[治理策略] 文贤庆等:乡村振兴背景下农村基层治理困境及对策研究

文贤庆 谭惠（湖南师范大学教育部人文社会科学重点研究基地中华伦理文明研究中心暨哲学系教授；怀化市交通运输局四级主任科员）

虽然X县在农村基层治理工作中提出了许多从前没有提出过的新口号，做出了许多从前没有做到过的新成绩，但是离乡村振兴建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新农村要求还有一定差距。

（一）多元共治局面仍未打开

一是农村基层自治组织“行政化”较为明显。农村基层治理过程中，村支两委作为基层治理主体，治理过程中对于和基层政府之间的关系往往难以准确把握，很容易由“指导”与“协助”关系，变为“指挥”与“服从”关系。二是农村村民参与自治“积极性”有待提高。村民作为农村基层治理的直接参与者和获利者，参与治理意识不强，部分人把农村基层治理看成是政府部门和村干部的事，自己只是被动接受管理和享受服务者，再加上诉求渠道不够畅通，导致参与治理的积极性还不够高。三是社会组织参与共治“匹配度”尚需加强。社会组织由于参与数量不多、发挥作用不强、形式主义严重、与基层村委沟通不畅配合不高等问题，导致社会组织在农村基层治理中发挥作用的匹配度还不够高。

（二）基层治理能力水平偏低

基层治理与社会治理和国家治理一样，都是现代治理体系的重要组成环节，农村基层治理的好坏关系到现代国家治理体系的现代化进程。但由于农村点多、面广、线长的特征，基层治理制约因素多，水平不够高。这主要体现在以下三个方面：一是农村基层智慧治理能力不足。X县积极顺应时代潮流，充分利用信息技手段和设施，将先进的治理技术引入农村，但这些新技术的适老性、使用感、体验感都存在不足，群众评价普遍不太高，影响智慧治理的效果。二是农村基层政权治理能力不足。X县目前经济总量偏小，财政收支矛盾突出，所谓“上面千条线，下面一根针”，面对带领村民致富和千头万绪的事务性工作，治理能力显然不足。三是基层法治治理能力不足。村民知法懂法程度不高，且来源途径也比较单一，主要以志愿者上门宣传为主。

（三）农村产业发展后劲不足

产业发展是乡村振兴的关键，但农村产业发展问题涉及对象广、覆盖范围大，无形中增加了产业发展的难度。以X县为例，农村位置偏僻，交通不便，资源缺乏，产业发展受到很大制约。具体表现在以下三个方面：一是产业结构单一。X县目前依然以第一产业作为全县产业发展的基础，第二产业带动农村集体经济发展的现状也并不乐观。二是集约化程度低。种植业高标准农田建设的相关土地政策不稳定，相应的配套政策和约束机制也不到位等直接影响了新增高标准农田建设的投资。养殖业上农村多以农户庭院分散饲养为主，是粗放式的饲养、管理、经营，不能起到带头致富的作用。三是专业知识受限。先进科学技术的缺乏，电商的运营模式、概念不清，县乡村三级组织的素质培训、专业技能培训较少、质量不高等因素，都是导致农村产业发展后劲不足的影响因素。

（四）农村人才结构失衡严重

针对上述问题，究其原因主要还是相关部门的宣传动员不到位，导致各主体参与积极性不高，加上体制机制不健全、人才的缺失、产业发展的落后等，这些都导致了农村基层治理水平较低，乡村振兴成效不够明显。

（一）宣传动员工作收效甚微

要动员群众和社会组织，宣传是十分重要的手段，但乡村宣传工作很难做。具体表现在以下几个方面：一是群众主动参与意识不够。农村群众参与议事主要通过村民代表大会，参与农村基层治理的手段和方式缺乏多样化。加上忙于个人生产生活、乡村两级宣传力度和力量不足导致群众参与积极性不高。二是社会组织参与力量单一。目前X县参与到农村基层社会治理的社会组织主要以政府、妇联、团委等公益组织为主，两新组织和其它服务性组织为辅，其它服务性组织参与较少。三是智能化技术适老性不足。虽然X县政府积极探索科技化、智能化技术和设备加强农村基层治理。但在这个创新的过程中缺少调研和试点，导致一些线上办事的应用、大厅的电子办事机器对农村群众的适用性并不强。

（二）基层体制机制尚未健全

体制机制是治理工作的保障，但体制机制的不健全让基层治理举步维艰。具体表现在以下几个方面：一是基层政府容易“越位”或“错位”。一方面上级工作压头，基层政府为了减轻本级工作压力，会把具体工作任务分解到各村；另一方面，在村干部选举、村账管理等环节中基层政府也会适度地进行参与和管理。二是村务管理容易流于形式。村干部在进行村务管理的时候，有时会为了应对检查把形式主义放在首位，以会议落实会议、以文件落实文件的情况时常存在，导致个别工作推进不力。三是基层干部容易脱离群众。一部分村干部认为自己是“地方官”，没有把群众的利益当成自己的利益来维护，一部分村干部忙于繁杂的日常工作，到田间地头调研的时间少了，和群众打交道的次数也少了。渐渐地，这样的干部和群众的距离越来越远。

