徐琳瑜：县域生态环境治理解困创新之道

gecccn

徐琳瑜（北京师范大学环境学院教授）

  2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上承诺：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取在2060年前实现碳中和”；2021年3月，他在中央财经委员会第九次会议上进一步强调，“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在突出位置，以前所未有的力度抓生态文明建设，生态文明建设取得历史性成就，也对我国生态环境领域治理体系和治理能力现代化水平提出了更高的要求。
  县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，在国家组织和政权结构中处于承上启下的关键环节，具有既“接天线”又“接地气”的特点，是发展经济、保障民生、维持稳定的重要基础。县域作为我国最基本的行政单元，连接着我国城镇和广大乡村地区，因此，县域生态环境治理也包括城镇生态环境治理和农村生态环境治理。新形势下县域生态环境治理工作如何开展，不仅关乎县域的生态文明建设与社会经济发展，也关乎我国碳达峰碳中和目标的如期实现。
  我国县域生态环境存在的突出问题
  改革开放以来，随着经济社会不断转型和新型城镇化加速推进，县域在实现经济发展的同时，生态环境也面临着严峻挑战，诸如空气质量不稳定因素增加、水环境污染加剧、土壤污染风险增大、城乡人居环境建设无序开发等问题日益凸显。存在的突出问题有：
  农业生产方式落后，面源污染问题严峻。根据2020年发布的《第二次全国污染源普查公报》，相比于2007年，2017年虽然我国农业源污染物减排量平均达到了25.54%，但是农业农村污染源依然是水污染物排放的主要来源，占比达到47.87%-78.92%。我国是世界上化肥施用量最大的国家，化肥施用强度高但是利用率低。张晓楠等（2019）指出我国化肥净施量近30年来增长了3.4倍，氮、磷的施用强度是发达国家的3-5倍，但化肥的利用效率低于发达国家的一半。农田覆膜种植技术能够起到保温增墒的作用，但是不合理的使用覆盖地膜对土壤生态健康带来的严重破坏。马兆嵘等（2020）研究发现我国地膜使用量从1991年的64.2万吨增长到2017年的252.8万吨，二十多年来已经增长4.05倍。由于农用地膜的长期大量使用和缺乏有效的回收处理已导致“白色污染”加剧，并且农业残膜作为一种持久性农业污染物，改变了土壤的物理结构，一定程度上阻碍土壤水、肥的运动传导，威胁了土壤生物的生存和作物的健康成长，也对农村人居环境造成严重影响。此外，我国农业秸秆产生量巨大，2017年我国秸秆年产生量达8.05亿吨，但是受农民生活水平提高、农村能源利用结构升级、农村劳动力转移等因素的影响，秸秆不再是农民日常生活中燃料、饲料、堆肥原料和建筑材料等的重要来源，为追求快速方便地处理秸秆，很多农户选择露天直接焚烧，但是大量焚烧是对生物质资源的严重浪费，也会对生态环境产生不利影响，最直接的危害是产生PM2.5、一氧化碳、氮氧化物等空气污染物。
  乡镇企业发展粗放，严重污染生态环境。伴随着工业化和城镇化的发展，城市土地利用已趋于饱和，加之城市监管力度较大，执法严格，高污染、高耗能企业在城市难以维持生存。因此，越来越多的高污染、高耗能企业将目光转向乡镇。然而部分村镇工业企业规模小，且大部分为传统型工业，布局不合理，环保设施不到位，尤其是一些化工废渣含有大量铅、汞、砷等有毒重金属，仅靠自然降解无济于事，给农村环境带来了很大压力。此外，有些企业为了规避城市排污检测，把工厂建在城乡结合部，直接向河道排放未经处理的污水，由于缺乏有效的管理和监督，这些企业造成的环境污染不能得到重视，严重影响居民生活，群众怨声载道。吴翔（2020）在浙江省的调研发现，县域的乡镇企单位产值能源与资源的消耗量要比欧美国家消耗量要高，机械设备较为陈旧，原料损耗率与产品破碎率依然比较高，存在科技创新意识不足，科研投资力度不够等问题。
