致的其人均其他生产资料或财产的变化一样，是其家庭内部的事情，不是集体的事情。在契约约定期限内不调整土地，也是合同的基本精神。
  第三个问题，集体所有制的公有范围有多大？
  在一个集体范围内，如果是成员按份共有，那就很接近私有，其接近的程度取决于成员是否有处置其共有的那份土地的权利，如果成员有某种处置权，例如以承包方式实际占有和使用一个份额，但没有最终处置权，例如从集体取回自己共有的那个份额，那么在笔者看来仍然是接近私有但还不是私有。如果是社区公有，在集体成员在一定期限内固定不变的制度下，其公有的范围也是很有限的。在集体与集体之间，其土地界线是非常清楚的，一个集体 （多数情况下是村民小组）与另一个集体在土地上的权利，是两个权利主体之间的权利，就如两个私人之间的权利那样界线很清楚。如果从空中俯瞰全国，农村土地在一个小范围内 （村民小组、村或乡）是公有的，在这些众多的小范围之间，土地的界限就如私人所有一般那样清楚。因此在笔者看来，中国土地集体所有是在小范围内 （集体内部）公有，在大范围内 （集体之间或社区之间）近乎私有，集体之间的土地财产权非常清晰。这也就意味着必须清楚一点：大家激烈辩论的农村土地，是“他人的财产”， “他人”者是村民小组的农民集体，不是我们也不是国家的财产。
  第四个问题，集体可以自行决定或解释其土地所有权的实现形式吗？
  集体所有的土地如何使用，或者说土地集体所有权的实现形式，集体可以自行决定吗？比如，集体是否可以选择土地全部统一经营，是否可以选择不执行 “增人不增地，减人不减地”政策，而按多数成员意愿定期调整土地？集体可以选择把承包给其成员的土地重新集中起来经营吗？更极端地，集体可以通过一致同意的方式来选择把土地私有化吗？
  现在有一种观点认为，应该尊重农民的创造与权利，如果集体成员一致同意，集体有权选择其所有制的实现形式，可以决定其土地如何使用。现行的做法是，如果全体成员同意，原先保留了统一经营，没有承包到户经营的，可以维持统一经营；但集体没有后面几种情形的选择权。也就是说，集体土地制度的内涵及其权利实现形式，是法律规定的，在一些条件下，集体有一定选择权，但在更多情况下，集体不能自行决定和解释集体所有制的实现形式，而应该有国家法律法规来决定。
  第五个问题，国家对集体土地的限制就意味着国家部分拥有了集体土地的权利吗？
  例如，国家禁止集体之间买卖土地，但并不等于说国家就有权在集体之间买卖土地。因此，国家对集体土地进行的某些限制，虽然使集体土地所有权不完整，但并不等于这些被限制的权利就自动转让给了国家，国家也并没有因此拥有了这些权利。
  摘自《世界农业》2015年 第1期文章《中国农村土地制度的争议与思考》