范维澄：以安全韧性城市建设推进公共安全治理现代化

gecccn

范维澄（中国工程院院士）

  01 安全韧性城市概念和国内外发展情况
  出于推进国家公共安全治理能力现代化发展的迫切需要，“安全韧性”这一前沿理念被引入城市安全领域，“安全韧性城市”概念也随之出现，其涵盖了科技、管理、文化等多个层面，涉及事前、事中、事后应急管理全过程，突出了城市对公共安全事件的抵御、吸收、适应、恢复、学习的能力，被认为是城市安全发展的新范式。
  安全韧性城市概念。韧性最初是物理学和机械学领域的概念，原义是指物体或材料在受到外力的影响时，发生形变后的复原能力。1973年，加拿大学者Holling将韧性概念引入生态学领域，用于描述生态系统恢复稳定状态的能力。此后，韧性的概念在工程学领域和社会学领域的研究中被不断推广，广泛应用于网络结构分析、社会组织分析、疾病应对分析等诸多领域。
  随着“韧性”概念的不断普及，韧性在安全领域愈发受到关注。在这个过程中，因在理念上的高度契合，韧性与系统安全结合的尤为紧密。系统安全是维护系统运转的重要保障，韧性理念与此有着密切联系，系统的安全韧性即一个系统为了维持其能力而具有的韧性强度。城市是经济社会与自然环境密切耦合而形成的复杂系统，建设安全韧性城市受到了越来越多的关注。目前，对于城市安全韧性的概念，尚无普适的标准或定义。Mileti将安全韧性定义为一个地区在无外界帮助下，经历极端自然事件而不经历毁灭性的损失、不损害生产力和生活质量的能力。联合国国际减灾战略署（United Nations International Strategy for Disaster Reduction,UNISDR）将安全韧性定义为系统、社区或社会在灾难中暴露后，为了达到并保持一个可以接受的运行水准而进行抵御或发生改变的能力。
  安全韧性城市概念的界定过程实际上是一个社会关注焦点从灾难复原能力转变为城市系统的抵御与重组能力，再到城市系统的持续适应与学习能力的过程，反映出韧性概念由工程韧性到生态韧性再到演进韧性的变化过程，体现出城市应对不确定性的能力。从城市安全韧性的演变历程来看，安全韧性城市应该贯穿于城市“规划—建设—运行—再发展”的全生命周期，覆盖预防准备、监测预警、救援处置、恢复重建全流程，并注重城市学习和适应能力的提升。
  综上，可以将安全韧性城市简明定义为：在逆变环境中具备耐受、适应和迅速恢复能力的城市。安全韧性城市强调城市自身能有效地抵御内外部风险对其社会运行、技术系统和基础设施的冲击与压力，在遭受重大灾害后仍然维持城市系统的功能和基本结构，并能在灾后迅速恢复、进行适应性调整、实现可持续发展。
  国外发展概况。早在2015年3月，国际标准化组织（ISO）即成立了“安全与韧性技术委员会”（ISO/TC292），同时，该委员会的名字从原来的“安全”扩展为了“安全和韧性”。
  2015年3月，日本仙台举行的第三次世界减灾大会以“韧性”为主题。“韧性”的概念在当时被提出，即：“一个暴露于危害之下的系统、社区或社会，通过保护和恢复重要基本结构和功能等办法，及时有效地抗御、吸收、适应灾害影响和灾后复原的能力。”
  英国伦敦提议建立“韧性伦敦”（London Resilience）。“韧性伦敦”的建设从风险评估入手，主要是对伦敦的潜在灾难和应急能力进行评估。关于“韧性”的概念，韧性伦敦侧重于个体、商业、社会、甚至是全城在突发事件中应如何处置紧急情况。
  美国在建设“韧性城市”方面也有相关强调。在“桑迪”飓风对纽约生命线系统造成严重损害后，纽约市长发声要建设“一个更强大、更有韧性的纽约”（A Stronger, More Resilient New York），其目标是保护城市的建筑、地铁、交通和道路等关乎城市生命线的重要基础建设设施。美国国土安全部在城市基建保护、城市灾难管理方面有较为完整的计划，相关计划包含持续监测、数据融合和巨灾预警，能够根据预测和分析作出实时的决策，并对其进行常态化的安全规划和核心要素管理。
