高帆：县域发展的战略意义、基本特征及政策建议

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高帆（复旦大学经济学院教授，教育部青年长江学者）

  中国是一个具有人口和地理超大规模特征的社会主义国家，实现共同富裕不仅是社会主义现代化的目标追求，也是经济社会发展进程的具体实践。1949年中华人民共和国成立以来，在中国共产党领导下进行的社会主义建设、改革和发展史，就是不断推进全体社会成员共同富裕的奋斗史。特别是1978年以来，中国在人类史上创造了经济总量持续高速增长的奇迹，这一过程伴随着城乡居民生活状态的普遍改善、城市化率的快速提高和农村绝对贫困的彻底消除，这意味着中国的经济发展较好地实现了公平和效率的兼得，并具有较为突出的包容性。从时序角度看中国的共同富裕事业取得了重大成就，从跨国角度看中国的现代化道路也具有自身特征。
  当前中国在经历站起来、富起来之后开始迈向强起来，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾也发生了重大转化。与这种背景相关联，中国的共同富裕事业必须与时俱进锚定新的战略目标，这对发展动力的持续性、发展指向的丰富性、发展成果的共享性提出了更高要求。扎实推动共同富裕是在经济高速增长基础上的新目标定位，这在客观上需要在效率和公平之间形成新的组合，需要精准识别并突破制约共同富裕实现的瓶颈因素。就实践特征而言，县域是我国地理和经济版图中的重要组成部分，根据《中国统计年鉴（2021）》，截至2020年底，我国县级区划数为2844个，其中县级市、县、自治县为1817个，县域因集中了农业这一产业、农村这一部门、农民这一群体而与其他经济社会板块存在差异。“三农”问题在我国具有政治性、基础性、全局性和战略性，仍是我国不平衡不充分发展的集中体现，而地区、群体之间的发展平衡性也往往与农村劳动力的再配置紧密相关。显而易见，县域发展不仅关联着城乡间和地区间的要素配置，而且关联着发展成果在城乡间和地区间的分配状态，它是关联社会财富增长和分配状况的“桥梁”，是连接城乡结构转化和区域协调发展的“枢纽”。基于此，从县域发展视角来观察和探究中国新时代的共同富裕推进策略就具有重要价值。
  县域发展对中国共同富裕实现的多重意义
  在中国，县域是一个地理空间概念，也是一个经济社会概念。从跨国比较来看，“超大规模性是我国经济的鲜明特征”。立足于超大规模的国情特征，中国是通过中央、省级、市级、县域、乡镇、村级的多个行政层级来进行社会治理的，县级及其管辖的乡镇、村庄构成了县域发展的地理空间。在这一空间中，人们往往具有相同的习俗，从事相似的产业，并按照交易成本最低原则进行商品交换和要素流动，县城则提供了人们进行商品交换、要素流动和公共产品获取的便捷通道。基于此，县域发展即是指在中国经济社会体系中，县级及其所辖区域的经济、社会、政治、文化、生态发展状况，其发展状况因其人口和空间特征而构成了整体发展的“基本盘”。当前县域面积约占全国面积的93%，县域人口约占全国人口的74%。按照平均汇率计算，2021年中国人均GDP达到12551美元，中国正处在从中高收入国家迈向高收入国家的关键阶段，经济发展对中国依然是重要的，且经济发展是解决不平衡不充分发展问题的基础，这意味着经济发展在我国县域发展中应扮演着关键性、驱动性的角色，县域发展首先是指县域的经济增长速度、质量和效益。在新时代背景下，推动县域发展、特别是县域经济发展对我国实现共同富裕目标具有多个维度的意义。
  县域发展影响着社会秩序的稳定性
