徐林 | 智慧治理的实践探索：案例分析及启示

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徐林（浙江大学公共管理学院教授、浙江大学公共政策研究院首席专家）

当前智慧治理存在的误区

一是缺乏顶层设计，将智慧治理简单地理解为多安装高科技设备、多采集数据等。有些地方政府并未真正理解数字化内涵，盲目购置大量的电子设备，一方面大大增加了财政负担，挤压了其他公共服务领域的投入，影响了居民的满意度；另一方面探头越装越密、数据接入越来越多，未经充分研究盲目采集的大量数据反而稀释了数据的价值，增加了决策成本。

二是缺乏实用性，很多地方的数字化成果是用来“看的”，而不是用的。显示屏越做越大、图像越做越华丽，指挥大厅成为“展厅”，数字化沦为一种攀比或炫技的装饰物，实用性远远不够。

三是数据采集有余，分析和应用不足，针对居民实际需求的应用更是少之又少。由于缺乏整体性的制度设计，一些地方着重于数据的收集和存储，轻视对海量数据的分析利用，导致数字化建设浮于表面。并且，“高位推动”下的智慧治理较多地关注“精密智控”，居民有效参与严重不足，未能充分体现“以人民为中心”的治理要义，换言之，监管多、服务少。

从工具创新到制度创新：对智慧治理的理解与反思

“智慧治理”（Smart Governance）是一个新颖的概念。伴随着大数据、物联网、人工智能、云计算等新兴信息技术的扩展应用，智慧治理逐渐受到广泛关注，人们对智慧治理的理解一步步从工具层面的创新逐步走向更深层次的以制度创新为核心的治理现代化。

何谓“智慧”？张海柱等（2015）认为智慧治理中的“智慧”主要来源于“海量、复杂、实时的大数据”。通过新兴信息技术对大数据进行智慧化的抓取、分析和处理（付秀荣，2021），将单纯的社会事实变为有效的治理信息（张春艳，2014），从而获得更灵活、更自如、更协调的社会治理能力。通过对数字治理、数据治理、智能治理等相近概念的辨析，颜佳华等（2019）将智慧治理定义为“通过信息技术和通信技术使国家、市场和社会得以沟通、互动和协作的治理”。

智慧治理如何影响政府行为？简·E·芳汀（2010）认为，通过“构造信息处理和信息流动的能力，引发了官僚机构纵向的（即指令下达层面）以及横向的（即职能部门）精简”。如今信息处理早已超越简单的计算，上升到通过数学建模来模拟、预测、应对不断变化的复杂事件的程度。凭借信息技术的强大计算能力可以改变对复杂治理客体的粗放认知（谭荧、 韩瑞波，2021），例如通过对社会事实进行数据化编码、加工和运算，监测社会治理状况、感知社会治理需求、预判社会治理风险（陈水生，2022），从而提高政府的精准化治理、诊断式回应及动态式评估的能力，提升社会治理的及时性、精准性和科学性（孟天广、赵娟，2018）。显然，在大部分学者的视野中，“智慧”视角重点关注的是“建什么、怎么建”等技术性、操作性问题，强调的是技术作为先决条件对于社会治理的影响；且更多关注数据抓取、存储等“控制社会”层面的问题，而对于“服务社会”的数据分析和利用还停留在较为粗浅的描述性阶段。

当政府广泛应用信息技术处理各类公共事务时，政府本身也在被构建，直接表现在不断创新的治理理念与治理机制上。有学者从“为谁而建、为什么建”等原则性、根本性问题出发，在反思“技术迷信”的基础上，重点剖析了公民参与对于智慧治理的价值提升。郭蓉（2018）关注到了技术的负面效果，认为对技术的过分依赖会导致价值理性的失落，使得社会治理只是“看起来”更加科学和民主。在重视技术手段运用的同时，也需要关注智慧治理的“价值”。汪锦军（2014）认为，“从人本身的需求出发”是智慧治理对电子治理等传统技术治理的超越之处。Caragliu等（2016）倡导将“政府与公民的互动”纳入智慧治理的评估维度。事实上，随着政务热线、政务论坛、政务博客、电子政务大厅等政府服务平台的不断迭代升级，公民参与社会治理的环境更加友好，并且由于互动过程更加开放和共享，使蕴含民主参与精神的“智慧决策”成为现实（Tomor et al, 2019）。

