李珊珊:全面深化农业供给侧结构性改革

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李珊珊（湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生）

——读陈锡文《中国农村改革：回顾与展望》

长期以来，端稳饭碗、保障粮食安全一直是中国的头等大事。习近平总书记反复强调，“粮食多一点少一点是战术问题，粮食安全是战略问题。”[1]迈入新阶段，疫情冲击经济运行，世界主要经济体普遍面临经济下行压力，国际政治形势复杂多变，“我国粮食供求紧平衡的格局没有改变，结构性矛盾刚着手解决，总量不足问题又重新凸显。今后一个时期粮食需求还会持续增加，供求紧平衡将越来越紧。”[2]在这样的背景下，全面深化农业供给侧结构性改革就显得尤为重要。

早在1993年，陈锡文就在《中国农村改革回顾与展望》一书中明确提出了“农产品供求之间的结构性矛盾”，[3]认为农产品品质不高是影响农民增收的重要因素，并作出了“农产品的品质问题已演化为供求关系中的主要矛盾”[4]这一重要论断。但因为历史的局限性，他认为“要尽快提高农产品的品质，最根本的也还是一个加快市场体制的建设问题”。[5]再来看中央层面，其实也很早就注意到了这一问题，并颁布了一系列政策予以解决。《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》提出，要以市场为导向，调整和优化农村经济结构。1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》又提出，依靠科技进步，调整和优化农村经济结构。1998年12月召开的中央农村工作会议，作出了我国农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断。2000年1月召开的中央农村工作会议，进一步提出新阶段的中心任务是对农业和农村经济结构进行战略性调整。2001年1月召开的中央农村工作会议，又明确提出推进农业和农村经济结构战略性调整的基本目标是促进农民收入增长。《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》（中发［2000］3号）明确提出，“对农业和农村经济结构实行战略性调整，不仅是解决当前农产品销售不畅、农民收入增长缓慢等困难的客观要求，更是提高我国农业、农村经济整体素质和效益的有效途径”。对政策文件进行梳理之后，不难看出，早在中央正式提出“农业供给侧结构性改革”之前，中央文件关于农业结构战略性调整的相关表述，在有些方面已基本逼近当前推进农业供给侧结构性改革的政策精神。甚至在但时至今日，但就总体而言，我国农业的结构性问题不仅没有消失，反而更加复杂化、严重化。推进农业结构战略性调整虽然取得了积极成效，但在农业结构适应性调整的轨道上却越走越远。为何如此，这是一个值得深思的问题。

一、什么是农业供给侧结构性改革

进入20世纪90年代，“农产品的需求结构发生了重大的变化，人们在解决了温饱问题之后，对农产品的需求日渐转向追求高品质和多样化。……在农产品供给数量可以满足市场需求之后，农产品的品质问题已演化为供求关系中的主要矛盾。”[6]

（一）由“吃不饱”到“吃得饱”，并且“吃得好”：新中国成立后的两次历史性质变

唯物辩证法三大规律之一的质量互变规律告诉我们：量变是质变的必要准备。质变是量变的必然结构，量变达到一定的程度必然引起质变。从这个角度来分析中国农业改革实践，我们不难做出以下论断：新中国成立初始，百废待兴，国家制定了优先发展重工业的发展目标，并将为国家工业化提供积累资金的主要任务赋予了农业和农民。而当时的农村，百业凋零，“经济结构单一，除了少量家庭副业和手工业之外，基本的产业就是种植业。而在种植业中，粮食生产又占据着极高的比重。”[7]为了给国家工业化积累资金，1953年国家实行粮食统购统销，“从农业中通过工农业产品交换的剪刀差，来提取国家工业化所需要的积累资金，这虽然保证了国家工业化建设的资金需要，但也破坏了农业和农村的积累机制，使农业和农村的发展，长期处于滞后的状态。”因此，“改革之前，我国基本农产品，其中特别是食品的供求矛盾，主要是供给数量不足，且长期得不到缓解。”[8]“正因为如此，在过去很长时期中，指导农业的基本思想，就是要千方百计地增加主要农产品的供给数量，以致在很多情况下，农村经济发展的目标，往往也就被简单化为粮、棉、油，特别是粮食增产的目标。”[9]以“包产到户”为主的农村经济体制改革，成功让我国粮食产量持续高增，缓解了粮食供求关系紧张的矛盾，基本解决了国民温饱问题。从“吃不饱”到“吃得饱”，这是我国农业改革引起的第一个质变。解决了全国人民“饿肚子”的问题之后，新问题又接踵而至。“粮食产量的增长，受到了需求的制约，出现了所谓的‘卖粮难’问题。”[10]据《中国统计年鉴》的数据显示，1981-1983年，“居民的食物消费，已从单纯追求吃饱，开始转向了追求吃好。这就对食物供给结构提出了新的要求：不仅需要充足的粮食供给，而且需要丰富的副食品供给。但这里讲的供求之间的结构性矛盾，还只是一种初级的结构性矛盾，它主要指的是食物的品种结构，尚未更多地涉及品质问题。”[11]“但从1989年开始，我国人民的食物需求，在更高的层次上又发生了进一步的变化。这就是不仅要求食品的品种丰富，而且要求食品的品质优良。这当然也就对农产品的供给提出了新的、更高的要求。”[12]从“吃得饱”向“吃得好”转变，这是我国农业改革引起的第二个质变。另外，值得指出的是，“品种调整是个快变量，而质量提高却是个慢变量，对农业来说尤为如此。进入20世纪90年代以来，我国农民面临着不少的困惑，其中一大困惑就是农业的增产不增收或少增收，其实根源也在于农产品的品质问题。”[13]