  新时代中国的共同富裕是构建在社会秩序长期稳定、对国内外各种风险具有强大回应能力的基础上，稳定性对共同富裕事业的作用不言而喻。现阶段世界正处在百年未有之大变局，国际经济秩序、政治秩序正在加速重构，全球化开始进入速度放缓的“平台期”，国际地缘政治变革、贸易保护主义抬头和新冠肺炎疫情流行相互交织，导致中国发展面临的外部环境风险明显增大。国内在经历经济持续高速增长之后，传统增长动力减弱而新发展动能正在培育，经济内部、经济与社会、经济与生态之间的失衡问题在积累和显露，中国面临着回应和化解内部一系列结构性问题的严峻挑战。上述情形表明中国发展的内外部环境均发生了深刻变化，必须高度关注发展中的风险研判和防控问题，立足总体国家安全观来统筹发展与安全，在秩序稳定的前提下“稳中有进”地推进现代化事业。
  在这一过程中，县域发展具有举足轻重的作用，粮食安全是“国之大者”，由于植物栽培业和动物饲养业集中于县域，因此县域发展会通过粮食生产、食品供给等对中国的粮食安全产生直接影响。在贯彻落实新发展理念、积极推进“双碳”战略的背景下，县域发展还与我国的生态安全紧密关联，它会通过农业生产、村庄改造、植树造林、水土涵养等影响着中国的绿色发展以及生态环境，并由此决定着生产、生活、生态之间的组合水平。国民经济核算体系也应与时俱进，将生态环境保护和生态建设纳入核算体系之中。更值得强调的是，县域是我国农村人口和劳动力的户籍所在地，县域发展为农村劳动力的城乡流动提供了“安全阀”，即为农村进城务工人员返乡并保持体面生活提供了“担保”，以避免部分农村人口因城市融入困难而形成秩序动荡。总之，县域发展关系着我国的粮食安全、生态安全和社会秩序安全，这种“稳定器”功能对共同富裕而言具有前置性、基础性作用。
  县域发展影响着整体发展的持续性
  新时代，中国的共同富裕要建立在财富持续增长的基础上，“保持较高增速的经济增长，超过全球平均水平的经济增长，是实现共同富裕社会的基本前提”。只有解放和发展更高水平的社会生产力，才能为共同富裕中的“富裕”奠定坚实基础。我国明确提出2035年人均GDP要达到中等发达国家水平，即是从发展持续性维度出发来预设社会财富的增长目标。改革开放40多年以来，中国经济总量保持了连续接近两位数的超高速增长，现阶段因要素供给条件和国际环境变化而出现了增速“下台阶”，中国需要形成新的发展动能来对冲“下台阶”的速率和影响。作为一个正处在经济体制转型和结构转化进程中的大国，中国仍存在社会财富增长的巨大潜力，有条件依靠要素组合效率提高来保持发展的持续性。尤其是在县域层面，各类要素还存在着不同程度的错配状况，要素生产率和全要素生产率均有显著的提升空间，县域依靠产品创新、产业升级也能够与市场需求形成更紧密的对接。例如：在农村劳动力大规模外流的背景下，农村各类土地、尤其是宅基地的利用效率可以进一步提高，城市工商资本进入农村推动农业农村改造也具有较大空间，数字技术应用对农村产业生产率的提升还有待加强等。这些情形意味着：县域内土地、劳动、资本、数据等要素的组合效率可以动态调整，并由此推动生产可能性曲线不断向外移动，这为我国整体的经济发展和社会财富增长提供了重要源泉。
  县域发展影响着发展成果的共享性
  新时代中国的共同富裕不仅强调社会财富的生产，而且强调社会财富的分享，共同富裕是以消除两极分化、贫富悬殊作为重要目标指向的。相对于改革开放40多年的持续高速增长，中国在新时代需要着力解决不平衡发展问题，需要将发展成果的分享性放在更重要的位置。这对于践行以人民为中心的发展思想是重要的，对于充分动员社会力量、持续推进现代化建设也是重要的。就此而言，县域发展可以弥补发展的失衡格局，从而使我国的现代化进程具有惠及全体社会成员的鲜明特征。这是因为：迄今为止，中国仍存在因制度因素导致的城乡二元结构，农村居民在发展权利以及生活改善等方面仍落后于城市居民，考虑到农村居民户籍所在地集中于县域，因此县域发展对于农民而言意味着发展条件的改善。可以说，县域发展是城乡经济社会一体化的重要表现，是城乡居民更均等地分享发展成果的重要途径。此外，我国不同区域的发展落差集中体现为县域发展落差，相对于东部地区，中西部的发展劣势通常导源于县域发展相对迟缓，农村空心化程度更为严重，县域发展对于缩减中国的区域发展差距、实现区域协调发展具有积极作用。现阶段我国存在着不同群体之间的收入、资产和公共产品配置差距，这种差距往往与农村劳动力的人力资本含量相对劣势、城乡社会保障存在落差紧密相关，县域发展则为农民群体的市场竞争力提高以及公共产品获取提供了有利条件。总之，县域发展是缩小城乡、地区和群体差距的“交汇点”，推动县域发展可以显著增强发展成果的分享性，并由此形成对新时代共同富裕事业的积极效应。