  作为亚洲“四小龙”之一的新加坡也提出构建“韧性城市”。新加坡建设韧性城市，一方面，体现在政府领导力的作用，包括发展趋势判断、政府决策等；另一方面，体现在个体与社区的互动，包含多方资源的协作、社区自我恢复、社会治理网络联动、多样性与创新、监督与平衡等，其中特别重视对老年人和儿童等弱势群体的保护。日本提出了一个城市公共安全架构，包括应急响应系统，多部门协作系统，关键基础设施管理系统，市民服务和移民控制系统，公共管理服务系统，警察执法系统和信息管理系统。该系统全面监测、监控城市重点区域，并对其进行实时的安全评估与预警。
  国内发展概况。2017年9月，北京市发布《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，提出“提高城市韧性”的要求。2021年11月，北京市发布《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，以突发事件为牵引，立足自然灾害、安全生产、公共卫生等公共安全领域，从城市规划、建设、管理全过程谋划提升北京城市整体韧性。
  上海市规划到2035年基本实现城市安全治理体系和治理能力现代化，城市运行安全和安全生产保障能力显著增强，市民安全素质明显提升，基本建成能够应对发展中各种风险、有快速修复能力的“韧性安全城市”。
  雄安新区对城市安全规划和城市安全韧性构建进行了专题研究，以科技、管理和文化为切入点，由强韧化技术装备发展、精细化管理水平提升、群智化安全文化发展组成了具备全面感知、高效预测、智能决策和主动保障功能的安全韧性城市创新集成系统，为雄安新区的安全规划提供了科技支撑。
  安徽省合肥市依托清华大学合肥公共安全研究院，以城市生命线安全工程建设为重点，成立了合肥市城市生命线工程安全运行监测中心，创新行业监管部门和供水、燃气等相关权属单位互联互通的信息对接机制，探索出一套系统化、现代化的城市安全保障体系，成效显著，被誉为“清华方案、合肥模式”。
  02 安全韧性城市理论支撑体系
  安全韧性城市的构建需要一套科学、完整的理论体系进行支撑，建立在公共安全体系的基础理论之上的城市安全韧性模型与安全韧性城市框架，具有可持续发展的源动力，融合新兴科技手段拓展出的“智慧安全韧性城市”理念值得被进一步推广。
  公共安全体系“三角形”基础理论。公共安全体系的框架如图1所示，突发事件、承灾载体和应急管理构成该体系框架的主体。连接三者的是灾害要素，其表现形式分别是物质、能量和信息。突发事件。突发事件指可能对人、物或社会系统带来灾害性破坏的事件。突发事件主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大类事件。

  来源：作者自制
  图1 公共安全体系三角形框架图
  承灾载体。承灾载体是突发事件的作用对象，一般包括人、物、系统（人与物及其功能共同组成的社会经济运行系统）三方面。在突发事件作用下，承灾载体的破坏表现有本体破坏和功能破坏两种形式。承灾载体的损坏，会引起承载物中所包含的灾害要素的激发或意外释放，进而导致衍生灾害和次生灾害，引发一系列的突发事件。尽管在大多数情况下，突发事件都会导致承灾载体的本体破坏和功能破坏，但由于本体破坏和功能破坏的破坏机理不同，对于不同种类的承灾载体，研究关注的焦点也不尽相同。
  应急管理。应急管理指可以预防或减少突发事件及其后果的各种人为干预手段。结合突发事件发生的顺序，应急管理可以分为预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建四个阶段。在应急管理的不同阶段，应采取适当的措施、力度和时机，对灾害的发生和发展施加人为干预，以最大程度地抑制和控制突发事件的发生与发展，减轻灾害的影响和危害。
