陆军：中国产业转移发展趋向与地方政府职能演进

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陆军（北京大学政府管理学院副院长、教授）

  中国产业转移的驱动因素与转型目标
  20世纪90年代以来，伴随全球化、区域城市化和经济一体化等经济格局日益清晰，资本、技术、劳动力和企业家才能等核心经济要素的跨区域流动和空间重置现象蔚然兴起，产业转移作为一种客观经济趋势得以产生。改革开放40多年间，中国区域经济形成了时空两个差序发展格局：一是在时间轴上，资源密集型—劳动密集型—资本密集型—技术密集型等依次继起作为主导产业，推动产业经济接续发展；二是在空间维上，沿海发达地区、内陆欠发达地区以及东中西三大经济地带之间，形成了要素流动和产业互补的梯度空间发展格局。时空差序格局相互耦合，拉大了中国区域间的发展差距，造成严重的结构性非均衡，同时也为产业空间转移创造了前提基础。
  概括而言，驱动中国区域间产业转移的主要因素包括四类：一是初始资源禀赋。资源、劳动力要素等禀赋优势显著的地区，制造业具有生产加工的低成本优势，必然吸引大量资本涌入与资源优势相互结合，形成竞争优势。二是区位因素。东部地区沿海、沿江和沿边的区位条件，大幅增强了与中西部在信息来源、要素市场和产品运输等环节的成本差异。与此同时，港口服务、航运、出口、对外贸易、保险和融资等生产性服务业得到发展，为中国的非均衡发展模式增加了产业基础。三是人才和技术分布。在科技是第一生产力的时代，技术水平与创新能力是推动区域经济发展的核心要素。而中国高等院校、人均受教育水平、社会资本投资、高新技术产业的分布极不均衡，是造成我国区域经济发展失衡的重要原因，也驱动着产业向技术水平高、创新要素活跃的地区转移。四是政策倾斜。在税收、产业、投资和人力资本积累等领域给予优惠政策倾斜，是地方政府尽快获得资本积累优势，塑造经济发展增长极，形成核心外围的辐射带动发展模式的重要手段，而这也促进了产业的跨区域转移。
  一直以来，中国依靠强有力的政府组织协调和资源动员能力，维持了经济增长的连续性，消除了经济发展的很多不确定性，稳定了经贸和宏观投资，并且凭借廉价劳动力、庞大市场等比较优势，既有效避免了与中国脱钩式的产业国际转移，又吸引了大批外资企业入驻，逐渐成长为世界货物贸易第一大国。然而，伴随着中美经贸摩擦、新冠肺炎疫情肆虐、乌克兰危机，以及世界多处的地缘政治、能源和资源冲突，经济全球化出现局部萎缩和结构性转型的趋势，全球贸易和产业链价值链以及地区竞争面临新的挑战：一是，世界发达经济体出于“安全”需要，加紧出台缩短供应链的方案，导致全球范围内的分工体系重建，尤其当供应链的上游原料、零配件与下游加工组装之间的距离过长时，产业链进行分解和重组的概率更高。二是，风险预防意识骤增，外贸订单将优选成本洼地，传统的“世界工厂”尤其是以附加值较低的半成品或零件加工再出口为主营业务的“组装基地”，将面临严峻的区域性和周边地区替代者的竞争压力。三是，后疫情时代，劳动力资源禀赋丰富和消费能力强的地区，以及正处于快速城镇化阶段，城市市政服务设施完善和城市基础设施系统性建设较强的地区，将更有利于吸引外资、劳动力和产业流入，提升地区间竞争力成为当务之急。
  基于政治体制上的优势，中国政府强力吸引外资，形成了中国特色的经济发展模式。总体上，中国已经逐渐摆脱以市场换资本和技术的历史阶段，面对供应链短链化分散化区域化、部分产业链外迁步伐加快，以及被排除在某些区域产业链之外等风险挑战，当前，我国要牢牢把握全球产业分工体系重组的机遇，从低附加值向高附加值生产环节转型、从资源和劳动成本优势向技术和产出效率转型。
  中国产业转移的新格局与新趋势
  数字经济与产业转移
