刘能：城市韧性和整体论视野下的应急体系建设

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刘能（北京大学社会学系教授）

  01 Meerow等的“城市韧性”定义：一个整体论的立场
  韧性的拉丁文词源resilio，字面意思是“反弹回去”，是城市作为一个社会—生态系统在遭受外部扰动和冲击之后，吸收冲击力、适应破坏性影响，并能迅速恢复原有功能和运作机制的一种综合能力，包含着浓郁的恢复和复原的含义在内。
  追溯城市韧性研究的过往历史，我们注意到，围绕韧性和城市韧性概念形成的知识体系，本身也在随时间变化而不断演进和成长，如：
  从强调脆弱性到强调韧性；
  从强调恢复原状，到强调可以发展到一个新的更加适应环境的转型状态；
  从强调韧性体系的技术性、工程性，到强调韧性体系的社会性和政治性；
  韧性城市研究的范式发展也经历了从工程韧性，到生态韧性，再到演进韧性，直到社会韧性的多个阶段。
  尽管如此，作为当代韧性城市研究之方法论基础的整体论思维，仍然需要更多的学界共识和努力才能达成。
  2016年，Meerow及其合作者在《景观与城市规划》杂志上发表了一篇回顾性和总结性的论文，不仅给出了一个更为系统、综合的“城市韧性”定义，而且还特别提出了一个解释韧性城市之构成和运行的整体论视角，对于我们此处讨论由城市韧性概念所推进的城市应急体系建设具有重要的启发性。
  “城市韧性指的是某个城市系统以及所有构成该系统的、跨越多个时空尺度的社会—生态网络和社会—技术网络，在面临外部干扰时，维持或迅速恢复自己所期待行使的功能、适应变化，并迅速改造那些对当前或未来的适应潜力产生限制的子系统的能力”
  对于Meerow等人来说，这个定义一共涉及到六个理论维度，分别是：
  1)城市性的界定；
  2)均衡的本质；
  3)韧性概念的积极性或消极性；
  4)迈向韧性的途径；
  5)关于适应的理解；
  6)时间尺度：即恢复和转型的速度。
  Meerow等人的这个新定义，至少给出了我们后续持续利用城市韧性概念推进相关研究的一个全方位视角：
  城市是由跨越多个时空尺度的社会—生态网络和社会—技术网络构成的系统；
  均衡模型的核心是系统改造反效率或低效率子系统的潜力，而不仅只指向“恢复到原状”的简单均衡预期；
  韧性状态总体上是一种积极的特性；
  迈向韧性的三种途径，分别是持存、过渡和转型，对应恢复原状、细微调整和重大结构性改造三种策略选项；
  适应也被理解为一般性的总体适应能力，而非某个特定领域的适应性；
  最后，时间尺度上则强调韧性回应的快速性。
  Meerow等人紧接着开始描述他们心目中的运行良好的韧性城市：它由四个图层叠加而成，分别是——
  城市基础设施或物质形式(建成环境)
  网络化的物资流和能量流(城市新陈代谢)
  社会动力机制(解释城市社会生态进程及其结果的稳定因果关系)
  治理网络(拥有决策权的行动者和法人组织的互动关系和空间分布)
  这四个叠加图层令人印象深刻，因为这是一个极具整体论色彩的描摹：它把城市物态基础、象征城市运行活力的要素流、自然人和法人行动者间的互动博弈，以及决定城市人类后果和福利的理论因果性这四个因素自然而然地纳入同一个场域之中。前两者深刻阐述了静和动、空间和时间、形式和内容之间的关系，后两者则昭示了具形行动和抽象机制之间的关系；而前两者和后两者之间的关系，则又是技术—物理过程和社会—政治过程之间的一个类比关系。
  本文认为，在我国城市应急体系的建设过程中，应该特别借鉴Meerow及其合作者关于城市世界的这一整体论看法，从而有助于突破社会科学和自然—工程科学之间的隔阂，并且使得城市应急体系从一个专门性的技术单位，最终演变成为一个综合性的战略指挥中心。
