周少来：筑牢国家治理现代化的民主基础

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周少来（中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员、博导）

  核心观点
  党的领导执政层面：
  民主执政应是党的科学执政、依法执政的坚实支柱。
  健全党的集体领导制度、落实党的民主集中制原则、保障普通党员的民主权利、畅通人民群众参与和监督基层党组织的渠道和路径等可以有效筑牢党科学执政、依法执政的民主基础。
  国家治理层面：
  人民当家作主，是国家治理的根本原则和民意基础，人民当家作主的制度路径是人民代表大会制度。
  社会主义协商民主，是中国特色社会主义民主的内在组成。
  只有释放人民群众的民主活力，总结推广人民民主的创新经验，才能在国家治理现代化的伟大进程中，不断“加宽拓厚”国家治理的民主基础。
  政府治理层面：
   政府治理是国家治理的执行层面，是国家与社会接触互动的“中介”，也是党和国家治理能否落实到位的关键。
  坚持和拓宽民主决策的制度和机制，倾听社会各界的意见和建议，以民主决策保证各级政府的科学决策。
  在政府治理中，要党政统合，统领各方力量共同参与政府和基层治理，推动基层治理多元共治的治理体系的建构。
  社会治理层面：
  完善的社会治理体系是国家治理体系现代化的基础，也是经济结构转型和社会多元化的必然要求。
  治理开放多元的社会，必然是一个错综复杂的系统工程。
  尽快形成“党政统合、多方参与、协同治理”的社会治理格局，筑牢共建共治共享的民主基础。
  基层治理层面：
  基层治理实践是党和国家政策落实的最前线，是国家与社会互动的接触面。
  必须让广大人民群众真正能够参与治理实践，并以法治化保障落实基层人民的民主权利
  巩固和完善基层群众自治的制度体系和制度实效、遏制基层治理行政化不断蔓延、构建城乡一体的基层治理体系，进一步筑牢基层群众自治的民主基础。
  从目前党政权力的“纵向到底、横向到边”来考察，国家治理现代化的民主基础，也应该贯彻“纵向到底、横向到边”的全面原则。应该按照习近平总书记“人民民主是一种全过程的民主”的要求，在各级党政部门和公权力领域，坚持执行民主参与和民主监督的“全过程民主”。“有权力的地方，必有对权力的民主监督”，应从国家权力和社会权力的各个领域和各个层面，对民主基础“加厚拓宽”，筑牢和巩固国家治理现代化的民主根基。
  从党的领导执政层面，筑牢党科学执政、依法执政的民主基础
  如何把我们党领导和执政的制度优势，转化为治国理政的治理优势和效能？最为关键是“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”，我们党的各级党组织具有“纵览全局、协调各方”的强大组织优势，具有“牵一发而动全身”的潜力功能。因此，“哪里有党的权力，哪里就应有民主基础”，民主执政应是党的科学执政、依法执政的坚实支柱。
  因此，一是要健全党的集体领导制度，落实党的民主集中制原则，以党内民主遏制党内官僚化趋向，以党内民主保证党的生命和活力。二是保障普通党员的民主权利，拓宽和完善党员参与组织决策和民主监督的途径和机制，以地方和基层党组织的党员民主参与，保证地方和基层党组织的先锋模范作用。三是畅通人民群众参与和监督基层党组织的渠道和路径，让群众评议机制真正落地（如探索实施基层民众考评乡镇、县市主要领导群众考评机制），以人民民主激励党内民主，以党内民主带动人民民主，同时，以各级党组织的党内民主建设，遏制各级党组织出现的党内官僚化趋向。
  从国家治理层面，筑牢人民当家作主的民主基础
  “立党为公、执政为民”，是中国共产党的一贯宗旨，体现在国家治理层面，就是“健全为人民执政、靠人民执政”的制度体系。所以，人民当家作主，是国家治理的根本原则和民意基础，人民当家作主的制度路径是人民代表大会制度。坚持和完善这一根本政治制度，就要加强和提高各级人民代表的专业化水平，加强人民代表监督和质询各级政府的民主力度，加强各级人民代表与人民群众密切联系的制度化建设。
  同时，总结推广各地人民代表大会制度民主创新的先进经验和办法，如浙江省乐清市人民代表大会创新的“人民听证制度”，这项制度在加强人民民主监督政府及其职能部门，推动基层治理现代化方面作出创新探索。
  社会主义协商民主，是中国特色社会主义民主的内在组成，也体现在国家治理的各个层面，应继续坚持推进协商民主“多层、广泛、制度化”的发展原则，在各个领域和层级完善协商民主的制度和机制。如浙江省温岭市在全市范围内坚持多年的“民主恳谈和参与式预算”，就是基层协商民主的制度创新，在推动基层乡镇、街道公共财政的公开化、民主化方面，做出了有益的制度探索。
