洪向华、解超：阳泉实践开创基层党建引领基层治理新局面

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洪向华 解超（中共中央党校（国家行政学院）督学、教授；山东大学马克思主义学院教授）

  01 一核引领、多元融合：构建基层“共建共治共享”新格局
  在基层治理体系中，党组织始终处于核心主导地位，而其他治理主体与治理形式则辅助党组织实现协同共治。在党组织的坚强领导下，多元融合可以打破传统基层治理单元，使党建系统内部在自治、管理、治理等多种治理要素之间相互联系、相互协调、良性互动，从而增强党建工作的活力与创造力，避免基层党组织和党的工作虚化、形式化。
  阳泉市为突破传统党建的局限，适应以新发展理念为指引的全面迭代升级，在推进基层治理工作的过程中，坚持一核引领，在大抓基层的鲜明导向中，坚持市县统筹与基层互动相结合，以市委为总指挥，县（区）委为“一线指挥部”，乡镇（街道）党（工）委为“前线指挥所”，村（社区）党组织为“坚强战斗堡垒”，出台“5+5”系列文件，构建“四级联动”的市域党建引领社会治理的组织领导体系，并通过制定问题清单、职责清单、任务清单压实工作责任，拧紧城市基层党建的“动力主轴”，有效推动解决了街道和社区党组织牵引性作用发挥不到位、上下联动机制不健全、各级主体责任不明确等突出问题，增强了各级党组织对决策部署的执行能力。
  阳泉市以郊区河底镇为试点，通过“村村、村企、村社、产业”等联建模式，积极拓展“联村党委”功能，构建起“党建联建、治理联抓、文化联创、资源联享、力量联强”的共建共治共享新模式，推动实现抱团发展、治理协同、服务联动，为基层治理整合资源、共同出力创造了良好的条件。同时，良好的基层治理体系需要制度保障。阳泉市通过建立村干部“基本报酬+集体经济发展创收奖励”薪酬制，完善重大项目“一书一评一审一平台”工作机制，将规制性、规范性和文化认知性要素与基层治理过程和效能评价有机结合，通过建章立制将标准化与制度化的价值理念向基层党组织传递，从而增强组织内部的凝聚力，为整合其他治理主体与资源要素夯实了组织基础。
  02 系统统筹、综合施策：凝聚基层“共通共融共富”新合力
  在构建党建主体与治理主体一体化的“整体性”治理体系过程中，只有以前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，融通基层党建服务链与基层治理链，才能构建“共通共融共富”的基层治理格局。
  在整体推进与重点突破相结合中提升党建引领效力。
  阳泉市在推进基层党建工作的过程中，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，并将整体性观念贯穿于专项行动的每一个环节，做到联系起来分析、统筹起来谋划，切实找准基层治理的痛点、难点问题，最大限度凝聚党建引领基层治理的工作合力。
  “网格规划”提升蓄事赋能“驱动力”。阳泉市以“网格规划”将城市管理范围和社区划分为若干网格单元，并按照“街道大工委—社区大党委—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”五级组织架构模式延伸基层党组织的“触角”，打通层级之间的壁垒与间隔，构建起“全科型”网格服务管理体系，形成了党建引领、社区治理、社会协同、居民自治的基层治理新格局。
  “以点带面”提高示范带动“辐射力”。阳泉市坚持典型引领，开展小切口、有特色的探索实践，以点带面，推动了全市抓党建促基层治理能力提升工作的整体性进步。如，在全市农村领域大力推广郊区固庄村“制度管村”“六议两公开”等经验做法，城市社区重点推广段南沟社区“鸿雁”工作法，以典型引领推动全市专项行动高质量开展，形成了具有高频度响应、高效度结合特征的组织文化与运营模式。
