丁爽：预计全年预算收入缺口2.8万亿元，如何应对

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丁爽为渣打银行大中华及北亚首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

概要

今年前五个月，受疫情和减退税政策的影响，中国财政收入同比显著下降，而支出大幅增长，广义财政赤字超过历年同期水平。假设经济在下半年恢复，三、四季度同比增长5-6%，我们预计全年收入缺口还是会达到大约2.8万亿元。正如财政部刘昆部长近期所言，从全年来看，财政收支平衡压力较大。如果不想突破全年广义赤字目标，下半年将不得不限制财政支出规模，减弱财政支持经济的力度；如果要加大宏观政策调节力度，就需谋划增量政策工具，突破预算赤字。 2022年初以来，中国的财政支出快速增长，而收入大幅下降，前5月政府广义财政赤字接近3万亿元。其中，一般公共预算收入同比下降10%，主要由于增值税留抵退税和疫情散发导致受影响经济部门税收减少；而支出增长近6%。在政府性基金预算项下，土地出让收入减少导致基金收入骤降26%；而支出猛增33%，反映政府全面发力加速基建投资。随着留抵退税基本完成，同时预计下半年经济将复苏，今年财政收入最困难的时期可能已经结束。 尽管如此，我们认为迄今为止的收入下滑会导致全年财政收入的缺口。我们预测2022年一般公共预算收入零增长，政府性基金预算收入将下降20%，而两会通过的预算则假设两项收入分别增长3.8%和0.6%。我们估算，收入不及预算水平将产生2.8万亿元的收入缺口。如果不想突破全年预算赤字目标，下半年就需控制赤字规模，限制开支（图表1，情形1），这无疑将影响基建投资的速度，而基建投资是防止今年经济增长大幅低于官方目标的关键。 如果不想限制开支，而是要维持预算所设定的支出规模，那么就需想办法填补2.8万亿元的收入缺口（图表1，情形2）。这将要求广义赤字占GDP的比重由预算的6.9%扩大至9.2%。政府可利用以前年度结余的资金填补部分缺口，同时增发政策债的可能性正在上升。 今年3月全国人大批准了扩张性的年度财政预算，助力实现2022年GDP增长5.5%左右的目标。尽管官方狭义预算赤字率仅为GDP的2.8%，我们遵循公认财会准则的计算结果显示，广义预算赤字率达6.9%，显著超过2021年实际执行的广义赤字率（5.2%）。根据预算：

• 一般公共预算收入比上年执行数增长3.8%，低于GDP目标，反映减税和增值税留抵退税政策带来影响；支出比上年执行数增长8.4%。
  
• 政府性基金预算收入增长仅为0.6%，主要是出于对今年地方土地出让收入的保守估计。同时人民银行及其他国有机构上缴利润1.65万亿元，充实可用财力；计划支出增长25.8%，反映出今年积极的基建投资计划。
• 两项合计，广义赤字为8.5万亿元，通过发行政府债券（包括一般政府债券3.37万亿元和地方专项债券3.65万亿元），以及动用以前年度结转结余资金和国有资本经营预算调入等方式弥补。
  

今年前五个月，财政支出增速与预算安排基本一致，但收入增速大幅落后于预算（图表2）。具体表现为：

• 一般公共预算和政府性基金预算项下支出同比增长分别达5.9%和32.8%，后者反映地方基建领域支出发力。医疗支出同比增长8.2%，或因大规模核酸筛查等防疫开支增加，而文化、旅游及体育领域支出受疫情影响同比增长仅0.5%。
  
• 一般公共预算收入同比下降10.1%，反映增值税留抵退税和4、5月份上海等地疫情防控收紧导致受影响经济部门税收大幅下降。根据财政部数据，截至5月底，已退还留抵税额1.34万亿元（全年退税总额约1.64万亿元）。剔除留抵退税影响后，前五个月收入同比增长仅2.9%，5月同比下降6%。
  
• 政府性基金预算项下，前五个月收入同比骤降26.1%，主要由于地方土地出让收入同比下降28.7%。
  

今年前五个月广义财政赤字达2.97万亿元（GDP占比2.4%）。相比之下，去年同期财政盈余0.3万亿元，表明年初以来财政扩张较为显著。如果要实现全年预算赤字率（6.9%），今年6-12月政府可用财政赤字占GDP比重仅为4.5%；相比去年同期实际执行赤字率为5.5%，表明2022年余下时间需收紧财政政策（图表1）。       我们预测2022年一般公共预算收入零增长，政府性基金预算收入下降20%。图表3列出今年预算执行的可能情形。如果要完全按预算执行，那么6-12月间一般公共预算和政府性基金预算收入同比增长需分别达到16.3%和12.2%，才能实现年度预算全年收入目标，我们认为这几乎不可能。而根据我们对全年收入的预测，6-12月一般公共预算收入同比增长将达到9.2%，政府性基金预算收入同比将下降17.3%（图表3，情形1和2），这与我们预测的今年下半年GDP同比增长5-6%（实际值 ）及下半年土地出让收入小幅改善基本相符。我们列出的两种情形分别是：

• 情形1：我们假设今年广义预算赤字率目标6.9%不能突破。由于收入不及预期，预计6-12月间一般公共预算支出同比增长仅5%，政府性基金预算支出同比下降0.7%。此情形意味着下半年将实施财政紧缩（尤其是在政府性基金预算项下），这将抑制基建投资的势头。
  
• 情形2：我们假设政府下半年不压缩支出，而是按照预算执行全年支出。在此情形下，预计6-12月间一般公共预算和政府性基金预算项下支出同比增长将分别达到10%和23.3%。由于收入未达预期，2022年广义财政赤字规模将达到11.3万亿元（GDP占比9.2%），较预算水平超出2.8万亿元（GDP占比2.3%）。
  

我们认为下半年政府极有可能调动额外资源，避免政府性基金预算支出急剧放缓，以维持目前基建投资快速增长的势头。据我们估算，去年由于预算没有充分执行，年末产生闲置资金大约2.5万亿元，其中仅一半资金纳入了2022年的预算，余下约1.2万亿元仍可盘活用于填补今年的收入缺口。增发政府债券（包括地方专项债）也变得越来越可能。如果要完全填补2.8万亿元的收入缺口，可能需要增加1.5万亿元左右的发债额度。