  生活垃圾增长迅速，破坏生态环境。随着县域经济的快速发展，城乡居民人均可支配收入显著提高，随之而来的是物质消费的急速增加。根据住房和城乡建设部统计，城镇生活垃圾的产量正以2%-3%的速度持续增长，一个普通的建制镇年产垃圾近0.8万吨。曹海晶等（2020）指出我国农村地区在2018年的垃圾处理量为34.18亿吨，但其仅相当于农村垃圾年产量的67.16%。绝大数农村地区缺少垃圾无害化处理场和填充地的管理建设，后果就是农村生活废弃物被任意丢弃，大量未经无害化处理的垃圾全部被随意堆放，给当地环境带来严重的伤害。同时，县域中广大农村地区生活污水集中收集困难，除城区外大部分地区缺乏污水处理设施，生活污水直接排入河道或者土壤中，对水生态系统造成污染。
  此外，因为城市人口聚集、产业发达，人们对于固体废弃物的关注和处理重点集中在城市特别是特大城市上。为了有效处理城市生活垃圾，降低城市生态风险，发展相对缓慢的城市郊区和县域成为城市垃圾处理和污染转移堆放的场所，但这对当地的生态环境带来巨大隐患。由于县域垃圾填埋及危废物处理技术相对落后，处理不当易造成二次污染，农村的土壤、水体和大气环境受到立体交叉式污染，直接威胁农产品质量安全及村民的健康。
  生态环境城乡失衡，县域基础设施落后。由于受城乡经济二元结构的影响，政府和社会长期以来将生态环境治理的重点放在了城市生态环境治理和改善上，而对乡村生态环境的保护和监管投入相对不足，甚至将城市环境压力转移到农村。加之农村的生产生活方式落后，农民自身的环境保护意识又较为薄弱，导致生态环境治理呈现出城市和乡村失衡状况。面对生态环境城乡失衡状况，人们将城乡统筹的重点放在了中心城市的带动上，导致城镇和广大农村环境基础设施建设方面薄弱，污水、垃圾集中处理率与城市平均水平差距大。
  当前我国县域生态环境治理面临的困境
  县域生态环境治理具有长期性、复杂性和区域性等特点。尽管随着生态文明建设和体制改革的深入推进，我国县域生态环境质量明显改善，但是依然面临以下困境：
  第一，资金投入之困。生态环境作为公共资源，属于公共事业领域范畴事物，从生态经济学上讲具有巨大的正外部性，需要由政府主导进行治理。而县域生态环境污染问题严峻、污染源广，其生态环境治理本就是一项艰巨复杂的系统性工程，需要长期稳定的坚持投入，短期见效慢，甚至会对县域经济发展产生强烈波动。这些因素导致了县域生态环境治理存在投入两难的困境：一是生态环境治理的投资主要依靠政府财政支出，给政府财政分配带来较大负担，特别是一些经济发展落后的县，生态环境治理的资金往往捉襟见肘。这也容易导致部分县域为了经济发展放缓生态环境建设，放低环保准入门槛，使一些高耗能、高排放的污染企业入驻县域，造成恶性循环；二是因为生态环境具有外部性，属于公共产品，县域一些企业为了自身的利益对资源环境进行开发造成生态环境破坏，但是对于环保设备的投入和排污控制表现不积极，甚至与政府及民众讨价还价，这也导致了社会力量对生态环境治理的投入不足。
  第二，人员能力之困。随着经济社会的发展和人民生活方式的变化，新型污染物等不断出现，社会对生态环境问题的认识和要求也在不断变化，特别是中央生态文明体制改革实施以来，对生态环境管理的深度和广度都提出了更高的要求，但是县域相关生态环境执法管理人员还不能较好适应新形势下对县域生态环境执法和监测评价要求，影响生态环境治理成效。在生态环境管理的手段上，主要是实行自上而下的行政命令式的管理模式，往往以行政干预、经济处罚为主，表现为一关了之、一停了之、一罚了之，一定程度上阻碍了县域生态环境治理效率的提升。运用差异化税收、差别化电价水价等市场化手段治理生态环境的思路不宽、方法不活。
  第三，技术设施之困。县域的生态环境问题产生原因以及影响的范围和程度往往都比较复杂，对不同生态环境问题所需要的专业技术设备也不尽相同。例如黄军（2021）对长三角地区小城镇生态环境污染的调查，发现当前小城镇生态环境污染主要来源于居民生活污染、农村面源污染和企业工业污染，这些污染又涉及空气污染、水土资源污染、噪音污染等。这些污染产生的原因与污染程度都各不相同，因此针对这些污染问题的治理技术和手段也应该有所差异，但是从目前调研地区的生态治理实践来看，政府所主导的生态环境治理模式主要还是采取一般性的水洗、填埋等物理方法，其技术含量低且效率不高，有的甚至会产生二次污染。另外，由于在过去很长的一段时间里我国经济发展速度快于生态保护理念的提升，这也是造成环境保护事业规划滞后、环境基础设施不足、公共服务能力弱化的根本原因。随着近年来环境保护意识的不断增强与国家对环境保护投入的不断加大，这些制约社会与环境和谐发展的因素在大中型城市有所缓解，然而在小城市尤其是小城镇的生态治理与环境保护中仍然矛盾尖锐。由于前期规划滞后于小城镇的现实发展，目前小城镇的垃圾处理和转运中心、污水处理中心等基础设施不仅质量堪忧，其数量也远远无法满足生态环境治理的需求。
