姜晓萍：制度优势转化为民生治理效能的中国经验

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姜晓萍（四川大学公共管理学院教授、四川大学城市治理研究院院长）

  民生保障制度是我们党“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路”的基本制度安排。习近平总书记指出：“保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。”党的十八大以来，我国不断优化就业、教育、社保和健康等基本民生政策，构建了体现中国价值、中国力量的民生保障体系。党的十九届四中全会将“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重点任务，彰显了我们党将中国特色社会主义制度优势转化为民生治理效能的独特经验。
  优化制度惠及民生
  完善民生制度保障，让发展成果更多更公平地惠及全体人民，满足人民群众日益增长的美好生活需要，不仅是促进社会公平和人的全面发展的着力点，也是发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换的撬动点。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们党通过建立健全基本公共服务体系、促进基本公共服务均等化、优质化等一系列制度安排，形成了既尽力而为又量力而行的民生保障制度体系，有效推进了我国民生工程从“保生存”到“促发展”，从“普惠化”到“优质共享”的转变，充分显示中国特色民生保障的制度优势正在有效转换为民生治理的效能。
  改革开放以来，我国生产力水平实现了跨越式发展，为提高民生保障水平奠定了雄厚的经济实力。针对民生服务体系不健全导致民生保障供给不足、社会事业发展不平衡，资源配置不合理，服务提供主体和提供方式比较单一，基层政府财力与事权不匹配，监督问责缺位等突出问题，党的十八大以来，我们党始终坚持多谋民生之利、多解民生之忧，从解决好人民最关心的现实问题出发，进行了系统性、整体性的民生保障制度顶层设计。从2012年至2021年，国务院先后颁发了以基本民生保障为核心的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，批复同意了国家发改委报送的《“十四五”公共服务规划》，形成了“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的基本民生保障制度体系。在此基础上，相关部门针对各类民生服务进一步细化制度目标与内容，极大地推动了中国民生治理体系现代化。
  在公共教育方面，2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，把推动优质教育资源共享、均衡配置办学资源、均衡配置教师资源等作为实现县域义务教育基本均衡发展的路径。2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》提出要整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出通过推进学校标准化建设、统筹城乡师资配置、改革教育治理体系、改革随迁子女就学机制等，推进县域义务教育一体化改革发展。这一系列政策从布局规划、学校建设、经费投入、教师队伍、学校管理、质量评价等方面形成了中国义务教育的制度保障体系。
  在社会保障方面，先后制定了社会保障方面的“十二五”“十三五”“十四五”专项规划，逐步完善全覆盖、多层次、可持续的社会保障体系。2014年《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》和2016年《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，对城乡居民基本养老保险、居民基本医疗保险覆盖范围、运行方式与保障机制等进行统一规范，实现了基本养老保险、基本医疗保险城乡统筹。在此基础上紧扣公平性、适应流动性、可持续性加强社会保障制度改革，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，增强了制度设计的系统性、整体性、协同性。
  在医疗卫生服务方面，2016年国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，以“共建共享、全民健康”为主题，对普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境和发展健康产业等方面做出了重点规划。2019 年推出《健康中国行动（2019—2030 年）》，从全方位干预健康影响因素、维护全生命周期健康和防控重大疾病等方面提出实施15项行动，进一步明确了建设“健康中国”的路径和任务。同年12月《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》出台，明确了基本医疗卫生服务、医疗卫生机构和人员、药品供应保障、健康促进、资金保障等方面的法律规范，形成我国卫生健康领域的法治体系。2021年国家发改委等四部门联合发布《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设实施方案》，提出到2025年基本建成体系完整、布局合理、分工明确、功能互补、密切协作、运行高效、富有韧性的优质高效整合型医疗卫生服务体系，重大疫情防控救治和突发公共卫生事件应对水平显著提升，全方位全周期健康服务与保障能力显著增强等建设目标。