  数字经济（Digital Economy）是基于互联网载体，以数字化和信息化资源作为生产要素的一种新经济形态，主要包括数字产业化和产业数字化两大部分。在数字经济中，数据资源作为生产要素的特殊属性，极大地加速了大数据产业自身发展，催生了数据交易、数据租赁服务、分析预测服务、决策外包服务等新兴产业业态；与此同时，推动着不同产业之间、大数据与行业应用领域之间，出现深度融合创新的趋势，特别是使得传统产业在经营模式、盈利模式和服务模式等方面发生变革，涌现出如互联网金融、共享单车等新平台、新模式和新业态。2017年，数字经济正式上升为国家战略。在一系列顶层设计的推动下，《中国数字经济发展白皮书（2021）》显示，2020年我国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重为38.6%；产业数字化规模达31.7万亿元，占GDP比重为31.2%。目前，我国产业数字化转型已经由重点创新行业转向工业及全行业覆盖，从“互联网+”转向智能化加速（李永红、黄瑞，2019）。
  基于产业数字化的发展策略，数字经济时代的产业转移和产业发展在组织上可能呈现如下趋势：第一，借助数字化技术，提高信息对称度，优化组织流程。基于海量数据，不断修正模型精确度，实现分析结果与现实场景之间的高度匹配，提升业务效率和优化产业内部流程。通过对产业运营进行全面而系统的智能化管理，去除价值流程中的低效和冗余环节，重组价值链。第二，利用数字化工具，强化产业链上下游协同性。通过数字技术降低交易成本，激活闲置资产，放松资产专用性约束。通过数字技术的信息实时获取功能，降低产业发展的不确定性，避免产能过剩，提高物流、信息流和价值流之间的协同能力。第三，通过数字化连接，实现产业间跨界合作与共享，完善产业生态。基于对用户需求数据的实时共享，实现业务无缝化衔接。利用数字化合作打破传统产业间的边界隔阂，组建分布式、适应性、开放的社会技术系统。依托参与者数量增加的网络效应，形成数字化生态的产业规模经济。
  流量经济与产业转移
  流量经济是指一个地区依靠平台和条件吸引外部的资金、人才、技术和信息等资源要素集聚，形成经济能量后辐射周边地区的发展模式（周振华、韩汉君，2002）。聚散效应和区域空间结构是流量经济的理论基础。韩伯棠等（2003）指出，流量要素主要分为物流、商品流、信息流、技术流、人才流、资金流、资产流。从功能性角度来看，流量经济具有数字化、平台化、共享化、空间化这四大特征（石良平等，2019）。
  随着互联网、数字信息技术快速发展，推动全球工业化向信息化转型，流量成为城市间的连接纽带，对全球经济的贡献不断提升，流量化已成为全球区域网络发展的核心模式。全球主要城市均已形成强集聚-辐射特征的要素流量化经济形态，在全球范围内集聚高端资源要素，通过整合产业链、优化创新链、重塑价值链，实现高效配置和高效流动增值。国内一些大城市也高度重视流量经济。上海市明确提出大力发展包括流量型经济在内的“五型经济”；成都市早在2018年就发布了《关于推进流量经济发展的实施方案》，为各类流量经济的发展提供了方案导引。
  流量经济时代的产业转移和产业发展，将会出现如下的典型特征：第一，网络外部性而非集聚外部性成为未来城市网络体系的主要形成机制，各种产业要素在城市节点和区域网络中进行双向的流动和传输（陆军、毛文峰，2020）。第二，运输成本下降和消费者多样性需求，促进企业纵向和横向分工，区域经济的内生关联性增强，专业化中心不断涌现，形成多中心区域经济结构（王红霞，2011）。第三，作为区域要素流动和经济增长网络形成的硬件，高速铁路、交通基础设施、信息通信设施等的建设不断推进，区域产业互补和融合发展进程随之加快。
  创新经济与产业转移