  第四，体制机制之困。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保部门实行以省级环保部门为主的双重管理体制，县级环保部门不再单设而是作为市（地）级环保部门的派出机构。虽然环保部门脱离县级地方政府后，在生态环境治理中确实拥有更多的话语权和决策权，但是县级政府和环保部门的职能目标也出现分离，县级党委政府失去了对生态环境质量负责的重要抓手，可能影响其履行环保职责的主动性和积极性，发现问题后有可能出现推诿、扯皮等现象。同时生态环境治理作为一项综合性治理工程，环境监测监察执法只是环境治理体系的一个方面，离不开各部门的大力合作以及社会力量的参与和监督，需要进一步建立健全生态环境治理体系。
  新形势下县域生态环境治理的对策与路径分析
  在碳达峰碳中和背景下，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。县域作为国家治理的基本行政单元，能够整合、配置各种资源对本县域生态环境领域公共事务进行管理，并且联结着城市和乡村地区，是城乡统筹发展的基础。以碳达峰碳中和为目标导向，探索新形势下县域生态环境治理路径，对于推动经济社会发展转型升级，实现绿色低碳高质量发展具有重要意义。
  推广农业绿色生产新技术，有效防治农业面源污染。大力推进农业清洁小流域建设，加强农业面源污染源头防控。合理控制化肥、农药、地膜使用量，通过养分全程调控削减化肥流失量，同时利用农田及周边的湿地、河渠、池塘等拦截净化农田径流污染物，减少入河量，建设绿色田园；加强农作物秸秆还田和综合利用，提升土壤有机碳储量，增强农业固碳能力；对于畜禽养殖业，以生态循环利用为途径，推进畜禽养殖业种养耦合、废弃物循环利用，实现污染减排和畜禽粪污资源化利用。
  大力发展生态经济，构建绿色产业体系。政府要完整准确全面贯彻新发展理念，转变发展方式。依法依规淘汰落后产能，大力发展战略性新兴产业，加快传统产业绿色低碳改造，坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，优化产业结构；对于生态环境治理的资金投入困境，要充分挖掘县域生态资源，发挥比较优势，发展具有县域特色与当地适应的生态产业项目，不断提升产业竞争力，增强县域的经济实力，走绿色低碳发展之路；要着力推动都市现代农业提质增效，多在小城镇发展优质特色龙头农业企业，培育壮大现代农业示范基地；深入实施创新驱动发展战略，始终秉持人才优先战略，多方位引进专业人才，服务现代产业，引导各类企业不断加强技术创新，充分调动企业发展生产的主动性，积极发展一批创新企业集聚群。
  提高公众环保意识，加快形成绿色低碳生活方式。加强对公众的生态文明科普教育，开展多种形式的资源环境国情教育，提升人们环境保护意识，推动生态文明理念深入人心；大力推广使用节能技术和新产品，扩大绿色低碳产品供给和消费，提倡节约用水和水资源二次使用，对生活垃圾进行分类处理，推行节能节电及低碳办公、无纸化办公等，提倡徒步或使用公共交通工具出行，在全社会树立起节约资源、低碳消费、保护环境的良好风气；引导企业主动适应绿色低碳发展要求，强化环境保护责任意识，加强能源资源节约，提升绿色创新水平。
  加强城乡环境统筹治理，推进区域绿色发展。对县域内城乡生态环境质量进行总体评估，开展对生态资源现状的调研、资料收集和综合分析工作，客观科学地对县域生态环境进行准确定位，为城乡生态环境保护规划决策提供可靠依据；统筹城乡环境准入标准，提高乡村污染防治能力，增强环境治理基础设施建设，发展垃圾减量化、循环再利用的无污染技术，突破高效易维护的农村生活污水处理技术设备，提高农村污水处理率，提高农村污染防治能力。
  建立健全体制机制，保障生态建设成效。结合国土空间规划编制和实施，加强对县域自然保护地、生态保护红线监管制度，开展生态系统保护成效监测评估，加大对挤占生态空间和损害重要生态系统行为的惩处力度，保障现有生态系统的固碳作用；建立健全生态产品价值实现机制，提高生态产品供给能力和水平，有效激发保护修复生态环境的内生动力；加强公众对生态环境治理的监督反馈，强化社会舆论监督，进一步完善生态环境监管体系。（来源：《国家治理》周刊2022年4月上）