  当前县域发展面临的不平衡不充分格局
  县域发展对我国共同富裕事业具有多个维度的意义，从策略角度看，我国扎实推动共同富裕应抓住县域发展这个关键点，将县域发展放在优先位置，依靠县域发展来增强整体发展的稳定性、持续性和包容性。县域发展面临着难点和挑战，但也蕴含着新活力和新动能，县域发展为解决我国整体的不平衡不充分发展提供了“第一推动力”。客观地说，改革开放40多年以来，伴随着经济总量的快速增长和城乡政策的持续调整，我国各个地区的县域面貌得到了极大改观，县域经济社会整体上得到了快速发展。然而，导源于城乡二元体制的路径依赖作用，以及市场化背景下微观主体的行为逻辑，当前我国县域发展、特别是经济发展还面临着不平衡不充分问题，这使得其在扎实推动共同富裕中的功能尚未充分彰显出来。
  县域发展存在明显的分化趋势
  1978年我国开启了改革开放的历史征程，但不同地区的市场化进程以及融入全球经济程度并不同步。相对于中西部地区，东部地区更充分地利用了区位、市场和全球化优势，率先依据国内外市场需求来推动生产要素的多元化对接，并由此形成了若干具有全球竞争力的产业集群，这使得其县域经济发展具有相对于中西部地区的比较优势，而经济发展进一步又为这些地区推动生态环境保护、基层社会治理、公共产品供给等提供了条件。上述情形使得我国县域发展呈现出较为突出的分化特征，东部县域发展具有比较优势、中西部县域发展相对滞后，成为我国经济社会发展中的一个重要特征事实。尽管中国城镇化战略“从偏县城到偏城市再到突出县城”，具有内在的演化逻辑和必然性，但现阶段县域城镇化的发展进程却存在地区差异。根据中国社会科学院财经战略研究所发布的《中国县域经济发展报告（2020）》，2020年我国经济综合竞争力百强县（市）东部和中西部的入选数分别为71个和29个，其中苏浙鲁3个东部省的百强县（市）数目达到了57个，这从侧面反映出当前我国不同地区县域发展的分化特征。
  要素组合面临较多制约因素
  县域发展在根本上依赖于各类要素在域内的充分流动、顺畅对接和高效利用，只有要素在优化组合中提高生产效率，并使要素回报与在其他领域的回报大致持平，才能促使县域发展具有造血功能和内生动力。按照这一基准，可以发现当前我国大多数县域、特别是中西部县域的要素组合面临着较多制约因素。这表现为：从外部要素的引入来看，改造传统农业的关键是引入新的生产要素，但当前我国城市现代要素进入农村的情形还不普遍，工商资本下乡主要集中在大城市的近郊地区或具有特定禀赋条件的农村，流向远郊县域的规模相对较小，技术、管理、知识、数据等要素进入县域并整合已有要素的程度还不充分。从县域要素的流出来看，农村土地、资本、劳动力等要素整体上呈现出单向外流特征，特别是农村劳动力的大规模非农化流转是当前城乡要素流动的主要内容，这种流转又伴随着农村进城务工人员职业转化与身份转换的不匹配。进城务工人员在劳动能力、人力资本含量等方面普遍优于农村整体劳动力，这使得县域内的老龄化、空心化等成为值得关注的重要社会问题。对于县域要素存量而言，导源于产权制度、交易机制以及营商环境等因素的作用，这些要素的流动性和再配置也往往受到较大制约，耕地经营权和宅基地使用权流转范围较小，作为要素组合载体的农业新型经营主体发展相对迟缓，这些新组织形态对农业功能的拓展、农业链条延伸和农民收入增长的驱动作用也并不充分。
  城镇和农村的融合互动存在短板