  我国高度重视创新对经济转型和增长的促进作用，近年来政府出台了一系列鼓励政策，科技创新和技术进步已经成为我国经济增长的重要源泉，创新活动的整体规模迅速扩大，创新成果大幅度增加，总体上我国经济进入了创新驱动的发展阶段。国家统计局数据显示，2008—2019年间，我国研究与试验发展（R&D）经费增长3.71倍，达到21737亿元，年均增长率达到1.13%；R&D经费支出占GDP比重由2008年的1.47%增长至2.19%；专利申请受理量和授权量分别增长了4.29与5.29倍；高新技术产品进出口总额增加了85.97%。
  Hansen和Birkinshaw（2007）提出了创新价值链（Innovation Value Chain，IVC）的概念，认为创新是一个知识获取、转换与开发利用的循环往复过程，分为创意的产生、转化和传播三个阶段。一般来说，创新扩散的主要影响因子包括距离、技术势能、扩散通道等。Jaffe（1986）指出，知识溢出最可能发生在地理相邻的区域。此外，创新扩散的内、外环境也会对创新扩散产生影响。外环境指区域经济体制、政策、法律、社会环境系统；内环境指经济发展水平、技术结构、市场结构、产业结构、信息流通体系、资源禀赋、企业素质等要素组成的区域系统。畅通的技术扩散通道有利于创新扩散，反之则阻碍创新扩散（Sharif，1994；曾刚等，2006）。
  创新驱动经济社会发展的时代，产业转移和产业发展可能会出现如下趋势：第一，创新主体基于具有空间层级结构的都市圈或者区域，加速产业结构升级，实现技术、知识与要素资源的跨地区流动。第二，在经济全球化、信息通讯技术和现代交通基础设施的支撑下，创新扩散日益呈现出跨区域、跨国、跨大洲扩散的特征。若不同创新主体之间拥有相似的知识、技术和创新能力，地区间协同创新的产出和扩散将处于较高水平。第三，地区间产业链、价值链和创新链协同一体化程度，成为区域竞争力的重要基础。
  区域经济与产业转移
  在全球经济转型背景下，具备科技创新的资源集聚外溢功能、开放合作的经贸网络枢纽功能与韧性高效的资源配置功能，是构建具有国际竞争力的区域一体化经济形态的必然要求。李睿（2015）的研究表明，一个地区繁荣发展的关键在于中心城市的分工体系鲜明、产业功能各异——正是由于旧金山主攻金融与旅游业，奥克兰着力发展装备制造和港口经济，圣何塞致力建设电子制造工业基地，旧金山湾区才能成为全球闻名的区域经济的代表之一。美国波士华城市群、日本东京大湾区的发展也表明，发挥政府和市场双重作用，明确创新链的合作分工，鼓励不同城市错位发展，提高产业集中度，是解决区域产业组织体系不合理、区域协同机制不完善等问题的重要途径。
  产业转移在本质上是区域经济非均衡和非一体化发展的必然结果，在长期的二元经济结构下，中国的区域经济一直处于非均衡的发展状态，而现阶段地方政府总体财政收入下滑、收入来源渠道缩减，又将在某种层面上加剧地区间的非均衡态势，促使更多的产业转移发生。据财政部公布的数据，2022年1—5月，全国政府性基金预算收入21948亿元，比上年同期下降26.1%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入1469亿元，比上年同期增长3.5%；地方政府性基金预算本级收入20479亿元，比上年同期下降27.6%，其中，国有土地使用权出让收入18613亿元，比上年同期下降28.7%。为缓解地方财政压力，短期内可能依然采取扩大、稳定和规范一般性转移支付的办法。然而，尽管财政转移支付对不同区域的政府投资、社会投资和居民消费均能产生正向促进作用，但各变量在响应路径、波动程度及累积效应方面具有明显的区域差异性。不可否认，中央对东部地区转移支付的宏观经济效应总体上大于中西部地区，且东部地区转移支付的产出乘数也高于中西部地区（王文甫等，2020年）。由此可见，在区域非均衡的作用下，产业转移必将是一个长期存在的客观经济现象。
  产业转移新格局下的政府职能演进
  建设数字政府，重塑政府运行模式