（三）农村产业发展活力不足

产业发展作为乡村振兴的物质保证，间接地影响着乡村治理的成效，但目前农村的产业发展面临一些普遍性的问题。一是产品质量不高，产业特色不足。绝大多数农村企业从事的是粗加工产业，加上由于农村产业发展与外界的链接相对较少，很难把农村现有资源经过社会的整合转化为集体资产，导致农村企业规模难以壮大，市场影响力难以增强。二是产业链条较短，前后延伸不足。目前X县的农产品上下游链条关联度较低，产品价格低，利润少，往市以外的销售链条仍然难打开，在网络自媒体线上带货的能力还不强，无法通过新型营销手段提高产品的附加值。三是筹资渠道不畅，发展潜力不足。发展产业的资金筹措渠道较少，个别贷款渠道的资金量较小，加上村级集体经济收入较少、来源单一，难以为产业发展提供更多资金支持。

（四）农村人才发展空间压缩

中国特色社会主义进入新时期，农村大有可为。通过加强农村基层治理，不但可以提高农村治理水平，而且能够大力发展和建设新农村，真正让农民得到实惠，从而有效提升农村群众的幸福感、获得感、安全感，构建社会主义和谐美丽乡村。

（一）推进“一主两辅”的治理“新模式”

通过群众参与，能够提高农村基层治理的民主性，让政策的制定和实行充分反映群众意志；通过社会组织支持，能够丰富农村基层治理方式，提供更多的志愿服务。为此，我们认为可以在以下几个方面发力。一是党建引领。通过“党建引领、群众参与、社会支持”的模式，细化“村级党组织—网格（村民小组）党支部（党小组）—党员联系户”的网格化管理体系，同时加强农村治理队伍建设来引领农村基层治理的方向。二是群众参与。要畅通村民反映个体诉求和对农村治理建言献策的渠道，通过线上线下的方式，及时回应、及时办结群众急难愁盼问题。同时继续做好村民代表大会的协商制度，发扬民主，尊重民主决策，加强村务公开，保障人民群众的知情权。三是社会支持。注重发挥社会组织的共建作用，积极利用好社会的优势，鼓励社会组织参与农村基层治理。同时，采用“政府购买服务、民间力量运作、专业团队管理、居民最终受益”的模式进行运营管理。

（二）健全“三聚三提”的治理“新格局”

既要保证村民在农村基层自治中的主体地位不动摇，又要注重发挥多元主体在基层治理中的作用，帮助村民更好地参与到基层治理当中去，使村民自治达到理想的效果。我们需要做到以下几点。一是聚焦基层政府职能定位，提升农村基层治理活力。充分发挥政府的作用，减少行政化支配，减少人事干预、减少财务监控、减少任务安排。二是聚焦村级组织自治权限职责，提升农村基层治理能力。明确村委的管理权责，做到自我管理、自我教育、自我服务，防止出现权力“错位”。三是聚焦法治与德智有机结合，提升农村基层治理质量。抓实人民调解工作，进一步充实人民调解员队伍，加强矛盾纠纷排查化解。严格规范社区矫正管理，加强重点人员管理，开展集中教育、开展集中公益服务、开展心理矫治。加强基层组织建设。积极参与“1+1+3+5”基层治理体系建设，积极开展“三源共治”工作，进一步发挥人民调解、公共法律服务在基层治理体系建设的关键作用。

（三）培育“一懂两爱”的三农“新队伍”

面对当前农村基层治理的困境，只有懂农业，才能明确农业发展的正确方向，确保乡村振兴不迷路；只有爱农村，才能心甘情愿为农村建设付出，确保乡村振兴有人上，只有爱农民，才能全心全意为农民服务，确保乡村振兴能长久。为此，我们需要在以下几个方面发力。一是懂农业，要知农时、懂农事，尊重农业生产规律；要知农技、懂农事，加强农业技术培训，加快现代农业转型；要强推广，助农事，加强先进经验的推广更新。二是爱农村。肩上有责任才能扛起服务“三农”的责任担当、身上有情怀才能为农民群众办实事、做好事、解难事。心中装纪律才能防止侵害“三农”利益的腐败现象滋生。三是爱农民。要从群众中来，到群众中去。经常深入田间地头，站在农民的角度研究问题、制定政策、落实政策。授人以鱼，不如授人以渔。加强“农民田间学校”建设，培养好生产经营型、技能扎实型、社会服务型的“三农”队伍。

（四）探索“一特两强”的产业“新路子”

基层治理在根本上需要为农村和农民带来实惠，在产业发展上做大做强是反映基层治理好坏的直接表现。为此，我们认为可以在以下几个方面努力发展。一是培育特色优势产业。打造特色产业，培育“一村一品”、“一县一特”。创建更多“两品一标”企业。利用“X县茶油”“X县金银花”获地理标志证明商标，“X县稻花鱼”获国家农产品地理标志登记等扩大产品影响力，不断提高X县产业市场竞争力。创建“红色旅游”之城，在周围农村发展农家乐、旅游讲解等服务业，拓宽“互联网+”销售渠道，提供更多的就业机会和创业机会。二是做强现代集约农业。推进土地规模化，整合土地确权，实现集中连片经营和生产规模化。支持农村合作社发展壮大，做强农产品“全产业链”生产模式，改进生产技术、发展生态种养殖、加强冷链物流。三是加强农民素质教育。培养一批又一批能够很好地适应现代农业的新型农民，针对具体的培训内容、培训方式，重点开展农业科技培训和专业技能培训。(来源：《中国乡村发现》2024年2期）