（二）从需求侧到供给侧：中国农业改革主要矛盾的转变

要认清主要矛盾和次要矛盾。主要矛盾是指在诸多矛盾中处于支配地位，对事物的发展起决定作用的矛盾。次要矛盾是处于从属地位，对事物的发展不起决定作用的矛盾。同时，也把握住主要矛盾的主要方面。事物的性质，主要是由矛盾的主要方面决定的。改革开放之前，中国农业的主要矛盾一直是在需求侧。自1959年开始的全国范围连续三年自然灾害和决策失误带来的严重后果，粮食生产成为关乎国家安全的重大问题，在党中央、毛泽东主席“以粮为纲”指示指引下，农业生产以大寨为榜样，以粮食生产自给自足和向国家交售余粮为主要目标，如何满足亿万中国人民的基本需求，让国民不再饿肚子，是那个时期中国农业改革的主要矛盾。然而到了2016年3月，在十二届全国人大第四次全体会议上，总书记在参加湖南团讨论时指出：“新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。要把推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合效益和竞争力，作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。要以市场需求为导向调整完善农业生产结构和产品结构。”[14]总书记的这段话，揭示出了我国农业当前面临的主要矛盾以及农业供给侧结构性改革的基本含义：不同农产品面临着阶段性供过于求与供给不足并存的局面，因此不能单纯追求农产品产量的增长，也不能只从国内市场供求的视角对现有各类农产品进行生产结构上的调整，而是要在经济全球化的背景下，深入思考如何在总体上提高我国农业的综合效益和国际竞争力。[15]不仅如此，习近平总书记也指出了主要矛盾的主要方面，即：阶段性的供过于求和供给不足并存。

二、为什么要进行农业供给侧结构性改革

马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[16]而中国共产党人自成立伊始，就始终秉承“全心全意为人民服务”的宗旨。习近平总书记更是旗帜鲜明地提出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”[17]中国共产党的“人民观”使得党和国家制定任何方针政策都是为了民生福祉的改善。在农业方面，中国主要农产品连续多年的产量、进口、库存的“三量齐增”，与不断突显的物质成本、人工成本、土地成本的“三本齐升”，构成了农业供给侧的基本特征。[18]由于农业产业结构升级跟不上城乡消费结构升级的步伐，农业经济可持续性发展的根基面临严重侵蚀，农产品价格和农业产业组织缺乏竞争力的问题日趋突出，农业在生态和社会上不可持续的问题迅速加剧，以及农业创新要素进入和创新能力成长的难度较大，[19]农业供给侧结构性问题不仅严重影响到广大农民的农业增收问题，并关系到全体中国人的粮食安全、多元食物需求等问题，党和政府必须要高度重视，科学决策，审慎解决。

（一）正确认识农业供给侧结构性改革的必要性

实施乡村振兴战略，从根本上说就是要更好地满足人民日益增长的对美好生活的各种需要。无论是打赢脱贫攻坚战还是决胜全面建成小康社会，都需要从深化农业供给侧结构性改革来破题。

1、社会主要矛盾的变迁

习近平总书记在十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[20]中国农业发展也迈入了总体数量相对过剩、品质相对偏低的时代。同时，农产品需求结构的变化表现为：人民对农产品数量的需求相对下降而对农产品质量的需求相对上升，演变出高端需求、中端需求、低端需求三个层次。中国农产品市场呈现出高质农产品供不应求、低质农产品供大于求的场面。农业供给侧结构性改革就是以破解农业生产结构性矛盾为主线，以适应市场需求为目标，不断优化品种结构，立足特色优势优化区域结构，通过适度规模经营优化产业结构。[21]

