农业农村优先发展的内涵、主线及政策措施

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张红宇（ 清华大学中国农村研究院副院长、农业农村部农村经济体制与经营管理司原司长）
   党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对实施乡村振兴战略的阶段性目标任务提出了明确要求。2019年中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》进一步明确，坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针，是解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的根本出路，是加快推进农业农村现代化的必然选择。着眼决胜全面建成小康社会的发展全局，坚持农业农村优先发展，抓好各项硬任务的落实，对确保第一个百年奋斗目标如期实现意义重大。
一、乡村振兴战略的推进为农业农村优先发展奠定了良好基础
  2018年是实施乡村振兴战略的开局之年。在全党全社会的共同努力下，农业农村工作稳中有进，乡村振兴开局良好，农业农村优先发展初步显现。
  第一，农业发展稳中有进。粮食生产保持稳定，总量达6.58亿吨，连续多年保持在6亿吨以上的高位增长，确保了国家粮食安全。农业供给侧结构性改革进展顺利，产业结构、产品结构不断优化，一二三产业融合发展，产业发展质量不断提升。新产业、新业态不断涌现，观光休闲农业、“互联网+”、农产品加工业、农业生产性服务业等，在实现农民就业增收方面发挥了重要作用。农业绿色发展稳步推进，统筹山水田林湖草系统治理，实现投入品减量增效，农业废弃物资源化利用工作扎实推进，农业生态环境开始向好的方面转化。
  第二，农民收入稳步提高。2018年农村居民人均可支配收入达到1.46万元，继续高于城镇居民可支配收入增速，城乡居民收入差距缩小到2.69∶1。脱贫攻坚取得新进展，按2010年标准，2018年贫困人口减少到1660万，为如期完成脱贫攻坚任务夯实了基础。落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，不断完善利益联结机制，小农户的获得感、幸福感和安全感不断增强。
  第三，乡村建设迈出新步伐。建立健全农村人居环境治理工作机制，农村厕所、垃圾、污水治理成为工作重心，农村村容村貌不断改善。农村基础设施建设成效明显，农民饮水安全得到高度重视，乡村道路建设继续加强，农村新型能源进一步发展，农村信息化继续推进。农村社会保障事业不断发展，公共服务水平不断提升，乡村治理结构不断完善。
  第四，农村改革深入推进。农村土地制度改革向纵深推进，承包地确权登记颁证工作基本完成，“三权分置”理论与实践有新进展，目前，土地经营权流转面积5.12亿亩，占二轮承包面积的37%，宅基地“三权分置”工作得到高度重视。多类新型经营主体发育成长，家庭农场达54.9万家，各类合作社达到216万家，产业化经营组织达到8.7万家，在组织农民、提高农民、富裕农民方面作用明显。农村产权制度改革试点范围不断扩大，集体经营性资产清产核资和集体经营性资产股份合作制改革进展顺利。
乡村振兴战略全面推进，“三农”工作稳中向好，农业农村优先发展得到初步显现，得益于一系列积极因素。
  第一，群众有愿望。新时代我国最突出的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分，亿万农民向往美好生活，迫切希望能够获得城乡平等的发展机会、平等的发展结果，农业要有效益，农民要增收，乡村要美好，乡村振兴战略的实施反映了人民群众的诉求，老百姓对乡村振兴工作有主动性和积极性。
  第二，社会有共识。城乡关系是新中国成立以来我国经济社会发展过程中最基本最重要的关系，处理好新时代城乡关系，实现工农、城乡的平等发展，确保广大农民群众的获得感更加充实、幸福感更有保障、安全感更可持续。共同富裕是社会主义的本质特征，多渠道全方位增加农民收入，缩小城乡居民收入差距，实现共同发展、共同提高、共同富裕，是全社会形成的共识。
  第三，中央有要求。中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央明确提出实施乡村振兴战略，把解决好“三农”问题提升到历史新高度，确立了“农业农村优先发展”的新理念和总方针，这是在认识、工作部署和任务落实上的重大创新和突破，为实现农业农村优先发展提供坚强的思想保障。