  02 整体论视角下的城市应急体系建设思路应急风险和危机的全谱系管理
  城市应急部门应该持一个大应急的概念，把全谱系的应急风险和危机都纳入在内。从应急风险和危机的构成来看，大致可以分为以下三种类型。
  第一，几乎完全由自然因素和生态因素造成的风险和危机。这一类城市风险和危机与人类行为、城市运行状态无直接关联或关联较小，如气候变迁、海岸线侵蚀、地质沉降、地震灾害、泥石流、极端气候的短时冲击等。这是以生态学、工程学、城市规划等学科为主的早期韧性城市研究所重点关注的一类风险和危机。
  第二，由生态—物理因素和人类行为共同作用导致的城市危机，主要包括高层建筑火灾、有害气体泄漏、核物质泄漏、危险化学品和固体废弃物危机、公共传染病和公共卫生危机、有害动植物入侵、建筑物垮塌、城市内涝等。人类行为在其中扮演了触发的作用，但危机的机理则仍然主要是物理—化学的，生物—生理的，或工程—技术的。
  第三，主要由人类行为或人为因素导致的城市危机。这一类城市危机包括急性大面积食物中毒事件、重大安全生产事故、大型环境污染事件、大型车祸和踩踏事件、反社会爆炸案、恶性枪击事件、城市骚乱和破坏性群体性事件、城市恐怖主义袭击等。在这一类危机中，制度约束失败、特定负面人类动机的激发和人类行为的相互感染等成为主因，其应对和处置也更多地涉及不同社会行动主体之间的互动博弈，以及理性、效率和正义原则的互相平衡。
  尽管不同应急事件所涉及的专业性不同，承担专业回应的部门也各不相同，我们仍然可以设想，如果将一个城市所可能遭遇到的全部应急需求纳入到同一个大体系当中，各个专业应急部门、专家力量、物态基础设施和要素流管理都由一个高度授权的、统合式的高政治—行政级别的指挥中心来加以统领的话，那么我们的城市应急反应的速度和效率将会大大提升。
  目前，这一全谱系管理的思路，已经在部分城市政体的规划实践中得到了体现，但具体实施的细节化程度尚有待加强。这种整体论思维的优点是显而易见的：
  首先，它将极大地提升物态资源的利用效率；其次，各种类型的重大应急事件处置一定都会遇到物资供给的问题，因此，需要一个高效的物资管理和调配功能，得以将上述三类应急危机处置中所需要的全部资源(要素)类型都纳入统一管理和调配的目录当中。因此，全谱系应急危机管理实际上也指向了应急资源和要素的系统化、整体化管理，而这恰恰是我们的第二个建议。
  应急资源和要素的系统化、整体化管理
  应急资源和要素在这里主要指有助于应急反应和危机控制的物态资源和要素流资源，前者包括了各类功能性建筑物、特定专用设施、道路路网、仓储设施、电子通信网络、输电网、自来水管和燃气管道、避灾中心等，后者则包括了各类应急物资、传输中的电、水、燃气、互联网接入服务和运行中的媒介信息流。
  从理论上来说，城市应急体系将掌控关于上述物态资源和要素流的分布态势与运行情况的知情权、统计权、规划权和处置权，以及特种人才和特种知识的储备权、动员权和征用权。备灾物资中心和配送网络的建设，备灾物资总账册的建立，储备物资有效期的自动预警，针对某一物资需求的最经济运输路径的规划，电力的调度、特种设备的调用计划等，都是一个中心化的应急资源和要素系统的应有功能。
  对于特定城市来说，辖区内经济主体与辖区外经济主体之间的物资和要素交易关系，如果涉及应急体系所列应急物资和要素的话，那么该信息应该自然而然地被纳入城市战略应急指挥中心的视野当中，而要做到这一点，则建立在城市大脑基础之上的应急信息集中化便成了先决条件。
  03 应急信息集中化：城市大脑数据共享体系的真正搭建
  在Meerow等人的框架中，城市的物态形式和要素流都是显而易见的关键应急信息，而在应急行动展开的实践过程中，还会有一系列突生的状态信息、特征信息、空间分布信息，以及与人力动员和组织交接相关的信息生产出来，以供城市战略应急指挥中心作为决策的依据和出发点。