  优质共享实现美好生活
  随着我国社会主要矛盾转化，民众对民生保障的诉求不再单纯停留在数量、规模、效率等量的层面，而是越来越多地开始关注公平均等、优质共享等质的层面。保障改善民生，出发点就在于完善公共服务体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要；着力点在于不断提升基本公共服务质量，促进优质共享；落脚点就在于确保人民群众享受到更加充足优质、公平可及的基本公共服务，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。党的十八大以来，随着我国民生保障的制度规范更加成型，标准体系全面建立，保障机制巩固健全，共享格局总体形成，人民群众对美好生活向往的实现程度越来越高。
  “幼有所育、学有所教”质量更高。幼有所育、学有所教是教育的核心内涵，不仅影响千家万户的幸福指数，也是决定国家未来的希望工程。中共中央、国务院发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，对学前教育、义务教育的规划布局、学校建设、经费投入、师资队伍、教学质量等进行规范，体现了普及普惠、优质共享的公共教育发展特色。这十年，我国学前教育实现跨越式发展，学前教育资源发生变化，公益普惠的底色更加鲜明。“入园难”问题有效解决，2021年全国幼儿园在园幼儿数达到4805.2万人，比2011年增加1380.8万人，全国学前三年毛入园率由2011年的62.3%提高到2021年的88.1%，增长了25.8个百分点。学前教育体系不断完善，科学保教质量明显提升，确保了广大适龄幼儿不仅能“有园上”还能“上好园”，公平享有接受学前教育的机会。这十年，我国义务教育的办学质量稳步提高，在落实立德树人、坚持优先发展、巩固普及水平、加大经费保障、完善办学条件、建强师资队伍、优化成长环境、提升教育质量等方面取得了突出的成绩。2012—2021年财政性义务教育经费从1.17万亿元增加到2.29万亿元，全国小学净入学率从99.85%提高到99.9%以上，初中阶段毛入学率始终保持在100%以上。义务教育阶段建档立卡脱贫家庭学生辍学实现了动态清零，长期存在的辍学问题得到了历史性解决。通过深化课堂教学改革创新，完善教研工作体系，改进科学教育和实验教学，启动教育数字化战略行动，促进了基础教育的高质量发展。
  “劳有所得、病有所医”效果更佳。劳有所得、病有所医是关系人民群众生存权和发展权的基本民生，也是衡量国家民生保障水平的关键要素。党的十八大提出实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现更高质量的就业，十八届三中全会再次强调健全促进就业创业的体制机制。在中央和地方一系列促进就业创业的政策激励下，这十年我国的城镇就业规模持续扩大，就业结构不断优化，高校毕业生、农民工等重点群体就业平稳，就业环境更加公平，就业帮扶成效显著，就业服务体系日趋完善，劳动者权益得到有效维护。城镇新增就业年均超过1300万人，居民人均可支配收入超过3.5万元，比2012年增长近八成。中等收入群体的规模超过4亿人。这十年，健康中国战略全面实施、人民健康得到全方位保障，随着医药卫生体制改革持续深化，人民群众“看病难、看病贵”问题有效解决，公共卫生服务体系织密建强，应对突发公共卫生事件的韧性大幅提高，多层次医疗服务体系更加健全，覆盖城乡的医疗卫生服务三级网络不断健全，卫生人才队伍整体素质不断提高、医疗技术能力与质量水平显著提升。至2022年，90%的家庭15分钟内能够到达最近的医疗点，基本医疗保险参保人数超过13.6亿人，2021年居民个人卫生支出占卫生总费用比例降至27.7%。
  “老有所养、弱有所扶”效应更优。老有所养、弱有所扶是解决民忧民愁，增强群众幸福感安全感的关键，也是衡量社会文明和社会进步的“温度计”。这十年，我国按照兜底线、织密网、建机制的总体思路，构建了全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障体系，在制度改革增绩效、广覆盖促普惠、抓质量保水平、强能力促共享等方面都取得了辉煌成就。基本养老、失业、工伤三项社会保险参保人数分别从2012年的7.9亿人、1.5亿人、1.9亿人，增加到2022年6月的10.4亿人、2.3亿人、2.9亿人。基本医疗保险的参保人数由5.4亿人增加到13.6亿人，居民医保的人均财政补助标准由240元提高到610元。这十年，基本建成了中国特色社会救助体系，对困难群体救助的覆盖面不断扩大，34万事实无人抚养儿童被纳入制度保障范围，同时建立了农村留守老年人、妇女、儿童关爱服务制度，构建起未成年人保护体系，建立了困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，社会救助水平实现了跨越式增长。2012—2021年，全国城乡低保平均标准分别增长了1.2倍和2.1倍。尤其是在脱贫攻坚期内，全国共有1936万建档立卡贫困人口被纳入了低保或者特困供养，277万脱贫不稳定人口、边缘易致贫人口以及突发严重困难户被纳入低保或者特困供养，构筑了防范规模化返贫的基线。