  第四，实践有积累。乡村振兴作为具有革命性的战略举措，顺应了时代潮流，各地各部门从实际出发，根据不同的经济社会发展条件和资源禀赋，着眼于生产、生活、生态的全面发展，农业、农村、农民的全面提高，创新了多种多样的范例和模式，全方位展示了农业农村优先发展的理念和作为，提供了可资借鉴的不同做法和成功经验。
二、充分认识农业农村优先发展的内涵
  经过40年的改革开放，我国经济社会形势已经发生深刻变化，总体上已进入工业化的中后期发展阶段。与此同时，城乡之间、工农之间、经济社会之间发展不平衡、不充分、不可持续的矛盾也日益显现。国内经济下行压力加大，国际贸易形势复杂多变，对内我们如何加快补齐农业农村短板、实现四化同步发展，对外我们如何打造强势农业、提高中国农业全球竞争力，至关重要。农业是基础，农村是大头，要切实稳住“三农”这个基本盘。因此，农业农村优先发展尤为重要并极具必然性。
  事实上，相对于国民经济发展的宏观格局，我国农业农村发展基础仍然薄弱。农业大而不强，结构性矛盾突出，全球竞争力明显薄弱；农民收入增长后劲乏力，城乡居民收入差距缩小任务艰巨，反贫困任务艰巨；农村人居环境欠账多，基础设施建设薄弱，公共服务水平亟待提升，乡村治理任务艰巨。坚持农业农村优先发展，要切实在干部配置上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。要强化顶层设计，深刻理解把握农业农村优先发展的内涵外延。强基础，补短板，填鸿沟，加快推进农业农村现代化，实现城乡间要素平等交换，融合发展，共同富裕，使农业与工业一样强大，农民与工人一样崇高，农村与城市一样美好。
  农业农村优先发展有着深刻内涵，需要在认识上强化理解，在实践中把握方向。
  一是发展理念优先。坚持农业农村优先发展的本质规律和要求，准确理解“三农”工作的极端重要性，始终将农业农村农民问题作为国民经济基础和民生根本、全部工作的重中之重。从根本上突破对“三农”问题的传统认知，构建和形成对“三农”问题的现代认知观，包括对农业多重功能、农民多重属性、农村多重价值的认知。要转变各级党委和政府的政绩观。衡量地方政府政绩，不仅要重视工业、城市、城市居民、经济总量，更要重视农业、农村、农民、民生改善。
  二是制度创新优先。最大的制度创新优先是在理念和行为上瓦解城乡二元体制机制，破除长期单一的农村资源要素向城镇流动的现象，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。同时，巩固和完善农村基本经营制度，切实保护农民的土地等财产权利，深入推进承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”和农村集体产权制度改革。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡土地、劳动力、资本、技术等各项要素资源自由流动、平等交换。构建城乡互补、全面融合、共享共赢的互利互惠机制，实现城乡融合发展。
  三是政策安排优先。着眼于促进各类资源要素向农业农村倾斜，调整政策思路和政府行为，构建农业农村优先发展的长效机制。财政税收、金融信贷、农业保险、基础设施、公共服务、人才资源要向农业农村倾斜，把各类要素资源投入到农业农村最需要的领域，把基础设施重点投向农业农村最薄弱环节，把农村公共服务摆到最重要的位置。强化政府行为导向，发挥市场在资源要素配置中的决定性作用。
  四是保障措施优先。加强党对农村工作的领导，将农业农村优先发展的各项制度设计、政策创新以及重要任务落到实处。健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，落实五级书记抓乡村振兴的体制机制。建立各级党委政府抓乡村振兴的绩效考核机制，切实强化乡村振兴战略实施的工作合力。同时，强化法治保障。运用法治思维和法治方式推进农业农村优先发展，使“三农”工作法治化、规范化、制度化。
  农业农村优先发展，从根本上破除城乡二元体制机制，需要处理好各类矛盾和关系。
  城乡融合和乡村优先的关系。城市和乡村是命运共同体，城市和乡村定位不同，但这并不构成发展导向差别前提，城市和乡村的天赋功能对国家整体发展都必不可少，只有形成城乡之间的功能互补，实现城乡融合发展，才能使整个国家现代化进程健康推进。当前农业农村现代化明显滞后于工业和城市现代化，只有通过乡村优先，才能促进城乡融合。乡村优先并不意味着应该放缓城镇化步伐，或者是要用乡村振兴战略替代城镇化战略，恰恰相反，乡村优先必须置于城乡融合的架构中推进，实现“以城带乡”“以城兴乡”“以工哺农”“以工带农”，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