2、生产关系要适应生产力的发展

马克思主义从社会存在和社会意识之间的辩证关系出发，深刻揭示出生产力决定生产关系，生产关系对生产力具有能动的反作用这一矛盾运动规律，为我们正确认识人类社会的发展方向提供了科学的指导。生产力是作为人类社会生活和全部历史的基础而存在的。伴随着中国现代化的不断发展，农业效益递减与工业效率递增现象并存，农业在国民生产总值中的比重不断下降。推进农业供给侧结构性改革，核心是要解决效益偏低和综合竞争力不强的问题。[22]现在农业要素投入成本高企，虽有国家补贴，但农业生产获利微薄，以至于越来越多的农民放弃耕作，选择外出打工。针对这样的情况，习近平总书记指出，“要推进农业供给侧结构性改革。发挥自身优势，抓住粮食这个核心竞争力，延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链，不断提高农业质量效益和竞争力，实现粮食安全和现代高效农业相统一。”[23]

3、社会主义制度自我完善和发展的内在要求

社会主义制度需要一个从低级向高级、从不完善到逐步完善的发展过程。改革是社会主义制度的自我完善和发展，习近平总书记指出，“我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。”[24]农业之所以出现供给侧结构性问题，根源在于农业发展的体制机制滞后，是政府大包大揽而使农民成为服从组织安排客体的结果。由于政府直接干预到了农业的生产、投资环节，造成市场上农产品同质化严重、低端产品过剩。因此，要找到有为政府与有效市场的黄金结合点，充分发挥市场在资源配置中的决定性地位，加快提高政府和农民对农业高质量发展的市场经济驾驭能力，以市场来引导生产，最终形成从生产到市场的农业供给侧结构。[25]

（二）正确认识农业供给侧结构性改革的长期性

恩格斯曾指出：“世界不是既成事物的集合体，而是过程的集合体。”[26]因此，事物发展的过程在时间上具有持续性，任何进步、改革都不是一蹴而就的，农业供给侧结构性改革也是一个漫长的过程。《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》提出，要以市场为导向，调整和优化农村经济结构。1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》又提出，依靠科技进步，调整和优化农村经济结构。1998年12月召开的中央农村工作会议，作出了我国农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断。2000年1月召开的中央农村工作会议，进一步提出新阶段的中心任务是对农业和农村经济结构进行战略性调整。2001年1月召开的中央农村工作会议，又明确提出推进农业和农村经济结构战略性调整的基本目标是促进农民收入增长。《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》（中发［2000］3号）明确提出，“对农业和农村经济结构实行战略性调整，不仅是解决当前农产品销售不畅、农民收入增长缓慢等困难的客观要求，更是提高我国农业、农村经济整体素质和效益的有效途径”。对政策文件进行梳理之后，不难看出，早在中央正式提出“农业供给侧结构性改革”之前，中央文件关于农业结构战略性调整的相关表述，在有些方面已基本逼近当前推进农业供给侧结构性改革的政策精神。甚至在但时至今日，但就总体而言，我国农业的结构性问题不仅没有消失，反而更加复杂化、严重化。推进农业结构战略性调整虽然取得了积极成效，但在农业结构适应性调整的轨道上却越走越远。为何如此，这是一个值得深思的问题。或许，正如29年前，陈锡文在该书中写到的，“改革是一个渐进的过程，这不仅表现在解决原体制的问题时需要有一个渐进过程，而且表现在原有问题解决后，必然又有新的问题会产生，凡是原来的问题越具有重要性，解决它之后带出的新问题就越多。”[27]可见，推进农业供给侧结构性改革或农业结构的战略性调整，不是一帆风顺的，更不可能毕其功于一役，对其难度应有充分的估计和重视。要站在大历史观的角度，加强对农业结构战略性调整经验教训的研究，避免农业供给侧结构性调整重复农业结构战略性调整“昨天的故事”。