  伴随新一代信息技术创新成果的涌现，以数字化、网络化和智能化驱动地方政府职能转变和社会治理转型成为必然趋势。数字政府建设是政府公共管理战略转型的核心支撑。
  根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，数字政府是数字中国国家战略的重要内容，旨在将数字技术广泛应用于政府管理服务，重塑新型政府运行模式，使政府更好地服务于经济社会高质量发展。我国数字政府建设涵盖内部机构与职责体系设置、运行机制、宏观架构、技术路径与治理体系等内容。现阶段的重点策略包括：改革政府组织结构、优化政府行政流程，搭建数字协商的治理模式；创新公共服务方式，改善公共服务供给（Gil-Garcia  et al . ，2018）；促进经济社会全面数字化运行，建立新型政府形态（王伟玲，2019）；提高政府获取、传递和分享信息的能力，通过数据流动实现知识应用（周文彰，2020）；通过数字化的思维、理念、战略、资源、工具和规则等提供优质服务、提高公众服务满意度（王谦、曾瑞雪，2020）。
  建设公共政府，创新社会治理工具
  建设公共政府，加快公共治理方法工具创新，提高地方政府社会治理水平和能力，是数字化和信息化时代推动社会治理模式变革的重要保障。现阶段的重点策略包括：构建基于“一张网”的社会治理平台，创新场景式服务应用，共享公共服务平台设施；依托数字技术助推社会治理赋权，基于城市大脑，建设融入“互联网+”的社会治安防控体系；运用轨迹追踪将社会风险关口前移，构建涵盖自然灾害、社会危机和突发事件的侦查、监测和预警系统，优化重大风险联防联控治理机制；以公民需求和突出问题为导向，强化整体性治理理念；消除“数据孤岛”，建立数字技术支撑的精准社会治理体系。
  建设创新政府，探索合作开发机制
  政府在区域协同创新中的政策统筹与引导至关重要，是深化重点产业合作、实现优势互补和打破区域行政体制壁垒的重要保障。根据国内外成功经验，创新型政府以制定“极点辐射、多核多廊、区域协同”的区域化统筹发展战略，构建涵盖经济中心城市、产业链核心环节、创新网络关键节点和区域协同主体的区域协同创新体系，支撑新时代区域产业转移的战略实施为目标。创新型政府的主要职责在于：探索“人才-创新-数据”合理化布局，营造良好投资环境；制定相关税收政策，提升产业协同能力，形成要素流动的系统性闭环；引导市场机制发挥作用，提升区域整体创新活力；打造创新驱动发展的制度环境和科技创新支撑体系，建设创新资源集聚带、转型升级引领带；推动国内外先进科技成果集聚，加快优势创新型企业培育等。当前，创新型政府的重点策略包括：基于国家新型基础设施建设战略，一方面，推进传统基础设施的智能化改造，另一方面，加快5G、IPv6等新一代信息网络、工业互联网和云计算等新型信息基础设施建设布局。在人工智能、集成电路、工业软件、工业互联网、智能制造与机器人等重大科技攻关领域，加快建设一批技术创新平台，引进和培育高素质的紧缺创新人才。优化合作创新开发机制，探索科技产业合作新模式，完善地方政府间的组织协同机构建设，构建“科技园”“示范区”“微中心”等多层级、立体化的产业创新空间系统。
  现阶段，在高质量、“双循环”、绿色低碳和环境可持续发展等一系列重大战略发展目标下，我国产业经济与产业组织正迎来诸多历史性的契机与调整。未来，应在从单极化走向多中心网络、从城市集聚走向区域一体化和从行政分割走向协作性治理等几个方向，攻坚克难，实现重大转型升级。一方面，最大程度建设包括国际环境、区域环境、内部环境和区域管理环境在内的环境条件综合调查系统，在充分吸收公民意见和企业反馈的基础上，动态完善地方政府战略目标、策略和规划；另一方面，最大范围寻找利益相关者，通过协调愿景、明确任务、落实收益与责任分担等策略，构建制定战略规划的科学程序，推动实现地方政府的职能演进，更好地服务于中国产业转移体系的全面构建。（来源：《国家治理》周刊2022年8月上）