李军鹏：十八大以来国家治理制度体系发展成就与经验

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李军鹏（中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部公共行政教研室主任、教授）

  党的十八大报告强调：“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效”。党的十八大以来的十年，我国通过全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，各方面制度更加成熟更加定型，取得了历史性的伟大成就。
  中国特色社会主义根本制度更加系统完备
  根本制度是中国特色社会主义制度体系中处于顶层地位，起着决定性、全局性、指导性作用的制度。中国特色社会主义根本制度由根本领导制度、根本政治制度、根本文化制度、根本军事制度等构成。我国的根本领导制度是党的集中统一领导制度和全面领导制度，根本政治制度是人民代表大会制度，根本文化制度是马克思主义在意识形态领域指导地位的制度，根本军事制度是党对人民军队的绝对领导制度。
  党的集中统一领导制度和全面领导制度不断完善
  党中央出台了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，全党增强了“四个意识”，坚定了“四个自信”，切实做到“两个维护”。健全了党对重大工作的领导体制，成立了重要领域的多个决策议事协调机构，极大地推动了全面深化改革、扩大开放的进程。健全了党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体与企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等制度，健全了民主集中制，完善了向党中央请示报告的制度，中央书记处、中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常务委员会、中央政治局汇报工作。全面健全了维护党的集中统一的组织制度，通过推进党的组织和党的工作全覆盖，构建了党的中央组织、各级地方组织直到基层组织的严密的高效执行体系。
  人民代表大会制度这一根本政治制度不断完善
  习近平总书记在中央人大工作会议上强调，要坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主，2021年11月，中共中央印发了《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》，作出了完善人民代表大会制度的顶层设计，推动新时代人大工作高质量发展。党的十八大以来，我国切实发挥人民代表大会及其常务委员会在立法工作中的主导作用，推进高质量立法，人大及其常委会的监督权运用更加刚性而有实效，使人大及其常委会依法履职更到位、职能作用发挥更充分；推动人大重大事项决定权履行制度化，讨论决定重大事项常态化；各级人大设立了社会建设委员会，优化了人大常委会及人大各专门委员会的组织人员结构，推进了人大代表议案建议内容高质量和办理高质量，代表工作进一步制度化、规范化、常态化。
  马克思主义在意识形态领域指导地位这一根本文化制度不断完善
  党的十八大以来，我们把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，同中华优秀传统文化相结合，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。我们深入开展了马克思主义理论研究和建设工程，坚持把马克思主义的指导作用贯穿到思想理论、宣传教育、哲学社会科学、培训教学的各领域各方面各环节，全面健全了意识形态工作责任制，马克思主义在意识形态的指导地位日益巩固。
  党对人民军队的绝对领导这一根本军事制度不断完善
  实行军委主席负责制，不断完善军委主席负责制的各种体制机制和各项制度规定。坚持人民军队的最高领导权和指挥权属于党中央，把党对人民军队的绝对领导贯彻到军队建设的各个领域和全部过程。完善党领导军队的组织体系，不断健全人民军队党的建设制度体系。构建了现代军事力量体系，持续完善军官职业化制度、文职人员制度和兵役制度等。
  中国特色社会主义基本制度更加科学规范
  基本制度是体现国家政治、经济与社会生活的基本原则，对国家政治、经济和社会生活产生重大影响的制度。中国特色社会主义基本制度由基本政治制度、基本经济制度等构成。我国的基本政治制度包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度；基本经济制度包括公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等制度。
  社会主义基本政治制度不断完善
  更加注重完善民主制度和丰富民主形式，全面发展过程民主和成果民主相结合、程序民主和实质民主相协调、直接民主和间接民主相结合、人民民主和国家意志相统一的全过程人民民主，切实保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不断完善，出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》及相关配套文件，制定了《中国共产党政治协商工作条例》，修改完善政协章程，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，扎实推进社会主义协商民主广泛多层次制度化发展，切实发挥了协商民主这一中国特色社会主义民主政治的独特优势。民族区域自治制度不断完善，切实保障民族自治地方依法行使自治权，铸牢中华民族共同体意识，巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系。基层群众自治制度充满活力，群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督在基层公共事务和城乡社区治理中广泛实行，办事公开制度全面推进，基层直接民主制度化、规范化、程序化深入发展。
