乡村治理体系和治理能力现代化有效途径及应注意的问题

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赵秀玲（中国社会科学院政治学研究所研究员、“政治发展与国家治理”研究项目首席研究员）

  协同推进乡村治理体系和治理能力现代化
　　党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为中心议题，标志着党的工作重心和战略发展目标非常明确和坚定。这为乡村治理打开一个全新境界。不过，目前我国乡村治理体系和治理能力虽取得一定成绩，但离现代化水平还有很大距离，所肩负的责任重大、面临的问题多，可谓任重道远。某种程度上说，乡村治理体系和治理能力现代化是关键，它直接关系到国家现代化的速度、幅度、力度和深度甚至成败。
　　一、乡村治理体系和治理能力现代化面临瓶颈问题
　　虽然改革开放尤其是党的十八大以来，中国乡村发生巨变，这在脱贫攻坚等方面表现尤其突出。但从治理体系和治理能力看，离现代化水平还有较大距离。
　　一是制度建设滞后，远不能适应治理体系和治理能力现代化的具体要求。与国家不断出台的关于乡村的各种制度规定相比，乡村制度建设处于严重滞后状态。这主要表现在：第一，不能及时回应国家相关制度，跟不上国家制度制定的步伐。第二，与国家制度呈现上下一般粗的状况，不能根据本地实际进行调整。第三，创新性不强，不能发挥基层自主性进行制度创新，更难以走在国家前面，进行前瞻性制度创造。第四，制度缺乏系统性、规范性、具体性和实用性，难以适应乡村基层实际，尤其是无法弥补实践中的漏洞。总之，在乡村治理制度建设中，存在着明显不足，即观念意识和主体性不强，缺乏落到实处的具体有效措施。
　　二是干部队伍很不稳定，履职能力水平堪忧。乡村干部队伍一直面临大量外流情况，老龄化成为一个难以克服的严重问题，有的乡镇年轻干部占比则低于百分之五。不要说现代管理能力水平，就是应付正常工作也很困难。不少乡村干部还存在明显的形式主义甚至官僚主义做法，不会也不愿与农民打交道，致使与人民群众隔膜甚至导致群体性事件频发。因此，当精英阶层都不愿回到乡村，乡村干部的文化素质、履职能力、管理水平得不到快速提高，老龄化成为乡村干部的常态，工资待遇低、工作环境差、晋升机会少、缺乏职业尊严，乡村治理能力现代化就会成为一句空话。
　　三是广大乡村干群的主体性得不到很好发挥，有被动参与的局限。不少乡村的政策制定主要还是干部说了算，在协商民主和考评监督中，农民的参与质量不高，远未获得治理的主体性、参与的广度和深度。这就大大限制乡村治理能力水平的发挥，更不要说现代化能力水平的提高。
　　与国家治理体系和治理能力现代化相比，广大乡村还处于较低层次，面临的瓶颈问题较为突出，需要引起党和国家及各级政府的高度重视。不解决这一问题，不仅不能快速提升乡村治理体系和治理能力现代化，还会影响和拖累国家战略发展。某种程度上说，国家治理体系和治理能力现代化首要也是最为迫切的基层，尤其是在更广大的乡村。
　　二、实现乡村治理体系和治理能力现代化的有效途径
　　既然目前的乡村治理体系和治理能力较弱，而且又滞后于国家战略发展及其整体设计；那么，就应该努力改变这一状况，实现其快速发展和弯道赶超。乡村治理体系和治理能力现代化应成为国家的重中之重，也应成为国家探索创新的先行者。只有这样，国家治理体系和治理能力现代化才能走上宽阔道路。