  县域行政层级包含了县城、乡镇和村，县域发展需要在县城、乡镇、村之间形成分工协作机制，只有在城乡商品频繁交换、要素充分流动、链接不断紧密的基础上才能构筑县域良性发展格局。在这一进程中，县城往往具有关键作用，它处在畅通内外、连接城乡的枢纽位置，其在获取行政和市场资源时处于优先位置，在汇聚本地要素和商品中也发挥着核心作用，县域发展尤其需要凸显县城在城乡互动中的主动地位和“增长极”作用。在实践中，除了地处发达地区的部分县城之外，我国中西部多数县城的这种辐射带动作用还不突出，城镇和农村之间的融合互动也存在明显短板。这主要表现为：在县城，县城人口密度较低、县城人口落户意愿较低，企业等市场主体的数量偏少，企业开展规模化经营、进行技术创新和产业升级的能力相对有限，企业对农村资源进行整合并进行资本化运作也缺乏系统支持，这影响了县城的就业创造能力以及对区内劳动力的吸纳能力，县城自身或借助中心镇这个中介对农村的辐射带动作用尚不充分。在农村，我国农村居民往往采用以代际分工为基础的半工半耕生计模式来实现收入最大化，县域内的经营活动对农民而言往往是“预防风险”功能，农村居民通过在县域外打工并获得收入，进而在县城或中心镇购房置业，其对县城的经济依赖并不突出，收入来源和消费支出并未经常性地发生在县域。上述情形意味着：我国县域内城乡之间的关联效应还未充分发挥出来，在县城和农村之间亟待形成资源互通、循环畅通、双向促进、互动共赢的良性格局。
  公共产品配置还存在失衡问题
  县域发展与生产性、生活性公共产品的配置状况紧密相关，公共产品配置不仅影响着县域资源配置效率，而且影响着城乡居民的福利水平。相对于城市，现阶段我国县域公共产品的不平衡不充分特征尤为突出，这主要表现为：在计划经济时期，我国按照城乡人口来差异化配置公共产品，迄今为止这种城乡二元社会结构、以及公共产品配置的城市偏向特征依然存在。改革开放以来、尤其是进入新时代之后，我国城乡基本公共产品均等化进程有了显著进展，但县域居民、尤其是农村居民在分享社会保障资源方面仍显著低于城市居民，“农民”仍是一个兼有职业和身份两重性质的复合概念。除国家提供的普惠性公共产品之外，县域内的地方政府也应提供本地化公共产品，这包括域内的基础设施建设以及居民保障性资源供给等。这高度依赖于本地的经济增长和财政动员能力，但当前县域、特别是中西部多数县域的经济发展活力不足，财政支出压力较大，财政依靠转移支付的特征较为显著，影响了县域本地化公共产品的供给水平和改造进程。在户籍制度逐步放松且微观主体选择权扩展的条件下，县域内部分农民的流动性在提高，其往往选择在县城或中心镇集聚并购房置业，以此为家庭成员获取相对优质的教育医疗资源提供便利。这意味着，县域内人—地—村之间的对应关系正在发生变化，此前主要依据地和村来提供公共产品的方式需要作出调整。但当前县域对人口结构变迁引致的公共产品供给方式变革回应较为迟缓，县域内社会保障和公共产品的衔接通道还不顺畅。
  依托县域发展驱动共同富裕的政策选择
  在中国迈向现代化建设新征程的背景下，县域发展不断显露出其重要性、必要性和紧迫性。对于中国预设的共同富裕目标而言，县域发展不仅不可或缺，而且至关重要。从策略的角度看，我国扎实推动共同富裕必须瞄准县域这个空间，通过消除县域的不平衡不充分发展来实现整体发展的稳定性、持续性和包容性。县域发展关联着城乡差距、地区差距和群体差距，其对我国共同富裕事业具有“提纲挈领”的关键作用。从实践角度看，我国县域发展的地区分化、要素组合、城乡互动和公共产品配置等特征值得关注，县域的不平衡不充分发展是我国经济社会体系的一个重要特征事实。概括地说，现阶段我国县域发展面临着“逻辑重要性和实践挑战性”之间的不匹配。由此出发，我国必须瞄准县域发展的主要制约因素，通过政策完善来激发微观主体活力，并缩减不同社会成员的发展权利落差，调节不同社会成员的收入分配差距，进而在加快县域发展的基础上驱动共同富裕事业取得更大进展。
  上述策略安排涉及三个层次的关系：
  一是整体格局下的城市和县域，当前我国要素配置低效率和成果分享不均等集中体现在县域，城乡二元结构仍是我国亟待解决的主要结构性问题，因此应将共同富裕的主要着力点放在县域，在促进城市和县域互动的条件下，优先增强县域发展的内生能力和可持续性。
