宋华盛：平台经济信息安全治理困境及应对

gecccn

宋华盛（浙江大学北京研究院副院长、浙江大学经济学院教授）

  在数字化背景下，随着信息技术高速发展和消费需求持续升级，产业组织方式不断迭代，平台经济迅速崛起，在短短十多年间给我国社会经济的运行带来天翻地覆的变化，创造了巨大的社会经济效益。但是，当前平台经济发展中所出现的诸多信息相关乱象也日渐成为全社会关注的焦点。习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上强调指出：“我国平台经济发展正处在关键时期，要着眼长远、兼顾当前，补齐短板、强化弱项，营造创新环境，解决突出矛盾和问题，推动平台经济规范健康持续发展。”而只有厘清平台经济信息乱象根源，强化平台经济信息监管，完善平台经济信息治理，夯实平台企业信息主体责任，才能推动我国平台经济行稳致远。
  平台经济发展中的信息收集与使用乱象
  数字平台企业的发展带来了生活方式的变化，但相关信息安全问题也随之凸显。随着数字平台企业规模不断扩大，从住房到购物，从出行到餐饮，从工作到娱乐，平台化的便利已惠及群众生活的方方面面，彻底重塑了大众社会生活方式。用户在潜移默化之下将平台视为数字基础设施的一部分，殊不知平台外衣下的内核仍是企业，而盈利性仍是企业的本质属性。在企业掌握了海量用户信息的背景下，如何确保个人、社会乃至国家信息安全成为推动平台经济稳健运行必须解决的问题之一。
  数字平台企业的发展改变了经济运行方式，但与之相关的垄断现象层出不穷。平台企业除了企业的一般属性外，还具有匹配市场供求双方的特殊属性，这使其天然具备了垄断的潜力：平台具有双边市场特征，其运营规模的扩大为卖方（平台内经营者）带来了更多的买方（消费者），同时为买方（消费者）提供了更多卖方（平台内经营者）和更多消费选择，久而久之便会筑成市场进入壁垒，造成一家或几家独大的垄断局面。传统经济的垄断会造成无谓社会损失，消减经济运行效率，但互联网平台的垄断反而有利于供求双方的迅速匹配，提高经济运行效率，从而为平台型企业带来更多的利润。因此，出于扩大运营规模、进而获得垄断地位的目的，平台型企业会藉由其掌握的信息，动用各种获客手段，阻碍甚至屏蔽竞争。这不仅会影响市场的健康发展，而且扭曲了信息的价值。
  不论是生活方式的改变还是经济运行方式的改变，信息都在其中扮演了至关重要的角色，而纵观信息在平台企业中的生命周期，从收集、加工、使用、流通到清理等环节，以及全流程的安全，都是乱象频发的灰色地带。具体而言，平台企业对个人信息过度收集、非法收集，爬取竞争对手信息，不严格审核平台内商户信息，大数据杀熟，搜索降权，屏蔽竞争，恶意封禁，信息泄露等诸多问题都对用户的信息安全和市场秩序形成了严重威胁。
  过度收集信息和非法收集信息
  在移动互联网时代，具有相当市场支配地位的平台经营者可以通过多种渠道获取用户信息，包括但不限于获取用户终端设备权限以调用摄像头、定位、麦克风等模块数据，获取用户搜索、浏览记录，设置用户调查问卷等。而在实际操作中，很多平台APP在收集个人信息时非但没有保障用户的知情权，甚至过度收集非必要个人信息，对用户权益构成侵害。2020年工信部对多款APP调查发现，频繁自启动、链式启动、“偷窥”与APP应用场景无关的照片和文件等问题在各类常用手机APP中屡见不鲜。
  除了私自调取权限非法收集信息，很多APP为了较为“合法”地获取更多用户数据，使用发放红包、补贴甚至免费提供商品和服务的手段诱导用户主动填写或授权个人信息。还有甚者在用户协议中加入 “霸王条款”，即强制要求用户提供个人信息，否则将影响APP的使用。除了对用户信息的过度、非法收集，很多平台型企业还对竞争对手的数据进行非法收集，具体表现为在未经授权的情况下对构成竞争关系的对手企业的数据进行抓取。
  平台内经营者信息真实性和合法性缺乏充分核实