  在资源整合与统筹管理相统一中为实现高质量发展奠定坚实基础。
  阳泉市在进行资源统筹整合过程中，主要采取了以下三种模式：
  “城乡统筹”汇聚乡村振兴“向心力”。发展村集体经济是使基层党组织有机融入乡村利益共同体构建的实践行动。阳泉市充分运用“赋权增能”式的价值与手段壮大集体经济，通过建立个体与群体之间的互助协作机制而形成利益共同体，最终实现群体在社会生活领域彼此依赖的有机合作与深度整合。
  “区域统筹”增进产业振兴“落实力”。区域统筹是实现要素自由流动与高效配置的有效机制。阳泉市打破传统党建思维，整合项目、资金、土地等要素组建合作联社，盘活党建资源，探索“政府引导+企业主体+村集体参与+金融支持+群众收益”新模式，将区域优势转化为治理效能，为区域内高质量发展提供了有效途径。
  项目统筹夯实产业经济“支撑力”。阳泉市围绕精品种植、特色养殖等农业主导产业，打通从农业生产向加工、流通到销售、旅游、体验等一二三产业的全链条，促进生态休闲旅游多功能融合。同时，依托工矿企业开展服务，促进村级工业发展与第三产业之间的“接一连三”，在项目统一筹策、统一筹划、统筹安排、统一运筹中推动全域经济社会全方位高质量发展。
  在问题导向与综合考评相统一中不断完善和巩固党建引领基层治理机制。
  在具体实践中，以解决问题为目标可以有效避免“盲人摸象”与“眉毛胡子一把抓”状态。例如，平定县岔口乡甘泉井村在进行基层治理时发现自身存在“管村治村无抓手、村民有怨心不齐”的问题，在承认问题、正视问题、研究问题的过程中，村组织坚持运用矛盾普遍性原理与矛盾分析法，创新实施“道德积分制”管理，切实解决了乡村治理过程中村民缺位的问题，为基层治理能力提升开创了一条可复制、可推广的阳泉经验、阳泉样板。“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层”，抓基层治理不仅需要解决“抓什么”的问题，还要处理好“怎么抓”与“咋考评”的问题。只有在“问题—措施—监督”的框架下逐项分析研究基层治理中存在的堵点难点痛点问题，并在项目化推进中将考核的“指挥棒”“风向标”立起来、发挥好，才能切实保障基层治理的效能。
  03 全面规划、多措并举：开辟党建引领基层治理新路子
  本次调研既从顶层设计出发对阳泉市发展战略与机制体系进行全面摸底，又从底层逻辑层面对基层治理现状问题进行精准分析，进一步挖掘阳泉市基层治理新动能、新路径，并从以下几点出发对我国其他地区提出合理性借鉴经验：
  坚持党建引领、机制牵引，以“全链条”治理新体系夯实基层治理之基。
  在基层社会中，党组织通过搭建明晰的组织链条、沟通体系、权责分工，从而将党的力量融入于基层治理场域之内。以阳泉市为例，阳泉市在横向通过打造“四联四共”党建联盟，形成同级党组织间合作的组织形式；在纵向上以“网格规划”搭建不同层级党组织的组织链条，并通过自上而下的联系与指导和自下而上的问题反馈与信息传递机制，形成了基层党建场域内过程导向与结果导向的统一体。
  第一，发挥好基层党组织的战斗堡垒作用。基层社会治理包含组织建设、制度建设等多方面内容。在非同质的组织结构中，位于中心点的党组织肩负着调整利益主体关系的重任，必须坚持党组织的主体作用。第二，在组织嵌入的基础上整合碎片化的治理结构。在“党建+治理”体系中，通过将党组织柔性“嵌入”多元治理主体之中，建立起党组织与社会组织密切相关的关系，从而彰显党组织不可或缺的地位，实现党组织功能的发挥与扩张。第三，以党建联建发挥不同主体的治理优势，将多元治理主体纳入集体行动框架之中，整合基层政府、市场组织与社会组织在参与基层治理过程中的不同利益诉求，形成“全链条”式的反馈机制，促进基层治理共同体、基层党建共同体的形成。