  城市安全韧性模型与安全韧性城市框架。基于公共安全体系理论，结合安全韧性城市的承受、适应、恢复等关键特征，可提炼公共安全事件、城市承灾系统、安全韧性管理三个维度构成“城市安全韧性三角形分析模型”（如图2所示）。

  来源：作者自制
  图2 城市安全韧性三角形分析模型图
  在城市安全韧性三角形分析模型的基础上，可延伸出安全韧性城市研究框架，其包含风险识别、状态评估、规划响应、策略制定四个方面内容。在风险识别中对影响城市系统的公共安全事件风险进行判断，通过分析实现对风险的识别和预警；随后对城市受灾系统的脆弱性和韧性程度进行状态评估，测度城市面临的风险和各种不确定性因素的类型、强度、范围和空间分布；再通过规划响应在安全韧性管理中突出强调应急能力评估、业务可持续性和韧性资源的合理分配，编制出面向不确定性事件的规划，最后制定出可以提高城市适应性和城市韧性的策略，实现安全韧性城市在公共安全事件前后“抵御—吸收—适应—恢复—学习”的响应流程闭环。
  安全韧性城市覆盖公共安全事件应急管理全流程，强调城市应对公共安全事件的承受、适应、恢复的能力，应以公共安全技术为支撑，以安全韧性前沿管理理念为先导，同时在公共安全保障中着重培养提高民众的安全素质，实现科学技术装备发展、管理能力水平提升和安全文化培育三大要素的“三足鼎立”（如图3所示），为安全韧性城市建设提供全面支撑。除此之外，构建安全韧性城市还需要充分利用互联网、大数据等各类新兴技术，有效应对城市突发事件，实现城市可持续发展。

  来源：作者自制
  图3 三大要素支撑安全韧性城市
  智慧安全韧性城市构建。“智慧安全韧性城市”的构建模型如图4所示，运用先进的公共安全管理理念与技术，将三元社会视角代入，充分利用物联网、大数据、云计算、移动互联、人工智能、区块链等新兴技术，开展城市的全方位物联网监测、评估与精细化管理，提升城市对各类公共安全事件及公共危机事件的抵御、吸收、适应、恢复、学习的能力，编织全方位、立体化的城市公共安全网，以精准安全增强人、空间和应对的韧性，构建智慧安全韧性城市，保障城市安全发展，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

  来源：作者自制
  图4 智慧安全韧性城市建构模型
  智慧安全韧性城市在应对城市安全风险时需要具备科学辨识、全面感知和智能应对三大能力。智慧韧性城市的科学辨识能力，需要根据城市的自然环境、生态环境、生产环境和经济环境，洞察、识别与分析研究城市复杂致灾因子，编制反映城市自然灾害的风险评价图，并建立全面的、完整的、系统的，以及能进行实时动态更新的城市灾害数据库和风险特征库；在此基础上，通过仿真模型模拟风险的发生概率、演化路径和影响范围，推演不同情境下风险的情况，或模拟灾后的逃生路线、救援方案和损毁情况，生成城市安全风险评估报告，提高风险评估的精确性、便利性、可操作性，提高韧性城市建设的精细化和科学化水平。
  伴随着5G、人工智能、物联网等互联网和通信技术的飞速发展，智慧安全韧性城市构建延时低、覆盖广、能耗低的全面感知数据传输网络成为可能，通过对桥梁、燃气、供水、供热等重要基础设施进行可靠、高效的24小时监测，能够及时准确地捕捉风险源的灾变信息，缩短处置响应时间，遏制事态蔓延，为突发公共事件应急决策的全面高效、灵活可行提供支撑。
  智慧韧性城市可以基于专业模型和流程驱动的联动处置模式培养智慧应对能力，形成“事件接报—研判分析—方案生成—指挥调度—应急评估”全流程处置方案。在接报信息后，自动关联应急预案、启动应急响应；集成电话、短信、传真等多手段调度，快速进行任务跟踪；基于事件链、预案链、预测预警模型分析次生衍生事件，提供智能方案辅助领导决策，借助现代科技手段构建技术壁垒，满足韧性城市公共安全保障的重大需求。其中关键有以下几点。