  2022年初掀起轩然大波的“血奴”案，虽然最终被证实属于编造，但该事件在2016年魏则西事件后，重新引发舆论对互联网平台信息责任的关注——平台经营者没有尽到核查平台内经营者信息的真实性、合法性的义务。根据网络上很多用户的意见反馈和投诉信息，处于“血奴”事件舆论焦点的58同城作为一个众所周知的信息平台，在核实平台商户信息真实性方面确有欠缺：个人仅需身份认证甚至微信认证，商家仅需完成营业执照认证、法人认证、对公账号认证三项之一便可在平台发布信息，而网络上贩卖微信、营业执照的比比皆是。这就引出了另一个问题：平台内经营者不合法信息缺乏核实，伪造证书、售卖隐私数据等非法交易屡禁不止。在中国裁判文书网以“58同城、诈骗”为关键词搜索，检索到3890篇文书（2022年3月22日）。更重要的是，存在虚假信息问题的并非58同城个例，根据中国裁判文书网，智联招聘、猎聘等招聘平台亦涉及不少信息安全事件，这几乎是整个互联网招聘行业的通病。此外，大量涉及租房信息、二手商品交易信息和医疗信息的平台也都存在信息核实失职的问题，侵害了平台用户合法权益，甚至对用户人身安全造成了威胁。
  利用信息实现垄断、滥用市场地位
  平台型企业利用信息实现垄断定价的一个最简单也最常见的方式便是大数据杀熟。大数据杀熟顾名思义就是同样的商品或服务，新老用户不同价，越熟就越坑。在此基础上，随着大数据的深入应用，以及算法的不断迭代升级，平台可以利用收集的个人信息对用户精准画像，综合分析用户的消费习惯、偏好以及购买力等因素，进而实施垄断定价，向用户收取精确到个人的差别化价格，最大程度攫取用户的消费者剩余。依照产业组织理论，这种差别化定价并不会导致社会整体福利损失，但在企业实行差别化定价的过程中，是否存在对用户信息的过度收集和使用是必须要关注的问题之一；同时，差别化的定价也势必导致基于个人信息被精准化地收取更高价格的消费者对平台的不满情绪。
  算法推荐机制是互联网平台利用用户信息获取和维持垄断地位的另一个手段。购物、餐饮、视频等在内的互联网平台通过收集用户的浏览记录、收藏夹、消费记录、地域、信用额甚至是在某个页面停留的时长数据对用户进行画像，进而向用户推送更符合其偏好的内容。毋庸置疑，算法推荐机制可以向用户提供定制化的内容和服务，这有助于提升和优化用户使用体验；但在算法推荐机制的长期作用下，用户很容易便会被困在平台为其构筑的信息茧房中，久而久之不但会导致用户的认知域受到平台制约，影响用户的价值判断，而且随着用户粘性增强，平台的垄断势力会越来越大。
  算法推荐的另一种应用是在用户检索产品或服务时，在其不知情的情况下优先推送与平台利益相关（平台自家、平台生态圈内或与平台有合作关系企业）的内容，并对竞争对手的内容予以搜索降权甚至屏蔽。与之相关的还有屏蔽竞争，即平台拒绝向竞争对手开放API（应用程序界面）接口，或阻止用户分享内容至竞争对手的APP，最典型的例子就是淘宝无法使用微信支付，京东无法使用支付宝支付。
  平台信息流通受阻、信息价值实现受限
  在数字化时代，尤其是在互联网企业中，数据已经成为最重要的生产要素之一。数据的非竞争性使其天然具有流通和共享的属性。经过企业去（个人）标识化、加密、加工挖掘、具有（交换）价值与技术可行性的数据，作为数字基础设施的一部分，企业有义务与公共机构以及竞争对手和其他经营者共享数据，以促进数据要素的充分流动。然而在实际的平台竞争中，经营者为了维护其市场地位，往往不愿意同其竞争对手共享数据，平台间、企业间形成信息孤岛；即便经营者愿意共享，目前仍缺乏安全可靠且功能完善的平台间、企业间数据共享机制；流通渠道受阻导致理应在市场主体间流通的信息难以被及时、准确地获取，一方面降低了数据资源的配置效率，另一方面也滋生了企业间相互抓取数据，以及相互设置屏障防止数据被抓取的现象。
  信息泄露和安全隐患