  社会主义基本经济制度不断完善
  坚持“两个毫不动摇”，推进实施国企改革三年行动，做强做优做大国有资本和国有企业，出台竞争中性原则与政策，营造竞争公平的投资环境与营商环境。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持多劳多得，持续提高劳动报酬在初次分配中的比重；完善劳动、资本、知识、技术、土地、管理、数据等生产要素按贡献决定报酬机制，健全税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制。全面完善社会主义市场经济体制，明确了市场在资源配置中的决定性作用，提出要更好发挥政府作用、实现有效市场和有为政府的更好结合，中国特色社会主义市场经济体制更加成熟定型。
  中国特色社会主义重要制度更加运行有效
  重要制度是由根本制度和基本制度派生出的、国家治理各个具体领域和经济社会生活各个方面的主体性制度。中国特色社会主义重要制度包括了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、社会主义法治体系、党的建设制度等等。中国特色社会主义重要制度的发展完善是新时代十年中改革幅度最大、创新力度最强、涉及领域最广、历史性成就最高的国家治理现代化领域。
  经济体制改革不断深化，中国特色社会主义经济制度更加成熟定型
  一方面，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，持续扩大内需，推进区域协调发展和城乡协调发展。保持、扩大全球最全工业门类、最大高速铁路网络和高速公路网络等产业优势，不断完善产业链创新链。强力实施创新驱动发展战略，大力建设世界科技强国，持续推进原创性引领的科技创新，我国的全球创新指数（GII）排名由2013年的第35位上升至2021年的第12位。加强高标准市场体系建设，建设全国统一大市场，加强了市场监管和反不正当竞争，强化反垄断和防止资本无序扩张。稳妥实施股票发行注册制改革，不断推进金融风险化解处置和金融监管转型。另一方面，加快推进制度型开放，制定实施《中华人民共和国外商投资法及其实施条例》。自由贸易试验区和海南自由贸易港建设提速，出台了《中华人民共和国海南自由贸易港法》。实施了跨境服务贸易负面清单制度，持续推进贸易和投资自由化便利化。加快构建全球高标准自由贸易协议网络，加入2022年1月1日正式生效的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），积极申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTTP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。2019年10月，国务院颁布《优化营商环境条例》，致力于营造内外资企业一视同仁、公平竞争的国际一流营商环境，2020年我国营商环境全球排名上升至第31位。
  政治体制改革和行政体制改革不断深化，中国特色社会主义行政体制更加成熟定型
  党的十九届三中全会就深化党和国家机构改革作出重要部署，通过对党和国家机构的系统改革和职能配置，全面完善了党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系和群团工作体系。以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，进一步健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，优化了行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。正确处理好政府和市场关系，健全了宏观调控制度体系，全面履行政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护职能，建立健全国家基本公共服务标准体系，加快建设人民满意的服务型政府。健全部门协调配合机制，深化行政执法体制改革，创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，持续推进数字政府建设，提高了政府执行力和公信力。持续深化“放管服”改革，加快行政审批制度改革和投资审批制度改革步伐；实施政府权力清单制度、责任清单制度、市场准入负面清单制度，改革完善商事制度和市场准入制度；深化“证照分离”改革，落实《市场主体登记管理条例》，以行政收费、行政审批、数据安全与信息共享、政务服务等领域的法规建设为重点完善营商环境法规体系，激发了各类市场主体活力。2012年我国登记在册的市场主体为5500万户，到2022年6月份增加到1.6亿户，10年间增长了1.9倍。
  文化体制改革深入推进，中国特色社会主义文化制度更加成熟定型