　　首先，应改变观念，加大乡村治理体系和治理能力现代化建设力度。一般人认为，治理体系和治理能力现代化纯属国家行为，是国家层面的顶层设计和制度安排，乡村只要跟着走就行。其实不然，党和国家的战略构想与制度安排只是一个方面，从国家层面实现现代化也只是一个宏观考虑；真正要实现治理体系和治理能力现代化，立足点在基层、关键在基层、发力点和具体抓手也应在基层。只有认识这一点，才能重视、指导、着力推进乡村治理体系和治理能力现代化建设。基于此，我们应在遵循国家制度安排的前提下，全力在乡村进行治理体系和治理能力现代化建设，一切工作都围绕于此展开。特别是应将乡村治理体系和治理能力现代化探索创新作为一项重要工作展开，这既要改变当前的滞后状态，更要强调其前瞻性、超越性、引领性作用，从而成为国家发展的强有力支撑。
　　其次，让制度建设挺在前面，充分发挥制度优势，并成为乡村治理的有力保障。目前，影响乡村治理体系和治理能力现代化的主要有：制度意识不强，许多制度不到位，有的制度多有漏洞，还有的制度形同虚设。必须在广大乡村形成“制度先行”的理念，从各方面有针对性科学制定与乡村治理体系和治理现代化相关的制度。如严格规定广大农民在协商民主、民主监督、乡镇干部考核等方面的参与率、主体性地位，建立广大干群严格的培训制度，强化社会组织特别是志愿者队伍建设等。浙江安吉县天子湖镇的高禹村2016年建立村级事务运行规则，实施“五个所有”，即“所有决定村民定、所有决定都签字、所有讨论都参与、所有财务都公开、所有干部不碰钱”。这一铁律让普通村民对村级权力的运行听得到、看得见、说得上。又如，应建立年轻干部在乡镇工作的诸多制度规定，像年限、业绩、晋升、奖惩等，以便于更多人愿意扎根基层、长期为乡村治理服务。

　　再次，强调实践品质，要让实践成为理论的生成基础和修正依托。与其他层级不同，广大乡村基层最贴近农民、农业、农村，是实践性最强的地方。一项政策规定好不好，往往不靠理论阐述、逻辑论证、概念演绎，而是看是否符合广大乡村实际，与农民是否贴近和心连心，是否有助于农村发展和民生问题解决。因此，除了强调制度建设和理论探讨，将社会实践尤其是广大农民的满意度置于首位，就变得特别重要。因此，让各项制度奠基于广大农村、农民的实际需要，又使之不断接受其检验并更好得到修正发展，就变得特别重要。
　　还有，发挥协同发展机制作用，让乡村治理体系和治理能力得到最大优化配制。由于广大乡村具有较为分散、偏远、孤立的特点，在乡村治理体系和治理能力现代化建设中，协同、优化、共赢、发展就变得尤为重要。只有资源共享、科学配制、互相促进、相互激发、优势互补，乡村治理体系和治理能力的短板才能得到弥补。以浙江嘉兴平湖市为例，为解决干部成长问题，独山港镇与上海金山卫镇签约结对，实行“人才共建”的干部成长计划，借助两镇工会、共青团、妇联、科协、关工委以及行业协会、商会、新生代企业家联谊会等各类平台，开展人才联育。通过项目化运作、互派式挂职、定期性交流、定向性互访，充分发挥协同发展、资源共享与发挥整体合力作用。未来，在这方面的发展空间很大，对于乡村治理体系和治理能力现代化是一条宝贵经验。
　　最后，改变传统治理模式，代之以更具现代意识的治理方式。整体而言，影响乡村治理体系和治理能力现代化的还有传统模式，如官本位思想影响下的干群隔膜和形式主义做法，落后保守的管理方式和工作方法，一言堂式的家长制作风，等等。要真正让乡村治理体系和治理能力现代化，必须具有全球意识，强调平等、公平、正义、民主、科学，掌握现代管理方法特别是充分运用互联网技术等，使乡村成为更好享有世界和人类最先进文明成果的探索创新地。以互联网、大数据为例，由于不少农村以之进行生态农业、治安管理、监督检查、反腐倡廉、培训授课、民情调研，所以效果非常显著。还有的乡镇直接聘请国内外专家学者给广大干群授课，传授最先进的科学技术、管理经验、治理能力，深受人们欢迎喜爱。
　　中国是一个农业大国，有着近二千多年的封建专制传统，长期以来较为落后的状况使之离现代化还有很大距离。这就成为乡村治理体系和治理能力现代化的巨大挑战，同时也是一个难得的机遇。因此，我们应从广大农民、农村、农业着眼，快速提高治理体系和治理能力现代化水平，在观念、制度、实践和方式上同时发力、齐头并进，力求短期内产生实效。