总体而言，智慧治理旨在让公民拥有更高质量、更便捷的社会生活，而非仅仅强调技术创新，虽说新兴技术在社会治理中发挥着非常重要的作用，但是再高超的技术也无法全面解决复杂的社会治理问题。同样地，融合多方力量的智慧治理倘若不依赖巧妙的技术设计，也只会沦为一纸空谈。

智慧治理的实践探索：案例分析及启示

实践常常走在理论研究的前面，一些地区已就智慧治理进行了探索，并取得了一定的成效。

                               
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“治未病”：全量数据+智能分析，预警预判实现超前治理

杭州市余杭区按照“全域感知、分类归集、多维分析、协同处置、闭环管理”的建设思路，汇集各部门各系统基础数据和监测数据，建构平安风险预测预警体系，成功打造“一网预警、一体协同、一站闭环”的社会矛盾智慧治理新模式。

首先，构建风险监测数据“一个池”、风险预测预警“一张网”，搭建“超市型”部门数据仓。梳理确定44个小切口风险点，分析风险成因，构建涵盖单一风险、复合风险、系统风险的95个预测预警模型。在11个平安风险模块中，融合运用数据碰撞、AI识别、物联感知等手段，对具体领域、部位的单一风险进行监测和预警，汇聚形成单一风险预警库。基于单一风险库，进一步通过算法建模，提取出各类单一风险的共性问题，实现对趋势性、区域性、行业性、综合性风险的预警预测，支撑风险源头治理。其次，构建风险趋势分析“一幅图”。按照“宏观+微观”的思路，对风险监测、预警、处置进行动态掌控、综合研判和实时追踪。宏观上，集成风险预警数据，按照具体风险、板块风险、整体风险三个层面，对行业、镇街、村社、小区等进行风险画像，对行业或区域风险状况作出趋势性评价，实现“一图总览”。微观上，针对具体某个预警事件，详细罗列产生风险预警的指标情况，自动生成“风险画像”。继而，构建风险协同处置“一盘棋”。按照紧急事件“5分钟签收并指派，20分钟内到达现场，24小时内完成处置并反馈结果”和非紧急事件“24小时内签收并指派，7天内完成处置并反馈结果”的要求，联动当事人、企业、物业、网格员、执法力量、村社、镇街、部门等各方主体，形成闭环处置体系。80%以上风险隐患通过“短信即时提醒+AI语音互动+机器自动复核”智能处置，日均自动处置720件，节省30余名人力。杭州市余杭区“治病于未病”的超前治理理念进一步提升了全区平安风险防控水平。今年以来，全区纠纷类警情、信访、诉讼数量分别同比下降14%、21%、15%，全区生产事故总数同比下降20%。

                               
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“靶向式发力”：细化数据+科学分析，从粗放管理走向精准治理

为企业提供精准化服务是地方政府的重要职能之一。杭州市西湖区古荡街道立足市场主体多、楼宇体量大等区域优势和特点，切入企业服务“不知道、找不到、不会办”等难题，2022年上线“企服通”模块，为企业纾困解难，提供精准化服务。首先，细化数据归集。服务企业先要做到底数清，“企服通”上线后，累计导入企业数据7073条，复核企业5000余家，整合50条惠企政策、38个楼宇场地、活动培训、招商信息等数据资源，并通过平台向企业发布，同时借助算法智能分析对信息进行标签化处理，变“人找信息”为“信息找人”。进而通过数据比对、引入分析模型，构建“动态化、图形化、地图化”的经济数据驾驶舱，形成财政收入、出租面积、企业数量、产业类型等52类经济指标图表。其次，优化需求集成。针对街道、楼宇、物业、企业4类不同用户需求，建设“一舱两端四界面”功能应用。治理端对接15个资源库，聚焦指标监测、楼宇管理、走楼访企、政策归集和政企互动等5类服务需求，为精准治理提供数据支撑；服务端链接银行、投资机构、会计事务所、律师事务所、券商等中介服务机构，梳理开发找场地、找服务、找政策、找资金等4项核心功能，为企业提供“一站式”服务。第三，量化全链服务。根据重点企业的特性设置标签，并进行分级、动态管理。如围绕预警营商，建立可视化多元数据看板，通过红黄蓝三色预警，帮助楼管员快速掌握3个月到期企业信息。