  随着互联网平台用户数量激增，涉及个人信息，尤其是隐私信息的数据量也呈指数级增长，随之而来的是在信息的存储、使用、传输过程中的泄露问题和安全隐患。近几年连续曝出5.33 亿 Facebook 用户数据被泄露、7亿领英用户数据被出售、超2亿国内个人信息在国外被兜售等规模过亿的信息泄露重大事件。平台企业对用户信息的泄露或源于数据疏于管理，或源于信息的“地下利用”和数据“黑产”猖獗，但不论何种原因，都对用户个人、企业、社会乃至国家利益构成了损害。
  平台经济信息安全治理困境
  平台经济信息收集和使用之所以乱象丛生且屡禁不止，追根究底，一方面源自信息本身的高价值，致使企业竭尽所能地获取和利用信息，籍此获取高额利润；另一方面源于监管创新跟不上市场创新，导致平台信息问题呈现出“道高一尺，魔高一丈”的局面。
  数据和信息是平台经济至关重要的生产要素
  新一轮信息技术革命使得大规模、低成本可获取的数据得以广泛使用，并成为企业特别是平台型企业生产过程中的关键要素。数据要素具有非竞争性、低复制成本、非排他性／部分排他性、外部性以及即时性等技术-经济特征，与传统的土地、劳动、资本等要素有着本质区别，这也是近年来平台型企业得以大量涌现和不断发展的基础。而数据要素在生产中发挥的核心作用就是数据所承载的高价值的信息（蔡跃洲、马文君，2021）。
  数据和信息对于平台型企业的价值可以从多个维度来理解。传统的数据使用模式是从数据到信息，从信息到知识，再利用知识来进行预测和决策，其中最困难的便是从信息到知识的过程。计量经济学等学科使用的就是此种研究思路。但在大数据时代，海量、高频、实时、细颗粒度、全样本的数据赋予使用者跳过知识获取，直接通过关联性进行预测和决策的能力，大大缩短了价值实现的流程，且拥有的数据量越大、涵盖内容越广、质量越高，预测的精度越高，促成交易的概率就越大。平台型企业由于其市场属性，汇聚海量数据，形成集体性的“数据池”，在分析和使用数据方面，平台型企业显然比个人和非平台企业更有优势和效率（胡凌，2019；肖红军、李平，2019）。这样一来，平台型企业对数据自然更为趋之若鹜，过度和非法收集信息的现象也更为猖獗。
  而在平台内经营者信息的核实上，平台型企业面临两种选择：一是采取严格审查制度，对入驻平台的经营者进行系统的全面的调查，并对其经营过程进行实时监督，该方案的效果毋庸置疑，但却意味着高昂的审查成本和商户流失，甚至可能导致市场地位失守。二是将审查力度和成本控制在一定范围内，并对偶发的纠纷进行赔偿，该方案的综合成本更低，有利于获取和留住商户，也能在一定程度上在平台促成更多交易。在此番博弈下，平台信息的审核激励可能扭曲，审核实施无可避免地存在诸多疏漏。
  在使用层面，信息也为平台型企业获取垄断势力提供了支撑。传统企业受制于有限的信息，对消费者的差别化定价往往停留在二级或三级价格歧视，通过消费者自我选择或简单市场分类等机制来实现差别化定价；而大数据和机器学习在很大程度上将消费者的消费习惯、偏好以及购买力等信息经由消费记录、浏览记录、社交媒体等数据毫无保留地动态呈现在企业面前，以至于企业可以通过算法进行一级价格歧视，对每个消费者实现精准的差异化定价，最大程度上攫取消费者剩余。
  互联网平台信息监管滞后
  为顺应数字化时代发展趋势，我国及时出台了相应的法律法规，并建立了初步的监管体系。早在2017年开始实施的《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）就对信息的收集和使用做出明确规定：网络运营者收集、使用个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用规则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经被收集者同意；网络运营者不得收集与其提供的服务无关的个人信息，不得违反法律、行政法规的规定和双方的约定收集、使用个人信息，并应当依照法律、行政法规的规定和与用户的约定，处理其保存的个人信息。