  坚持重点突破、整体推进，以“全覆盖”治理新格局纾解基层治理之困。
  “重点突破、整体推进”是“统筹兼顾”思想方法与工作方法在基层治理工作中的具体运用与科学部署。阳泉市聚焦重点难点和群众急难愁盼问题，在织密四级区域网络的基础上，将社会组织、人民群众与党政干部等治理主体从事物发展的全过程、全要素角度来统一组织与规划，并在此基础上构建系统化、全覆盖、集成化的服务信息系统和治理信息网络，以此推进基层治理体系与治理能力的现代化发展。
  基层治理能力的提升是破解基层治理困境的重要途径。这就要求基层党建工作，一方面要使党员下沉基层，提升干部推进基层治理现代化的能力，提升其用科学思维、先进方式、正确理念解决问题的能力；另一方面要加强党的基层组织建设，牢牢把握高质量发展要求，不断更新基层党建理念思路、技术手段，努力促使基层党建工作有标准、程序有规范、进度有把控、过程有监督、结果有评价，确保每个基层党组织都能成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。
  坚持定量考核、奖优罚劣，以“全要素”治理新支撑保障基层治理之效。
  灵活的激励约束机制可以有效避免官僚主义、形式主义等科层弊病引起的权力异化，提升基层党建工作的效率与效力，提升基层治理的制度化、规范化水平。阳泉市矿区在基层治理过程中坚持以考促干、以奖促进，将村级集体经济发展工作纳入乡村振兴重点督查和全区目标责任绩效考核内容，纳入街道党工委书记抓基层党建述职评议考核和村党组织书记“双述双评”的重要内容，实现农村集体经济发展业绩与村干部报酬、绩效考核等挂钩。这也为其他地区的基层治理提供了可以借鉴的宝贵经验：
  第一，基于数量和质量之间的辩证关系，我们党对党员提出了“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”总要求和“讲政治、有信念，讲规矩、有纪律，讲道德、有品行，讲奉献、有作为”合格党员标准。以此为重要依据，开发有效的指标体系。第二，要将集体性激励与选择性激励相结合。例如，阳泉市在抓好先进县乡村评比的同时，开展“星级文明户”“两代表一委员”选择性激励活动，以双向激励解决党建拉力问题，激发党建主体的能动性。第三，建立健全考核制度，实现党员的双向共管。即在基层治理中严格考核奖惩制度，将考核结果作为干部选拔任用、评先定优的重要依据。同时，要健全完善基层治理清单报告公示和监督举报制度，对组织涣散、工作推进不力的党组织依规依法进行整顿与调整，进一步倒逼责任落实，真正让履职有章程、权力有监督，切实增强党组织的先进性与纯洁性，以“全要素”“全方位”的治理保障基层党建的效力。
  坚持创新驱动、全面塑造，以“全方位”治理新模式拓宽基层治理之道。
  基层党组织作为党建工作的重要载体，在其场域内对其赋予新的功能与意义，不仅有利于突出其政治引领与基层治理功能，还有利于实现主体关系与资源的有效凝聚。阳泉市将“绿色文章”与“红色领航”作为拓展基层党建工作的重要载体，通过“中共创建第一城”“绿色旅游”“红色记忆工程”等标语将红色资源和绿色生态资源一体规划、一体打造、有机结合，形成“点—线—区—面”系统布局，为全方位塑造阳泉城市全新品牌形象提供动力支持。进入新时代，基层党建以“技术—组织—功能”的运营模式将基层治理模式与信息技术相结合，并呈现出整体性、系统性与智能性党建的发展特征。因此，拓宽基层治理渠道不应该局限于传统化，而应该将“智慧化”融入治理方式的方方面面，通过引入大数据、区块链、云计算、人工智能等新技术，使基层治理工作方式向自动化、信息化、智能化、智慧化属性转变，以“全方位”基层治理新模式为社会发展“增量”“提质”。（来源：《国家治理》周刊2022年10月上《阳泉实践开创基层党建引领基层治理新局面》（微信有删改））