孟天广:“心中有数”:基层治理的技术基础

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孟天广（清华大学社会科学学院教授）

未来的基层数字化、智能化治理应把人感治理和物感治理充分融合，实现以人为中心、科技支撑、数据驱动的基层治理。

新兴技术通过技术赋能和技术赋权两种机制影响着基层治理。一方面，技术赋能政府，赋予政府理解社会、理解社区的能力。另一方面，新兴技术赋权市民，为市民提供更多参与社区治理的机会，拓宽与政府互动的渠道。

通过对北京基层治理的研究发现，在“街道吹哨，部门报道”“接诉即办”等改革中，一些社区利用数字技术开发市民协商、共建共治的社区级数字平台和智能应用，在促进社区协商共治方面发挥了很好的作用。

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诉求驱动下的超大城市基层治理创新

超大城市治理高度复杂。在北京实行的“接诉即办”改革中，市民产生的海量的“数”发挥了重要作用。北京通过四种机制驱动了超大城市基层治理创新：

诉求数据体量巨大。通过从市级穿透到区县、镇街、社区，基于细颗粒度的海量数据，帮助政府理解不同时点、不同区域市民诉求特征，识别高频共性诉求，找到区域共性的治理堵点难点问题。利用长时段数据把握城市运行规律和市民诉求驱动，识别不同区域的基层治理单元面临的治理挑战。

数据质量较为可靠。用数据来理解城市运行、城市风险，需要高质量数据源。由人民群众主动提出的诉求，使数据更具有真实性，使基层治理的指向性更加明确。此外，这些数据还记录着政府办理市民诉求的过程和效果，可以用来评估、考评部门解决诉求的工作质量。

诉求类型多种多样。市民的诉求数据可以反映城市运行各方面情况，如营商服务、社会风险、政务服务等，汇聚了城市治理的各方面诉求。

诉求群体覆盖广泛。“接诉即办”为广大普通市民尤其是困难群体提供了表达诉求的渠道，使自己的服务需求得到满足，为基层治理保障基本民生、促进社会公平提供了重要依据。

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数据治理技术的转型及成效

数据治理帮助政府破解条块协同、问责难题。“接诉即办”以市民诉求为驱动，以此回应传统模式存在的权责不匹配、问责难等问题。

数据治理破解条块难题。党建引领。每次“吹哨报到”形成一个临时党支部，由街道负责人做支部书记，报到委办局代表作为支部成员，促使属地政府发挥党建引领作用，协调委办局解决基层治理难题。赋权基层。将基层力量整合下沉到街道等。基于数据进行考评和决策。依据市民回访数据开展评估，对街镇、委办局工作进行量化排名，将市民对政府办理质量的评估作为指挥棒。

数据治理破解问责难题。基层治理通常面临问责难的局面，“接诉即办”改革则通过数据实现了有效问责。将市民对每个诉求办理的评估作为问责依据，每月发布评估排名，以此实现精准问责。

数据治理的改革成效。经过四年多的改革创新，北京市形成了一系列改革成效：一是在科层组织内部围绕市民诉求重塑回应流程，实现了从专业分工为基础的串联式业务流程变为以市民诉求为中心的并联式业务流程。二是在政民互动上，政府利用数据感知、汇聚社情民意等，做到主动回应。从以往的事后回应转变成提前准备甚至拟定应对方案。三是在激励考核机制上，通过量化回应过程激发回应动力。将市民反馈数据作为考核“指挥棒”，实现了从科层制的往上看向关注人民群众需求的转型。

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从物感治理到人感治理

一般而言，城市治理的数字化转型存在两种模式：物感模式和人感模式。以往的智慧城市建设主要由数字技术驱动，进而产生城市大脑、智慧城市、数字孪生等应用，形成了物感城市模式。物感城市重在感知城市的物理空间，却难以充分理解市民的主观世界和城市社会空间，无法精准理解市民的偏好、诉求等，难以感知市民的获得感、幸福感和安全感。

从北京市“接诉即办”改革可以看出，我国正在形成颇具代表性的城市治理路径，并正在构建不同于物感治理的新型模式——人感治理。

区别于过去强调技术驱动的城市治理理念，人感模式城市的逻辑起点是人本主义，其机制在于技术赋权驱动城市治理的理念转变、制度变革和机制创新，进而构建超越“物感城市”的智能化城市治理模式。

人感城市将人本主义、科技支撑和数据驱动有机融合，利用市民诉求驱动市域治理的现代化进程。人感城市坚持以人民为中心理念，强调由市民参与，帮助政府进一步理解城市构成及运行的复杂性，进而创新城市治理的运行机制，提升城市治理效果。

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结论与讨论

未来的基层数字化、智能化治理应把人感治理和物感治理充分融合，实现以人为中心、科技支撑、数据驱动的基层治理。

不过，我们也应清醒地认识到，数字化对于基层治理仍有限制性。首先，基层治理场景通常高度复杂，数字技术能够读懂的复杂性仍然有限，依旧面临着不能充分掌握社群多元性等问题。其次，治理技术本身存在不确定性，这种不确定性为基层治理带来一定风险，因此技术韧性就成了尤为值得关心的议题。最后，在基层治理过程中，多方主体协商互动的柔性治理是优势，但数据治理通常体现一种刚性逻辑，因此丧失了基层治理的灵活性。

总体而言，在未来的基层治理工作中，新兴技术要通过赋能、赋权机制，构建融合多方主体和多方资源的共治格局，吸纳政府、企业、市民和社区等主体构建包容、协同、可持续的数字治理生态，实现基层的共治和智治。 （来源：乡村发现转自：中华人民共和国民政部官方网站）