  人民至上彰显中国力量
  习近平总书记指出：“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。” 党的十八大以来，我国民生保障的制度优化和治理效能提升，体现了中国共产党践行人民至上理念，把实现人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标的不变初心，向世界展示了我国民生治理体系和治理能力现代化的价值目标与行动逻辑，凝聚了中国经验，彰显了中国实力。
  以党的领导强化民生保障的顶层设计。中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。党的十八大以来，我们党将“为人民谋幸福”的使命贯穿到民生保障事业发展的方方面面。一方面，中国共产党以巨大的政治魄力强化民生保障制度设计的系统性。通过不断完善专项规划、标准化和监测评估制度为一体的民生保障制度体系，提升了民生保障事业发展水平，有效促进了基本公共服务均等化，压实了政府的民生保障责任，提升了公众的获得感和幸福感。通过统筹国家机构改革、户籍制度改革、财政事权改革、土地制度改革等体制机制的配套创新，为民生保障事业发展创造制度空间，推动了多个领域的制度并轨与标准协同。另一方面，中国共产党以“全国一盘棋”思路着力促进民生保障制度的均衡性。在民生保障事业发展中，基于中国人口基数大、城乡区域差距大的现实情况，首先强调加强基础性、兜底性、普惠性民生服务的建设，从而实现对全体人民的兜底保障。其次强调民生服务资源向农村、贫困地区和困难人群的倾斜，通过统筹城乡一体化发展、区域协同发展，创新财政支出机制、对口帮扶机制等举措，努力解决城乡之间、区域之间、人群之间公平享有民生保障服务的问题，促进民生保障的均衡性。
  以美好生活作为民生保障的价值坐标。党的十八大以来，针对我国社会主要矛盾的转化，实现人民对美好生活的向往成为民生制度变革的价值坐标。以“美好生活”为目标体现了我国民生保障制度发展的回应性。因为向往美好生活是人民群众在实现全面小康基础上，对更加安稳幸福生活状态的憧憬。这就要求民生保障制度必须及时回应新时代民众对更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活的强烈期盼，从“满足基本需求”向“实现美好生活”转变。从解决“有没有”的生存型民生保障向实现“好不好”的发展型民生保障转型，实现民生保障的内涵式发展。从我国民生保障的价值目标看，“十二五”期间重点通过完善基本公共服务体系实现民生保障广覆盖、普惠化，实现人人享有；“十三五”期间重点强调基本公共服务均等化、标准化，实现人人公平享有；“十四五”期间重点推进基本公共服务高质量、智能化，实现人人优质共享。虽然不同发展阶段的发展目标不同，但始终围绕实现人民美好生活的价值坐标。
  以共建共享作为民生保障的行动逻辑。民生保障能否有效，既需要多元主体协同参与，构建人人尽责、人人共享的民生保障共同体，以促进民生服务供给的多元化和多样化；也需要加快民生服务的供需衔接，只有精准识别公众的民生需求，才能精确回应群众关切，有效供给民生服务，解决民生保障的可及性和精准性，提升公众的获得感和满意度。我国在厘清政府权责边界，强化政府民生服务兜底保障职责的基础上，通过创新服务提供方式，完善政府购买公共服务，加强政府和社会资本合作，鼓励发展志愿和慈善服务等，促进了民生服务的新方式、新业态健康发展。不仅扩大了基本公共服务面向社会资本开放的领域，建立竞争充分的政府购买公共服务机制，同时加快构建政府引导、市场运作、社会参与的公共服务供给体系，构建了政府、市场、社会、个人协同发力、共建共享的公共服务发展格局。
  以量力而行提高民生保障的可持续性。民生保障既要回应公众需求，统筹各渠道资源，不断提升公共服务质量和水平，也要充分考虑中央和地方经济发展状况和财政负担能力，合理引导公共需求与社会预期，避免过度承诺引发政策失灵。只有把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础之上，才能实现人人都有劳动致富的权利，人人都有共同致富的机会，人人都有创新致富的环境，人人都能共享发展成果。十九大报告指出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。”不仅体现了我们党“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的初心使命，也揭示了我们党求真务实的实践逻辑。党的十八大以来，坚持尽力而为、量力而行的原则，我国民生保障呈现出梯次推进的发展轨迹，不仅根据不同阶段的经济社会发展水平敏捷调适基本公共服务预期性和约束性指标，提出了不同类型的民生保障基线和标准；同时加快公共财政体制改革，坚持民生财政支出只增不减，保证了多数领域民生支出占GDP比重持续上升，使得基本公共服务供给水平和层次梯度有序提升，实现了民生保障的可持续发展。（来源：《国家治理》周刊2022年10月上）