  长期目标和阶段任务的关系。长期目标是消除城乡二元结构，实现“四化”同步发展，着力解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题，实现城乡融合发展，致力于缩小城乡居民收入差距，满足农民群众对美好生活的向往，实现共同富裕。致力于打造强势农业，提高中国农业全球竞争力。阶段任务则要求在谋篇布局、指标设置、战略任务、政策举措等各个方面明确主攻方向和阶段性任务，现阶段就是要聚焦打赢脱贫攻坚战、保障粮食安全、深化农业供给侧结构性改革、全面深化农村改革、促进一二三产融合发展、改善农村基础设施条件、提升农村基本公共服务水平、推进美丽乡村建设，确保农业农村优先发展。
  总体要求和重点突破的关系。乡村振兴是全面振兴，总任务是通过“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”要求，实现中华民族伟大复兴中国梦，是农业强、农村美、农民富。重点突破就是指在不同发展阶段、不同区域有不同的重点和政策选择。要做到因时因地而异，合理确定乡村基础设施、公共服务、制度保障等供给水平的优先顺序，做到因村制宜，科学把握乡村之间的差异性，避免遍地开花，齐步走。
  市场机制与政府行为的关系。要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，通过完善产权制度和要素市场化配置改革，激发各类主体活力和积极性，实现产权有效激励，要素自由流动，竞争公平有序。要更好地发挥政府作用，强化乡村振兴的制度性供给，通过公共财政投入优先保障、基础设施和公共服务优先安排，推进公共资源向农业农村倾斜。与此同时，要防止“唯市场论”等错误论调和行为导向，绝不能在触及农村基本经营制度、农业综合生产能力、农民权益保护、生态环境可持续发展等原则问题上犯颠覆性错误。
  制度创新与政策设计的关系。制度秉承于理念，是顶层设计，管根本，管长远，管大局，管总体，体制机制创新要求不断深化农村土地制度改革，巩固和完善农村基本经营制度，深入推进农村集体产权制度改革和深化人才制度改革，目的在于促进城乡资源要素自由流动、平等交换，实现城乡平等发展、融合发展。政策设计则要根据形势变化寻求最佳选择，促进各类资源要素向农业农村流动和倾斜，确保农业农村优先发展的目标任务落到实处。
三、牢牢把握农业农村优先发展的主线
  农业农村优先发展，需要对标“三农”工作的基本任务和乡村振兴的战略目标，适应形势变化对农业农村发展的新要求，统筹兼顾，突出工作重心，抓重点，补短板，强基础，填鸿沟，确保顺利完成农村改革发展的目标任务。
  第一，农业要突出抓粮食安全。着眼于夯实农业基础，确保农产品有效供给，为国民经济健康可持续发展提供坚实保障。其一，毫不放松抓好粮食生产。粮食是农业的重中之重，是大国重器，必须牢牢把握这个立国立民之根本，坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的基本方针，为深度实施农业供给侧结构性改革夯实基础。确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩，粮食总量稳定在6亿吨以上的目标不动摇，18亿亩耕地红线要死守，强化粮食安全的责任意识和目标考核，特别是考虑到粮食最近几年的紧平衡供需状态，守住粮食安全底线极为重要。其二，提高农业发展质量。围绕“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，深化农业供给侧结构性改革，不断调整优化农业产业结构和产品结构，大力发展紧缺和绿色优质农产品生产，保障城乡居民对农产品的多元化需求，推动农业由增产导向转向提质导向。其三，加快发展乡村产业。释放农业多重功能，促进一二三产融合发展，培育休闲农业、农产品加工业、互联网农业等多种农业产业形态，促进农民充分就业。其四，实现农业绿色发展。推动农业发展方式转变，加大对水土流失区、地下水漏斗区、土壤重金属污染区的治理力度，健全耕地草原森林河湖休养生息制度，构建以绿色生态为导向的政策支持体系。
第二，农民要突出抓脱贫攻坚。乡村振兴要充分发挥亿万农民的主体作用，让人民群众有充分的获得感、幸福感和安全感。其一，决战决胜脱贫攻坚。不折不扣完成脱贫攻坚任务，确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现全部脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，瞄准制约脱贫的重点难点问题，焦点不散，靶心不变，力度不减，运用多种途径，着力解决突出问题，为明年完成脱贫攻坚任务奠定良好基础。巩固和扩大脱贫攻坚成果，减少和防止贫困人口返贫，做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，及早谋划脱贫攻坚目标任务完成后的反贫困战略思路。