  其一，发展科技支撑的“精准安全”。科学安全支撑精准安全，创新引领精准安全发展。统筹考虑安全、文明、效率和代价，研究精准安全的空间着力范围、时间着力区间以及着力方式和强度。依托科学安全的理论、方法、模型、技术、标准、系统和装备，探索社会治理有序化的科学方法，完善“人、地、物、事、组织”要素采集获取方法，建立“政府—社区—个人”“政府—企业—个人”的矩阵式管理模式，打通从政府行政体系触达个人“最后一米”的路径（如图5所示）。统筹发展与安全，实现高质量发展与高水平安全的良性互动。

  来源：作者自制
  图5 科学安全与精准安全
  其二，建设多层公共安全防护体系。第一层是政府防护，构建空天地一体化指挥调度体系，发展无人机、直升机等应急救援航空资源，联动消防、公安、民航等专业救援力量，提升应对急难险重突发事件的保障能力；第二层是基层防护，提高以社区、企业、学校为代表的基层保障能力，其重点是进行自救和互救，增强公众安全意识和救援能力，大幅提升救援的效率；第三层是个体防护，主要包括生理防护、心理疏导、疏散避难、人员搜救、现场急救等。
  其三，构建城市安全韧性空间。城市安全韧性空间主要包括物理环境、城市公共空间、社会专属空间。（1）对地震、洪涝等自然灾害的主动防治，由防灾抗灾能力提升工程、监测预报预警能力提升工程和应急救援能力的提升工程三部分组成，加强综合防灾、减灾、抗灾、救灾能力和应急体系建设，整合完善灾害预警信息发布渠道，提升预警信息发布的覆盖面、精准度和时效性，全面提升城市抵御自然灾害的综合防范能力；（2）城市安全运行监测预警，从城市整体安全运行的高度出发，建立“城市生命线监测物联网+服务”体系，能够随时监测城市基础设施安全运行状况，实现整体监测、实时感知、早期预警和高效应对，预防燃气爆炸、桥梁垮塌、城市内涝等重大安全风险事故和公共危机事件的发生，实现城市生命线运行安全风险可防可控；（3）社会专属空间“风险共担”，深化政府消防监管“放管服”改革创新，支持社会专业机构和保险机构合作构建全链条社会化托管服务平台（消防、企业重大危险源、电梯等），鼓励引导社会单位购买社会化托管服务，引入保险对事故损失兜底，倒逼服务单位确保服务质量，实现社会单位风险的早发现、早预警、早研判、早处置，避免人员伤亡、财产损失。
  03 以安全韧性城市建设推动公共安全治理现代化
  2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》中指出，安全发展是城市现代文明的重要标志。一定程度上说，一座城市能为市民提供有保障、有温度、可持续的安全感，会让市民更有归属感；安全系数越高的城市，也会越让人向往。
  安全韧性城市注重在突发公共安全事件响应过程中抵御、适应和吸收风险，使城市公共安全治理体系变得更加强大，城市在应对来自外部和内部物质、能量和信息的冲击与压力下，仍能保证其基本功能、结构和系统不陷入混乱。与传统城市公共安全治理不同，安全韧性城市倡导在城市长期规划中因地制宜地研究城市公共安全风险的发生过程和演变规律，在提高经济社会、技术系统和基础设施韧性的过程中，不断推进公共安全治理现代化水平。
  政府作为公共安全治理的主体，承担着构建更加科学和完善的城市公共安全治理体制机制的功能，在如何提升公共安全治理的科学性和精准性的问题中，需要统筹考虑安全、文明、效率和代价。当然，城市公共安全治理现代化离不开各种社会力量、群众组织和公民参与，政府在构建智慧安全韧性城市时，可以延伸构建多层公共安全防护体系。其中，各级政府应对急难险重突发公共安全事件的保障能力在该防护体系的最外层，中间层是以社区、企业、学校为代表的基层保障能力，最内层是涉及家庭安全和个人防护的个体保障能力，与社会中的每个人的关系更加密切，也是多层公共安全防护体系的最后一道防线。构建多元治理主体职责明确、整体联动的多层防护体系，是通过建设安全韧性城市实现公共安全治理现代化的关键环节。