  2021年开始施行的《中华人民共和国个人信息保护法》和《中华人民共和国数据安全法》也对个人信息保护做出细致的规定。此外，工信部对应用程序、推荐算法等具体对象出台了《移动互联网应用程序个人信息保护管理暂行规定》和《互联网信息服务算法推荐管理规定》等相关规定，可谓在法律层面为信息治理打下坚实的基础。
  然而，在监管实践中，虽然较互联网平台兴起之初有了长足进步，但平台信息监管仍然面临着“上有政策，下有对策”的尴尬局面。究其原因，主要存在以下几个问题：
  第一，监管部门之间协调不足，割裂了平台反垄断治理和信息（数据）治理。现行监管体系在平台经济的反垄断治理和信息（数据）治理之间没有建立起联动机制，在治理领域上条块化，在治理地域上属地化，在监管实践中还有“政出多门”的问题，甚至在权责交集的地方出现了政策、标准相互矛盾的现象（熊鸿儒，2019）；平台型企业普遍拥有跨地域和跨业务经营的特点，且在近年来不断呈现线上线下融合的趋势，这些都对监管部门的多跨协同治理提出新的更高要求。
  第二，面对高速发展的互联网行业，现有监管缺乏足够的灵活性。以平台信息收集环节为例，《网络安全法》规定信息的收集必须征得被收集者同意，且不得收集与其提供服务无关的信息。但企业可以通过为APP增加无关紧要的功能，进而向用户索取使用权限等方式，在符合法律要求的情况下，或者说绕过法律，获取用户更多的信息。
  第三，目前的监管方式存在临时性集中执法、选择性执法或“一刀切”执法等问题。以平台信息核实为例，一些问题爆发并经媒体宣传不断发酵后，行政主管部门才会迫于舆论压力约谈涉事平台主管。但是有时候，行政干预手段缺乏充分的法律支撑，“运动式”执法的色彩也较为浓厚（熊鸿儒，2019）。这样一来，不仅导致执法效果欠佳，也在一定程度上损害了主管部门的地位和威信。
  第四，现有监管侧重事后处罚，缺乏对市场的事前有效引导。尤其在对平台的监管上，现有监管以事前许可或备案为主、事中事后为辅。而相比于事前对市场进行规范和引导，确保市场行驶在安全有序的发展路径上，事后的行政处罚仅能起到有限惩戒作用，甚至由于事前相应规范要求和指南缺位，事后惩罚在某种程度对于平台企业是不公平的，也不利于行业良性发展。事前规范和引导市场需要行政主管部门对数据治理、网络监测、信息安全保护、技术和商业模式创新以及行业发展等有准确的前瞻，目前政府和市场都还在摸索中前进。
  平台经济信息监管和治理完善对策
  针对当前平台经济的信息乱象，相关部门应结合造就乱象的经济逻辑和监管根源，从完善法律、加强监管、结合反垄断和反不正当竞争执法等多个维度，夯实平台企业的信息主体责任，推动平台经济规范健康持续发展。
  明确平台企业数据权属
  数据是信息的载体，只有对数据权属进行明确划分才能对平台的数据获取和使用行为合法性做出合理的判断。平台型企业对数据的广泛收集和使用早已成为既定的现实，但数据的权属问题却一直没有清晰的定论。数据的生产者是海量的用户，数据的生产来自用户和平台内经营者的互动，而平台则为数据的生产创造了条件、提供了场所，并对数据进行加工和二次开发。可见，各主体在数据生产过程中的互动关系非常复杂，实现数据确权确非易事。
  我国目前在数据确权问题上仅有一些地方试点，如《深圳经济特区数据条例》（以下简称《条例》）规定：自然人对个人数据享有法律、行政法规及本条例规定的人格权益；自然人、法人和非法人组织对其合法处理数据形成的数据产品和服务享有法律、行政法规及本条例规定的财产权益。
  《条例》对原始数据和经处理的数据权属进行了界定，但未就数据的排他性作出说明：平台型企业对脱敏数据享有财产权益，但数据不同于知识产权，是其他活动的副产物而非需要研发投入的创新产物，故没有理由给予企业对数据的垄断。除了数据的产权和归属外，平台企业对于数据的不同应用领域，如在公共卫生、社会保障、社会经济总体预测、征信等公共利益领域，在消费者福利优化的场景化领域，以及对于企业间或同业的整体生态建构领域（姚佳，2019），分别应当享有何种权利，也是亟待解决的问题。