  二是在县域内部的县城和农村，考虑到县域内农村人口和劳动力的流动趋势，以及公共产品配置中的效率准则，当前我国需要强调县域内的本地城镇化，增强县城对农村的就业创造功能和辐射带动作用，但考虑到我国的不充分发展首先体现为农业农村不充分发展，且农民的公共产品获取仍面临着制度性约束，县域内城镇化必须与乡村振兴紧密结合。
  三是农村发展的经济功能和社会功能，县域的最大特征是集中着农业生产和农民群体，农村产业对经营者而言具有经济性，对整个国家而言则具有基础性、战略性和社会性。因此，在推动县域发展中必须从大历史观来认识农业农村发展，利用政府、市场“两只手”的结合来激励农村市场主体，利用财政工具来弥补农村产业与其他产业的“生产率缺口”，避免陷入将农产品视为一般商品、单纯从经济维度看待农村产业的认识误区。基于对上述3组关系的认识，现阶段我国依托县域发展来驱动共同富裕的策略可表述为聚力县域发展、激发县城活力、拓展农村功能、提升发展能级。
  现阶段我国在加快县域发展并助推共同富裕的过程中，应在强调针对性、可行性、组合性的基准下进行相关政策完善。在实践中，需通过问题导向、目标导向来制定政策，通过解决参与者的激励相容来实施政策，通过绩效评估以及与目标的比对来调整政策。当务之急是在如下方面为县域发展提供更为有力的政策保障。
  一是持续加强县域内的基础设施建设力度。在国家基础设施建设总体规划和财政资源安排中，应将县域、特别是中西部县域的基础设施建设放在更为优先的位置，着力补齐县域的基础设施短板，扩展县域基础设施建设的范围和类型，以此降低市场交易成本并增强要素流动性。
  二是不断提高县域的社会保障供给水平。从贯彻落实共享发展理念的角度出发，按照普惠、公平原则来深化社会保障体系改革，进一步加快基本公共产品均等化进程，缩减城乡、地区和群体之间的基本公共产品获取落差。重点提高县域农村居民的基本医疗、基本养老、基本教育财政支持水平，将养老、医疗等资源进一步向县域农村地区倾斜，探寻城乡之间、县域城镇和农村之间的社会保障多元化共享模式，以缩减城乡社会保障差距和居民身份落差。
  三是优化县域微观主体的营商环境。县域内市场主体、特别是县城企业可以就近吸纳农村劳动力，推动农村产业融合并扩展农村产品市场。因此应利用金融、财税、产业、土地等政策工具，对这些市场主体予以必要扶持。从市场主体的实际需求出发，在政策层面简化行政审批流程，增强产权保护力度，强化综合服务效能，激励工商资本下乡并从事涉农产业，激励农业新型经营主体与小农户形成多元化利益联结机制。通过“放水养鱼”而不是“竭泽而渔”来激发县域市场主体的经营活力。
  四是鼓励不同县域因地制宜走特色化发展道路。我国不同地区的县域往往处在不同的发展阶段，面临着不同的禀赋条件和市场环境，这些地区有条件供给差异化的产品或服务，而我国超大规模市场也意味着需求多样性、个性化特征明显。据此，我国在针对地方政府的激励考核指标设定中，应鼓励县域在整体部署下充分利用各自比较优势，宜农则农、宜工则工、宜商则商，积极探索契合本地实际且具有市场竞争力的发展路径，规避用一种或几种模式来推动县域发展的“整齐划一”思路。
  五是强化对“三农”的支持保护力度。县域发展既需要市场机制扩展，也需要政府作用增强，特别是县域发展对我国粮食安全、生态安全、社会安全等具有关键作用。为此我国必须将第一产业视为“准公共产品”，依靠政府力量来对冲农业的产业“弱质性”，继续加大支农惠农强农力度，加大对农村经营者的种粮补贴，加大对地方政府的耕地保护、环境保护以及种业研发等的支持力度，提高财政资源投放的瞄准性和有效性。将减贫工作重心继续放在县域农村领域，防止农村脱贫人口出现规模性返贫，通过强化农民人力资本投资、筑牢社会保障体系、增强代际流动性等着力解决农村相对贫困问题。（来源：《国家治理》周刊2022年5月下）