  切实推动理想信念教育以及党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育的常态化与制度化，把社会主义核心价值观融入到法治建设、社会建设、精神文明建设、文化产品与艺术创作的全过程，不断健全以社会主义核心价值观引领文化建设的制度。不断完善文化权益保障制度，推进基本公共文化服务均等化，重点推进了基层文化惠民工程建设，强化了公共文化服务体系建设，推进了中华优秀传统文化传承与发展工程。构建了网上网下一体化、内宣外宣相结合的主流舆论格局和全媒体传播体系，完善了坚持正确导向的舆论引导机制。健全了高质量发展导向的文化经济政策，健全了社会效益优先、社会效益和经济效益相统一的文化创作与生产体制机制。
  社会体制改革深入推进，共建共治共享的社会治理制度更加成熟定型
  我国民生保障制度不断完善，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，持续推动全体人民共同富裕取得新的实质性进展。多渠道扩大学前教育供给，全面实行城乡免费义务教育，推动城乡义务教育一体化发展，推进高中阶段教育普及。完善覆盖全民、公平公正的社会保障体系，推进基本养老保险全国统筹，基本养老保险覆盖超过10亿人，规范发展第三支柱养老保险，稳步推进长期护理保险制度试点。打赢了脱贫攻坚战，实现了现行标准下农村贫困人口近1亿人全部脱贫。实施就业优先战略，健全了更充分更高质量就业促进机制。完善基本医疗保险、大病保险、商业补充医疗保险、医疗救助一体化的多层次医疗保障体系，我国的基本医疗保险覆盖超过13.5亿人。弘扬社会主义医疗卫生公益性，加快公立医院改革步伐，印发《深化医疗服务价格改革试点方案》，促进医疗服务价格机制成熟定型。持续完善公共卫生应急管理体制，使中国成为世界主要大国中新冠肺炎发病率最低、死亡人数最少的国家。扩大了保障性住房供给，培育住房租赁市场，保障困难群体基本居住需求。持续完善社会管理体系，培育发展社会民间组织，进一步完善了社会矛盾纠纷解决机制。社会治理向善治的转变和民生保障的优质化，为如期全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标奠定了重要基础。
  生态文明体制改革不断向纵深发展，中国特色社会主义生态文明制度更加成熟定型
  党的十八大以来的十年，党全面加强生态文明建设，将生态文明建设摆到全局性突出位置，推进山水林田湖草沙冰一体化治理，以最严格的制度和最严密的法治来保护生态环境，实现了生态环境的转折性和全局性的向好变化。加强生态文明建设的顶层设计，颁行《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，出台《生态文明体制改革总体方案》及相关配套措施，制定施行了《土壤污染防治法》《长江保护法》等法律，修订了《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《野生动物保护法》《森林法》等法律。持续打好污染防治攻坚战和蓝天碧水净土保卫战，重点抓好长江经济带污染治理和生态修复、黄河流域生态保护，持续推进生态修复和生态补偿，加强以国家公园为主体的自然保护地体系建设，2021年全国地级及以上城市的空气质量优良天数比率达到了87.5%。提出二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和的战略目标，出台碳达峰碳中和的“1+N”政策体系，全面推动经济社会发展绿色转型。
  社会主义法治体系不断完善，社会主义法律制度更加成熟定型
  党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面部署开展新时代社会主义法治国家建设。2020年11月中央全面依法治国工作会议召开，要求把习近平法治思想贯彻落实到全面依法治国的全过程。党中央组建了中央全面依法治国委员会，出台了《中国共产党政法工作条例》，出台并实施了《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》和《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，全面完善法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系，中国特色社会主义法治道路越走越宽广。中国特色社会主义法律体系基本完善，国家安全、生态环境保护、民生保障、应急管理、监督等方面的重点领域、新兴领域和涉外领域立法持续推进，通过了宪法修正案，制定并实施了民法典、国家安全法、监察法、乡村振兴促进法等法律。司法体制改革持续推进，实施了以审判为中心的刑事诉讼制度改革，出台防止领导干部干预司法的相关规定，并取得了重大成效。我国法治建设取得了重大历史性成就，基本形成了全面依法治国基本格局。
  党的建设制度不断完善，全面从严治党制度更加成熟定型
  党的十八大以来，我们党提出了新时代党的建设总要求，确立了新时代党的组织路线，明确了信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的新时代好干部标准。以党的政治建设为统领推进党的各方面建设，相继开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育和党史学习教育，建立了不忘初心、牢记使命的制度，健全了为人民执政、靠人民执政各项制度。完善了全面从严治党制度，出台了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，制定和修订的中央党内法规达156部之多。党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》，严明了党的政治纪律和政治规矩，党内政治生态显著好转。强化了对权力运行的监督制约，抓好监督执纪“四种形态”，协同推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督全面覆盖；设立了国家监察委员会，强化了党和国家监察制度。以猛药去疴、重典治乱、刮骨疗毒、壮士断腕的决心和勇气推进反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的一体化反腐败体制机制，取得了反腐败斗争的压倒性胜利。