  数据确权问题困难重重，但毋庸置疑的是，结合数据要素流转的运行设计合理的数据权属有助于平台经济乃至整体数字经济健康有序发展（陈兵，2021）。
  强化平台经济信息监管
  首先，应在平台型企业的监管思路和平台治理的分析工具上进行创新。针对当前平台反垄断和信息乱象监管分而治之的现状，有关部门亟需吸收新的数据科学、经济学和法学等跨学科前沿知识，结合信息在平台型企业垄断地位形成和维持过程中所扮演的重要角色，对平台型企业在数据收集、使用、加工和交易等环节的行为开展创新性监管。如德国最高法院于2019年认定Facebook收集第三方用户和设备相关数据，并将其与自身数据结合，构成剥削型滥用社交网络市场支配地位，要求Facebook停止相关行为。这一判决被认为是将数据保护和反垄断进行结合的一次创新之举，也是我国未来司法实践中可以借鉴的一个案例。
  其次，应对互联网平台进行分类施策，实施差别化监管和精准施策。不同的平台具有不同技术和经济特征，拥有不同的职能，存在于不同的信息环境和竞争态势中，可能引发的风险也不尽相同，不应采取以往监管实践中“一刀切”的模式，而应该根据不同平台的特征进行差别化的监管。同时，也要取缔事后处罚为主的治理思路，重点关注高风险（信息安全风险、社会问题风险、垄断风险等）类型平台企业，在提高监管要求的同时加大处罚力度，如加大对信息核查失职平台的处罚力度，引导其进一步强化对平台内经营活动的监管。
  最后，应促进国内外平台信息治理合作。我国庞大的经济体量承载了大量以国内市场为主的平台企业，此外，还有许多平台企业跨国开展业务，仅凭国内主管部门难以对平台的数据问题、竞争问题进行全面的评估，因此要积极开展同国外相关部门的信息治理合作，通过签署执法合作协议等来保障数据要素在国际间合规有序流动，与此同时积极向国际社会输出数字经济发展和治理的中国方案。
  鼓励多元主体参与信息治理
  在法律法规逐步完善、治理监管体系逐渐健全的基础上，应鼓励多元主体参与信息治理，深度开发数据要素的社会经济价值，推动数据要素的合规有序流动，确保全流程数据安全。参与信息治理的多元市场主体包括但不限于隐私计算企业、数据安全企业和数字交易平台。
  隐私计算的本质是在保障数据安全隐私的前提下提取数据所承载的信息，实现价值的转化。传统的数据安全手段在去标签化和脱敏化的过程中，不可避免地会损失一部分信息，而隐私计算则可以在不损失信息且保障数据隐私的情况下使用数据，真正做到数据的“可用而不可见”。在数据权属尚未明晰划分的当下，隐私计算企业既可以保障主体对原始数据的所有权，也能通过多方安全计算和联邦学习等技术确保平台在不泄露隐私的基础上充分发掘数据的价值。
  数据安全企业可以为平台型企业提供全流程的数据安全服务保障，后者面临平台安全管理要求、隐私合规、数据泄露三个维度的数据安全压力，而且随着平台的不断发展，保障数据安全的技术和管理的难度和成本也在大幅增长。通过和数据安全企业合作，平台可以有效降低数据管理成本，更好把握数据采集—使用动态全流程，对潜在的泄露风险进行管控，确保数据流动安全可控。
  构建统一开放、竞争有序的数字交易平台，保障数据要素的合规、有序、高效流动。欧盟在2017年发布的《建立欧盟数据经济》报告中提出要建设一个覆盖欧洲的数据空间，提高数据要素的流动效率。我国2015年在贵阳大数据交易所便开展了数字交易的尝试，至今已成立十余个大数据交易中心，但并未建立全国范围内统一的数据要素市场，也缺乏普遍适用的数据流转规则。当务之急是，将数字交易平台作为平台经济乃至整体数字经济发展的重要基础设施加快建设，制定统一完善的数据流转规则，促进数据要素的有序流通。（来源：《国家治理》周刊2022年8月下）