在高效统筹疫情防控和经济社会发展、助力市场经济复苏的大背景下，古荡街道借助“企服通”，对标企业需求，持续优化政府服务，推动政企距离“向前一公里”，已累计解决企业诉求300多条。

                               
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“红茶议事会”：民主协商+科技支撑，做到政府-社会的良性互动

杭州市拱墅区小河街道开创的“红茶议事会”，以“民主协商+科技支撑”创新组织居民、发动居民的机制，激发基层社区居民的参与积极性，让人民群众成为基层治理智慧的源泉，实现了政府-社会的良性互动。具体而言：在民意汇集环节，小河街道多维度收集公共服务、公共管理和公共安全等方面居民关心的问题，在数字治理平台整理汇集，形成民意数据库。在议题产生环节，每隔一段时间，系统自动通过“爬虫”软件等技术手段，从民意数据库中提炼关键词，并推荐生成民意热度，再由社区牵头召集相关方面开展线上线下综合评估，确定“红茶议事会”议题。在议题处置环节，小河街道在系统上设置“跟踪评价”模块，通过线上会议评价、成果运用、评估反馈等流程，全程跟踪会议成果落地情况，形成“民意获取—民意热点大数据分析—自动形成议题建议—召开线上与线下议事会—形成共治方案—回应居民需求”环环相扣的治理闭环，成功打造人人参与、人人有责、人人享有的治理共同体。

小河街道开创的“红茶议事会”所议之题都是居民关心的现实问题，避免了议事走向形式化；对议题不断汇总分析，为更加准确地感知民意、更加精准地把握居民需求及其变化趋势，从而提高综合施策的精准性做足了准备；设置“跟踪评价”模块，全程跟踪会议成果落地情况，确保了群众诉求得到有效解决，增强了群众获得感、幸福感、安全感。

综上，本文认为智慧治理的实现，归根结底是要充分整合技术与价值两种理性，即在治理理念、治理机制和治理模式层面上对智慧治理进行更为深入的整合性思考，从而全方位、多维度地提升社会治理水平。

首先，推动治理理念从“事后应急”走向“超前治理”。通过对海量数据建模分析，研判可能出现的社会治理风险点，提升对突发性事件或风险点的“预警+预判”能力，实现源头治理和防范，从而减少突发事件的发生，有效控制、减轻甚至消除突发事件造成的社会危害，达到“治病于未病”的效果。其次，推动治理机制从“粗放管理”走向“精准治理”。通过建模、计算，抓住问题的关键突破点，对症施药，跳出传统粗放式和模糊化的社会治理陷阱，实现社会治理精准施策，提升治理效能。第三，推动治理模式从“政府管控”走向“多元共治”。通过数字平台基层政府可以更充分地分析居民端的海量数据，准确把握其需求及变化趋势，提高公共服务的有效性和针对性，同时居民、商户、社会组织等也可以通过数字平台有效有序地参与到基层治理工作中，实现政府、社会的良性互动。

小结：对智慧治理的再认识

智慧治理应始终贯彻以人民为中心的发展思想，以人民的需求为导向，而不是站在政府管控的角度。这一点“红茶议事会”做得很好。在数据获取阶段，通过数字化手段及时了解居民的实际需求，并根据居民的“微需求”开展“微治理”，以“小场景”撬动了“大治理”。未来，可充分梳理议事成果，前瞻性分析居民需求的变化趋势，并提供针对性、精准性服务，充分挖掘社会治理的“超前性”。

智慧治理不是简单地使用几项高科技产品，而是通过技术应用倒逼治理体制机制的变革，重构政府内部、政府与社会的关系。数字技术有助于实现信息的互联互通，对抗公共资源运作“碎片化”、行政组织结构“碎片化”和公共服务供给“碎片化”， 推动“多跨”为核心的组织和治理流程再造。智慧治理的核心或者说重点不在于“硬件”技术，而是“软件”，即制度建设。

智慧治理应是一个开放系统，在这个系统内，多种社会力量如分散的社会组织和志愿者交相互动，共同为社会治理贡献自身的智慧，余杭区的社会矛盾风险智能预警处置平台即为多元共治的范例。然而，目前很多地方把数字平台做成了政府的管控平台，智慧治理也就成了政府的“独角戏”，这显然与构建共建共治共享的社会治理格局背道而驰。今后要在广泛联动多方力量上下功夫，只有这样，才能大大提高社会治理效能。（来源：《国家治理》周刊2022年9月上）