  由于风险生成过程中原发性要素和促发性要素的复杂性，将威胁城市公共安全风险的要素全部发现后剔除是不切实际的，从客观上要求我们重视城市公共安全风险整体性治理机制的设计和创新。因此，要做好长期与城市公共安全风险共存的准备，结合我国实际情况，协调统一社会群体在城市公共安全治理方面的共识，以遏制源头和注重过程的整体性治理策略为重要抓手，打通阻碍城市公共安全治理体系和治理能力现代化发展的关键节点。
  04 建议与展望
  要使安全韧性城市能够为市民提供“全方位、立体化”的安全保障，打通城市运行系统的每一个毛细血管的任务至关重要，因此应将多元共治格局融入公共安全治理体系中，以公共安全治理现代化为契机研究安全韧性城市的体制、机制、法制创新。由此看来，发展安全韧性城市所形成的引领示范作用对推动公共安全治理现代化具有非常重要的意义，而加强安全韧性城市建设需要从科技、管理、文化三方面具体展开，下面为笔者对城市“强韧工程”的一些具体建议与展望。
  科技强韧工程。科技强韧工程强调基础研究、技术创新、装备研制、研发基地、产业发展“五位一体”，提升安全韧性科技支撑。在基础研究方面，应加强韧性城市理论研究，开展安全韧性评估、巨灾情景构建推演等方面的基础科研，同时，大力加强城市韧性方面的高端人才培养和高端智库建设；在技术创新方面，应推动物联网、大数据、人工智能、5G、区块链、新材料和先进制造等新技术在安全韧性城市建设中的应用；在装备研制方面，应大力发展公共安全风险感知装备、减灾装备、救援装备的研发和应用；在研发基地方面，应联合优势高校、科研院所，按照新型研发机构的体制机制，组建城市韧性研究院，打造城市安全韧性研究领域战略科技力量；在产业发展方面，应大力发展软件开发、智能制造、安全装备、物联网等关联产业，打造公共安全科技服务基地和公共安全产业集群。
  管理强韧工程。实施应急救援能力提升工程。着眼城市灾害事故应急救援实战需求，全面提升基层应急救援、区域协同应急救援与巨灾场景应急救援能力。加强人员队伍、装备物资建设，全面提升巨灾场景、应急通信、应急运输、应急医疗、应急资金保障能力。
  加强城市智慧韧性安全管理体系建设。进一步梳理“统”和“分”、“防”和“救”的关系，逐步构建综合、动态、智能的城市韧性安全风险防控与应对体系。围绕人的韧性、设施（系统）韧性、城市管理韧性等维度研究制定智慧韧性安全城市指标体系，提出智慧韧性安全目标、安全规划、战略评估报告。
  实施基层韧性能力增强工程。研究构建政府引导、社会协同、公众参与、市场调节的基层公共安全风险治理模式；通过建设社区一体化网格，培养社会治理体系最末梢的执行能力，实现事件的发现、立案、分派、处置、反馈、结案，以及评价流程的标准化、自动化、精细化；通过建设基层微型应急服务站，增强应急救援“最后一公里”的力量，最终夯实基层公共安全风险治理能力，实现人民群众参与协商、共建共享共治新格局。
  文化强韧工程。文化强韧工程是以建设安全文化博物馆和构建安全文化教育体系为抓手，目的是全方位增强民众安全意识、掌握安全相关科学知识和技能，结合中华传统文化进行安全教育宣传，努力提升全民安全素质，在社会中形成人人“要安全、讲安全、懂安全、会安全”的局面。以线上安全教育云平台、线下安全体验馆为载体，面向政府部门、社会公众、青少年、从业人员、学生、旅游人员等，提供科普教育、专业培训与实训演练安全文教服务。（来源：《学术前沿》杂志2022年6月上下合刊（微信有删节））