其二，拓宽农民增收渠道。确保到2020年农民的收入比2010年翻一番，这是全面建成小康社会的硬指标。要继续分工分业，落实更加积极的就业政策，继续转移农业富余劳动力，实现农民充分就业，增加农民工资性收入。加快培育农业农村发展新动能，加快发展乡村特色产业，大力发展现代农产品加工业，发展乡村新型服务业，支持各类人才返乡下乡创业，支持和鼓励农民就地就近就业创业。推进农业规模化、专业化，增加农业收入，千方百计增加农民转移性收入和财产性收入，持续缩小城乡居民收入差距，在可以预期的时间内，实现城乡居民收入均衡目标，促进平等发展。其三，实现小农户与现代农业的有机衔接。高度重视我国大国小农的基本国情，发展多种形式的新型经营主体，创新多元化的利益联结机制，把小农生产引入现代农业发展轨道，努力实现小农户的全面发展。
  第三，农村要突出抓人居环境整治。扎实推进乡村建设，加快补齐农村基础设施建设和公共服务短板。其一，抓好农村人居环境整治三年行动。深入学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，以农村垃圾污水治理、厕所革命和改善村容村貌为重点，强化农村人居环境治理，大幅度改善农村生活条件，确保农村人居环境取得阶段性明显改善效果。其二，强化农村基础设施建设。重点解决农民群众饮水、乡村道路、电网改造、危房改造，推进宽带网络向村社延伸，为实现城乡均衡发展创造条件。其三，提升农村公共服务水平。全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平，加快补齐农村公共服务短板，实现城乡公共服务接轨对标。其四，完善乡村治理机制。加强农村精神文明建设，持续推进平安乡村建设，建立健全自治、法治和德治相结合的治理体系，增强乡村治理能力，维护农村社会和谐稳定。
  第四，改革要突出抓重点领域关键环节。农村改革向纵深推进，激活主体、要素和市场。其一，深化农村土地制度改革。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，推进土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，总结好农村土地三项改革试点经验，稳慎推进农村宅基地制度改革。其二，培育新型农业经营主体。突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，发展多种类型的产业联合体，探索多种形式的新型主体与农户的利益联结机制。其三，推进农村集体产权制度改革。全面完成农村集体资产清产核资任务，加快推进农村集体经营性资产股份合作制度等，扩大试点范围，赋予农民充分的财产权利。其四，完善农业支持保护制度。着眼于推进农业农村优先发展，在市场配置资源的前提下，强化政府行为导向，在财政税收、金融信贷、农业保险、基础设施建设、市场营销、公共服务等农业投入政策上要有新思路、新举措，构建有中国特色的农业支持保护政策体系。
四、落实农业农村优先发展的保障举措
  实现农业农村优先发展是硬任务、强要求，需要完善相关保障措施，统筹安排，科学规划，协同推进，确保各项政策措施落地生根、取得实效，真正把农业农村优先发展转化为各级党委和政府的自觉行动。
  第一，加强组织保障。各级党委和政府要认真学习习近平总书记关于做好“三农”工作的重要论述，加强顶层设计，强化农业农村优先发展理念，把农业农村优先发展原则作为重中之重，不断强化工作使命感、责任感，增强工作主动性。建立健全五级书记抓乡村振兴的制度保障，形成党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村领导体制和工作机制，落实主体责任，夯实各项任务，强化工作措施，严格监督考核，确保圆满完成各项任务要求。
  第二，强化政策保障。牢固树立农业农村优先发展政策导向，各级党委和政府必须把“四个优先”的要求作为做好“三农”工作的头等大事，层层加以落实。逐步构建完善有利于农业农村优先发展的体制机制，体现鲜明的政府行为导向。促进人才配备、要素配置、基础建设、公共服务等向农业农村倾斜，推动乡村充分发展和城乡融合发展。
  第三，提升人才保障。把培养造就懂农业、爱农民、爱农村的“三农”工作队伍作为重中之重。建立“三农”工作干部队伍培养、配备、管理、使用机制，落实关爱激励政策。把乡村人才纳入各级人才培养计划予以重点支持，探索多种方式引导各类人才投身乡村振兴。实施新型职业农民培育工程。大力发展面向乡村需求的职业教育和技能培训。培养造就一批爱农业、懂技术、会管理的职业农民，确保乡村振兴有人干、能干好。