  人民民主的实践进程，能动主体是人民，创新也来自人民，在人民群众中蕴藏着民主创新的无限活力，只有释放人民群众的民主活力，总结推广人民民主的创新经验，才能在国家治理现代化的伟大进程中，不断“加宽拓厚”国家治理的民主基础。
  从政府治理层面，筑牢行政服务的民主基础
  政府治理是国家治理的执行层面，是国家与社会接触互动的“中介”，也是党和国家治理能否落实到位的关键。十九届四中全会审议通过的《决定》，提出“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督”政府治理原则，是对“人民政府为人民”宗旨的坚持和提升，是民主行政原则的最新要求，也必须以民主行政的制度化和法治化加以落实。
  民主行政必须体现在各级政府行政行为的全过程中，在政府决策中，坚持和拓宽民主决策的制度和机制，倾听广大人民的意见和呼声，注重社会各界和专家学者的专业建议，以民主决策保证各级政府的科学决策，如全国各地创新的“开门决策”“民主参与决策”的创新探索。
  在政府治理中，扩大和吸收企业事业单位、社会组织和广大公民的参与合作，以党政统合，统领各方力量共同参与政府和基层治理，推动基层治理多元共治的治理体系的建构。在政府监督中，继续开放并完善新闻媒体、社会组织和广大公民参与监督的渠道，减少体制内繁多的、资源空耗的 “打分考评”，加大社会和公众对政府“民主评议”的力度，真正落实“人民政府人民监督”的制度机制。
  从社会治理的层面，筑牢共建共治共享的民主基础
  完善的社会治理体系是国家治理体系现代化的基础，也是经济结构转型和社会多元化的必然要求。《决定》明确提出了坚持和完善共建共治共享的社会管理制度，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，相对于党的十八大、十九大报告中社会治理方面的相关论述，本次《决定》中增加了“民主协商、科技支撑”两条原则要求。这是对新时期社会治理实践探索和制度创新的经验总结，也是加强国家治理现代化民主基础的重要体现。
  治理开放多元的社会，必然是一个错综复杂的系统工程。需要在党政统合下，吸纳社会各界多元力量协同参与治理。这便是《决定》中要求的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，也是《决定》中增加和强调“民主协商”的根本原因。
  此外，因为社会治理与广大人民群众切身利益息息相关，因此在社会治理的公共决策、公共管理、公共监督方面，只有加强民主决策、民主管理和民主监督，打造共建共治共享的社会治理新格局，才能构建更加牢固的民意支持和社会认同。这就需要在社会治理的多元民主参与方面，切实畅通制度渠道，克服和抑制政府“大包大揽”的治理惯性和治理方式，尽快形成“党政统合、多方参与、协同治理”的社会治理格局。
  从基层治理层面，筑牢基层群众自治的民主基础
  基层群众自治制度，是广大人民群众在基层实践中的民主创造，是中国特色社会主义民主最广大、最丰富、最活跃的基层实践，也是国家治理现代化民主基础的底层根基，已被提升为“中国民主四大基本政治制度”之一，在基层治理实践中发挥着基础性的广泛作用。
  基层治理实践是党和国家政策落实的最前线，是国家与社会互动的接触面。广大人民群众应是基层治理实践的能动者和创造者，因此，要发挥更多人民群众的自主性、积极性和创造性，就必须让广大人民群众真正能够参与治理实践，并以法治化保障落实基层人民的民主权利。
  基层民主自治的实践推进：一要巩固和完善基层群众自治的制度体系和制度实效，落实基层民主体系各个组织和成员的民主权利，如保障村民（居民）代表大会、村务（居务）监督委员会、村民（居民）议事会等的民主权利，真正把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落实到位。二要遏制基层治理行政化不断蔓延，明确县、乡、村三级组织的权力责任清单，减少行政化命令和指令，让基层民主自治恢复本体地位和功能活力。三要构建城乡一体的基层治理体系，破除城乡二元体制的制度阻隔，健全城乡要素双向自由流动的体制机制。
  关键制度改革在于落实2亿多农民工参与城市治理的各项权利，减少农民市民化的门槛和成本，开放城镇居民下乡投资兴业、观光养老的制度通道，革除土地制度和户籍制度的各种制度束缚，真正构建城乡一体、双向流动、融合发展的基层治理格局，让中华人民共和国的每一位公民，在中国的任何一处城市和乡村，都能够平等地享受各项民主权利和发展福利。