  新时代十年国家治理现代化的经验启示
  党的十八大以来持续推进国家治理现代化的十年实践，积累了许多成功经验。主要包括如下几个方面：
  推进国家治理现代化必须始终坚持以人民为中心
  推进国家治理现代化，要坚持人民主体地位，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。坚持以人民为中心的发展思想，是凝聚十四亿人民的磅礴力量、形成推进国家治理现代化历史洪流的根本经验。推进国家治理现代化，完善党的全面领导制度，就要始终保持同人民群众的血肉联系，在党治国理政的全部工作中都要贯穿尊重民主、汇集民智、凝聚民力、改善民生的原则，完善各种保证人民当家作主的制度，切实防范脱离群众的风险。发展为了人民，就要以人民之所需、人民之所问、人民之所困为导向和标尺，持续完善保证人民当家作主、实现人民广泛参与、满足人民美好生活需要的各项制度。
  推进国家治理现代化必须始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一
  党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是中国特色社会主义制度和我国国家治理的最大优势，关乎全国各族人民的利益和命运，推进国家治理现代化必须坚持党的领导。人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质与核心，推进国家治理现代化必须坚持人民当家作主。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的重要方略，法治在国家治理中具有重要作用。党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一于国家治理现代化的过程中，发展全过程人民民主和全面推进依法治国都要坚持党的领导；党的领导要坚持人民至上的原则、法治建设要以人民为中心；党的领导要在法治的轨道上进行，要坚持依法执政、依法治国、依法行政共同推进，人民当家作主也要在法治的基础上进行，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
  推进国家治理现代化必须始终坚持解放思想、实事求是，必须始终坚持改革创新
  推进国家治理体系和治理能力现代化，要坚持实事求是的原则，切实解决发展不平衡不充分、收入差距过大、公共服务发展不均衡的问题。同时，要坚持解放思想，坚持改革创新，用创新的方法解决发展面临的各种制度难题和实践难题。如在生态文明建设方面，我国在国际上首倡实行生态保护红线制度，将陆地区域范围25%以上的国土面积划定为全国生态保护红线面积，是解决发展中难题的一项重要创新。
推进国家治理现代化必须突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项
  中国特色社会主义制度是由根本制度、基本制度、重要制度构成的整体，是国家治理现代化的根本支撑。推进国家治理现代化，就要抓住完善社会主义根本制度、基本制度、重要制度的关键环节，持之以恒地完善各项制度，使之科学化、规范化、程序化。推进国家治理现代化，首先要防止发生颠覆性的错误，要巩固社会主义制度的根基，切实发扬社会主义制度的优势，使党的领导、人民当家作主等社会主义制度的优势得到充分的发挥。其次，要针对国家治理制度中的各种短板和弱项加以改革完善，特别是解决民生保障制度还不能满足人民群众日益增长的美好生活需要的问题，解决基本公共服务均等化滞后的问题，解决法治与执法中的宽松软问题等，从而使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型。
  推进国家治理现代化必须加强系统治理、依法治理、综合治理和源头治理
  系统治理、依法治理、综合治理、源头治理是把我国制度优势转化为国家治理效能的重要路径与方式方法。例如，提高生态治理效能，就要注重生态系统的整体性与复杂性，加强综合治理、系统治理、源头治理，搞好山水林田湖草沙冰一体化保护和生态修复。坚持系统治理就是要从系统论的视角出发，以系统思维推进国家治理现代化，系统推进经济体制改革、政治体制改革和行政体制改革、文化体制改革、社会体制改革和公共服务改革、生态文明体制改革，系统完善中国特色社会主义重要制度。坚持依法治理就要将法治精神贯穿国家治理的全过程，使国家权力、行政权力的行使全过程都纳入到法治轨道，使国家治理的各个领域和各种行为都有法可依、有规可循。坚持综合治理就是要发挥国家治理多元主体的作用，使党委、人大、政府、政协、国有企事业等公共部门在治理中的主导地位更加突出，同时也要发挥市场力量、社会组织、公民个人在治理中的作用，运用新兴科技和智能技术来加强综合治理的科学化与精准化，形成推进国家治理现代化的合力。坚持源头治理就要是防患于未然，从源头解决各种社会问题，特别是要全面完善公共服务体系、切实推进共同富裕、防止重返绝对贫困并且要开始解决相对贫困问题，从而巩固社会长治久安和国家治理现代化的基础。（来源：《国家治理》周刊2022年10月上）