  目前来看，国内各主要城市基本上都开展了诸如智能城市／智慧城市或城市大脑之类的信息集成工作，具体表现为将以个体公民、家户、社会—经济组织、不同层级的地域空间单位为分析单位的特征、行为和状态数据进行集成采集和动态／可视化展示。
  城市大脑建设的一个标准的理想型是，在获得法定数据授权后，通过将个体公民的身份证号、人脸识别信息和手机号等作为多元身份标记，使得原先分布在不同管理部门数据体系中的随时间变动的数据都可以放在同一个公民的账户之下。这便是全国社会信用体系建设的思路。
  法人组织也同样如此，可以根据组织编号来进行法人组织注册信息、状态信息和活动信息的集成。地域空间同样如此：个体公民数据的累加可以成为地域空间单位的特征数据，如人口普查单位的地域累计数据；以地域空间单位为身份标记的数据还包括了本地域空间内物态基础设施、要素流和组织资源的状态统计和空间标定。
  学术界早就认识到，基于大数据的社会治理信息集成是完全可行的。以物联网、互联网、3S技术以及云计算为基础的大数据，可以为城市应急体系提供实时风险信息数据，包括自然灾害风险数据、交通数据、流动人口聚集数据以及疫情病毒传播和扩散的轨迹数据等。
  此外，我们期待的应急信息集中化的另一个重要特征，就是在设置分化的信息接入权限之后，无论是战略性的应急信息，还是基础性的或战术性的应急信息，可以跨越应急单位、部门和主体的边界实现高度的分享。
  可以说，当代技术的演进，为应急信息的集中化奠定了很好的基础。当前我们缺乏的是有效信息分享机制，以及应急体系的理念和原则上的准备和改进。接下来，本文希望围绕三个有助于整体性应急体系建设的改进理念和原则，作进一步的讨论。
  应急预案的前瞻性、复杂性和高回应性
  一个整体性的应急预案不仅需要具有前瞻性，其在规划和制定的过程中，也涉及技术细节、制度细节和社会互动细节的复杂性。以新冠肺炎疫情为例，当某个城市进入静默或封控的状态时，哪些重要的人类需求满足将会因为静默或封控而受到干扰，从而危及个体、家庭和组织的正常功能维续，应该有一个事先的模拟和判断，从而能够适时推出应急规划和应急方案，这便是前瞻性概念的应有之义。
  但是，社会工程中又往往隐含着很多变数，而各个因素之间又是相互联系的，牵一发而动全身。比如，由于新冠肺炎疫情本身的演变，原有的预案很可能无法实施或受到严重干扰，那么就需要针对性地调整应急方案，作出建立在理性和公平原则上的新的政策供给。
  演绎逻辑和归纳逻辑的同时应用
  在这里，演绎逻辑主要是从理论前提出发，自然而然地对治理的经验表达(此处指应急体系的细节安排)作出规定和约束。而归纳逻辑则更关注将历史经验中出现的系统要素进一步整合和融入原有的应急体系之中。
  演绎原则凸显了理论预想和理论引导的重要性，而归纳原则则体现了社会实践在能指表达上的多样性，以及这一多样性对城市应急体系的内部调整和扩充的贡献。
  时空尺度的拓展
  当代应急处置体系必须有宽广的时空视野。从空间尺度上来说，韧性城市的空间关系涉及四类空间单元的互动：城市核心区、城市低密度区、城市郊区和紧邻城市的乡村地区。
  城市核心区和城市低密度区的关系主要是阶级性的，意味着应急资源空间分布的不均衡性；而城市核心区和低密度区与郊区和毗邻乡村地区之间的关系，则主要是物资生产和供给地与物资消费地之间的关系。
  将上述四类空间纳入城市应急体系的总体图景当中，既解决了资源的空间分布正义问题，又明确了要素流移动的方向性的问题。
  时间尺度方面，更强调的是应急事件发生之前—应急事件发生之时—应急事件发生之后的全流程预警、处置和评估的整个循环。（来源：《学术前沿》杂志2022年6月上下合刊（微信有删节））