三、怎样深化农业供给侧结构性改革

确保国家粮食安全是中国农业发展理念和政策的前提，由此保障了国人的吃饭问题，但其结果是农业结构单一，农产品复杂度低。具体来说，中国的农业无论是理念还是实际形态，长期以来都停留在最简单的“一产”上，农产品停留在初级的粮食产品上。基于此，习近平总书记提出，“要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行。要在保护好生态环境的前提下，从耕地资源向整个国土资源拓展，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局。要向森林要食物，向江河湖海要食物，向设施农业要食物，同时要从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，发展生物科技、生物产业，向植物动物微生物要热量、要蛋白。要积极推进农业供给侧结构性改革，全方位、多途径开发食物资源，开发丰富多样的食物品种，实现各类食物供求平衡，更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求。[28]”因此，我们要贯彻落实习近平总书记“大食物观”精神，拓展传统食物边界，提升农产品复杂度，延展农业产业链，深化产业融合，促进农业产业结构和农产品结构优化升级，形成保障有力、结构合理、品质优良、特色鲜明的高质量农产品有效供给，最终实现高质量发展。基于此，未来中国农业供给侧结构性改革需要关注如下几点：

（一）加快形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局

我国幅员辽阔，为农业生产多样化提供了有利条件。按照乡村振兴和“一县一业”“一乡一特”“一村一品”的要求，各地要依据自身特色，开发丰富多样的食物品种、打造产品特色，更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求。建立各区域农产品品种与质量的“正面清单”与“负面清单”的约束机制，以优化区域农产品品种结构为基础优化区域农业产业结构，引导农民念好“山海经”、唱好“林草戏”、打好“果蔬牌”。除了传统农业之外，还可以大力发展旱作农业、热作农业、特色经济林、木本油料、林下经济等；充分利用北方干旱半干旱地区、西南丘陵山区、南方冬闲田的耕地和光温水资源，因地制宜扩大马铃薯生产。如云南省年温差小、日温差大，干湿季节分明，植被种类多、分布广，可将重点发展三七、重楼、天麻等道地中药材仿野生种植，以及松茸、干巴菌等野生菌人工促繁和羊肚菌、松露等食用菌的仿野生种植业；山东省滨州市滨海镇坐拥38.84公里海岸线，地处北纬38度附近，终年温差大，海水盐度高，海盐微量元素等自然资源丰富，就可以从大力提高鱼、虾、蟹、贝等海产品产值着手。

（二）全方位、多途径开发食物资源

迈入新发展阶段，我们一方面必须把粮油菜肉蛋奶、鱼虾蟹食用菌及瓜果类等一切有营养、利健康的可食之物纳入居民粮食的整体范畴并进行通盘部署，在保障主食产品供给的同时丰富食物品类、优化食物结构，不仅要满足人民群众对能量摄入的总量需要，更要满足人民群众对食物消费的多元需求。

1、转换思维，拓展“大食物”来源的宽度

充分发挥我国多元结构地理优势，海陆空天立体全方位覆盖、立体式拓宽食物耕作空间。一是平面式向立体式发展。生态农业、循环农业、生物技术都是古代中国农民的创造，粮林套种、粮经间作、立体农业等也是古代中国的发明。今天，美国、法国、以色列等国在中国农民立体农业的基础上延伸思维，利用高科技手段研发出“垂直农场”，又称农业摩天大楼。一座30层农业摩天大楼可生产100多种农产品供5万人常年需求。纽约这样的特大城市只需150座这样的农业摩天大楼，即可全部解决农产品需求问题。二是陆地化向海洋化发展。中国海岸线绵长，海水资源丰富。海水农业，蓝色革命计划正应运而生。开发海洋牧场，使海洋水产农牧化已初见成效。发展直接用海水浇灌的海水农业，让陆生植物认祖归宗，重回大海。建人造绿洲，发展海上粮仓正在试验。三是地球化向太空化发展。2050年地球人口将达95亿，陆海资源都无力承载。开发太空是人类的明智选择。太空育种，现已有100多种农作物通过太空育种技术处理，产量、质量大增。太空种植，在太空建“漂移农场”正在试验中。不久的将来，人类又进入新的游牧时代。不过不是骑马驰骋于草原，而是用传输器遨游于太空，把漂移农场的农作物运回地球供人类享用。这种农作物可是高度纯净无污染的产品。

2、科技助力，延伸“大食物”来源的深度

要通过科技的牵引和支撑作用，从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，发展生物科技、生物产业，向植物动物微生物要热量、要蛋白，以科技引领实现热量和蛋白等的多元化。生物芯片植入奶羊，即可产出人们需要的各种含有医药成分的羊奶，对症喝奶等于对症吃药，即可医病。一只这样的奶羊价值相当于投资一亿多美元建造的一个制药厂。转基因技术已被广泛应用于农业领域。DNA芯片技术植入人体即可预知人未来患什么病。荷兰科学家用牛的细胞在试验室培植牛肉，10个细胞两个月可培植出5吨牛肉。