　　三、乡村治理体系和治理能力现代化应注意的问题
　　应该说，乡村治理体系和治理能力现代化决非轻易可以达成，它需要较长时间做更加艰辛的努力。因此，如何做到胸有成竹、谋定思动、立足高远、注重实效，达到最终目标，这是需要认真思考和反复研讨的重要重大问题。
　　1．树立全国一盘棋的理念与思路。国家治理体系和治理能力现代化是一个任重道远的系统工程，它决非任何一方能独立完成，要避免单兵作战、各自为阵、互相消耗的做法。因此，应从战略高度重视乡村，看到其现代化程度具有关键枢纽作用，也是难点和要点所在。全国和全社会尤其是广大城市都应确立反哺乡村的观念，要大力支持和投身于乡村治理体系和治理能力现代化的伟大征程。只有牵乡村这一“发”，方能起到“动”全身作用。基于此，不论是从制度还是实践层面，都应鼓励有为青年到农村接受锻炼成长，为乡村治理发出自己的光和热。同理，乡村也要积极探索创新，既能为国家解除后顾之忧，又能为国家治理体系和治理能力现代化贡献自己的智慧。
　　2．将探索、创新、发展作为核心追求目标。乡村治理体系和治理能力的现代化的实现当然离不开多方支援，但归根结底还要靠广大干群自己探索创新。没有这一点，再好的外部环境都不可能对广大乡村起决定性作用。应该说，改革开放很长一段时间，乡村治理呈现不断探索创新的大好局面，并在不少方面成为国家制度制定的智力支撑；然而近些年，这一动能有所减弱，甚至出现整体滞后于国家战略发展的状况。因此，要实现乡村治理体系和治理能力现代化，广大乡村干群还要充分发挥自身优势，在探索创新上继续努力，以改变被动落后局面。比如，有的乡镇党校通过互联网对广大干群进行培训，除了党和国家的政策法规外，还结合本地实际，关注民生问题；有的甚至通过网络普法、执法，开展乡村“无讼”活动。这些成功经验都值得进一步推广，也对如何实行创新具有启示作用。
　　在发展经济前提下，实现德治、法治、自治结合。乡村治理体系和治理能力现代化一定要避免空谈，尤其是避免不顾经济发展的无谓争执。如不少村庄改革开放四十年，至今还没有集体经济，这是不可能建成现代化和得到人民群众支持的。如甘肃省到2018年，还有189万贫困人口没有脱贫，仍有52个片区县、4个插花县需要摘帽。相反，有的村庄集体经济获得巨大发展，少则数十万，多则数百万，有的甚至达到数千万，其乡村治理体系和治理能力建设也就有了可靠保障。另外，应将自治、德治、法治结合起来，这样乡村治理才能更加合理、健全、可持续，社会主义核心价值观才能得到充分体现，中国特色社会主义制度才能得到确立。特别值得强调的是，乡村治理有时过于强调“调解”功能，这往往导致忽略法治，甚至出现“被和解”的情况，这势必影响法治观念和法治体系建设。
　　现代农民是乡村治理的重中之重。乡村治理体系和治理能力现代化的关键是村民，是具有现代观念和能力水平的农民。因此，党和国家多次发文倡导要让现在的农民成为新型农民。要做到这一点，最重要的离不开以下渠道和方式：其一，加强培训工作。目前，乡镇培训主要集中在有限的干部，有的只是主要干部，而让农民接受培训的机会少之又少。今后应在这方面加大力度，除了请进来专家学者给农民授课，通过网络给农民上课，还要让农民走出去，到大学等处直接授受培训，这是打开农民视野、丰富知识、改变思维观念的有效途径。有的地方挑选优秀农民尤其是青年农民到大学接受再教育，这种做法具有超前性。除此之外，还有的地方自创农民大学、乡镇村夜校，利用农闲和晚上给村民补课，也收到良好效果。当然，还可充分调动乡村精英的积极性和创造性，让他们为广大农民授课，甚至可让普通农民登台讲解或相互交流，从而达到相互促进、相生相长效果。