[治理策略] 姜晓萍等:合法性动机与选择性策略

姜晓萍 杨舒雯（四川大学公共管理学院教授，博士研究生导师；四川大学公共管理学院博士研究生）

一、问题提出

农村基层减负是加快推进乡村治理体系和治理能力现代化、实现乡村振兴的关键环节。习近平总书记高度关注农村基层减负情况，强调“要深化拓展基层减负工作，让减负成果更好惠及人民群众”，并且就加强党的基层组织建设、健全基层减负常态化机制等作出重要指示。2015 年以来，国家层面先后出台了《关于进一步开展社区减负工作的通知》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》等一系列为基层减负的规范性文件。但是，高位的政策推动在农村基层并未达成预期的减负效果，农村基层组织仍然面临超负荷运转、工作压力大、治理绩效低的困境，陷入“越减越负”的减负悖论。这就需要我们对农村基层减负效果不佳问题进行多维度的审视，揭示农村基层减负政策目标与减负效果不一致的生成逻辑，以破解减负悖论，从而提高减负政策的执行力，提升农村基层治理水平。

目前，学界对农村基层减负悖论的研究大多集中在基层超负荷的由来和基层减负困境的成因两个方面。对于基层超负荷的由来，多数学者认为，农村基层超负荷源于农村治理的行政化趋向。一些学者从资源下乡伴随任务下沉视角展开分析：贺雪峰认为，在税费改革后，国家与农村的关系由资源汲取转向资源输入，国家权力、任务、督考等伴随资源一同下乡，导致属地管理与资源部门化之间出现权责冲突；吕德文直接指出，监督所蕴含的清晰化、程序化、标准化等要求带来了基层超负的结果。一些学者从乡镇科层管理中任务加码的视角展开分析：张国磊、张新文从实践过程中观察到，行政任务通过农村治理“行政化”进路从中央政府层层加码地往下摊派，最终下压到村“两委”（村党支部委员会、村民委员会）；杜姣认为，村“两委”科层化后的行政加码会极大提升村“两委”的治理成本；吴海红、吴安戚指出，基层治理中的“责任甩锅”行为会进一步加重基层工作的负担。

对于农村基层减负困境的成因，学者大多从政府体制和治理手段视角展开分析。就政府体制而言，颜昌武、杨郑媛发现，随着政府职能的不断扩张以及伴随纵向压力下移到基层，农村基层通过形式主义应对来缓解任务压力，从而陷入加压式减负；张新文、杜永康提出，国家对于基层的减负政令和治理任务增加在同时进行，农村基层治理的事务、规则、督考等出现过密化情形，用来缓和政策张力的非正式运作使其陷入减负悖论。就治理手段而言，田进、董程认为，基层采取象征性执行、替代性执行和残缺式执行等方式，使得基层减负效果偏离政策预期；刘滨、许玉镇指出，农村基层在问责压力下会以形式应对形式，导致用形式营造减负的假象。更多学者指出，“去行政化”减负反而会使基层陷入“越减越多”“越减越负”的悖论。“去行政化”要求重新明确村庄主体的定位，优化各类事务的比例，通过减少农村基层的行政性事务实现减负。沈亚平、王麓涵指出，行政资源是支撑村庄治理重要物质获得的来源，追求一种无行政化干扰的村庄自治是过于理想化且难以实现的；沈立里、池忠军认为，以“去行政化”为目标的基层减负，事实上削弱了基层治理的能力，进一步加重了基层负担。

既有研究将“行政化”作为农村基层负担生成和减负困境形成的主要原因，为本文提供了有价值的参考，但也存在值得拓展的研究空间：一是既有研究较少从组织动机视角对农村基层减负悖论这一现象进行解释，其实不论是减负政策的执行力度和效果，还是实践中出现的基层自我增负行为，都与基层治理组织的行为动机密切相关。二是既有研究较少以村“两委”为直接观察对象，而村“两委”作为农村基层治理的主体，既是坚持党对农村基层工作领导的战斗堡垒和先锋队，也是国家治理在农村基层的神经末梢，故农村基层减负能否有效，关键在村“两委”。三是既有研究往往将减负行动视为“因”，将农村基层负担加重视为“果”，强调减负政策执行过程中层层任务下达导致的“增负”效应，但此种解释既否定了减负政策的实践效用，也忽略了农村基层组织基于邀功避责动机可能出现的自我增负效应。

本文从组织合法性视角出发，选择村“两委”作为农村基层减负的观测点，构建“主体-动机-策略-结果”分析框架，围绕农村基层组织的合法性动机和行为策略选择，对农村基层减负悖论的生成逻辑进行解释并提出破解减负悖论的策略。

二、理论基础与分析框架

（一）组织合法性：农村基层减负悖论的理论基础

合法性的概念最早在政治领域使用，几乎等同于政治合法性。进入20 世纪后，马克斯·韦伯（Max Weber）在研究“权威”的来源时，将合法性引入社会学研究领域，将合法性从一个有关政治价值判断的问题转变为怎样才能获取合法性的一个经验和实践问题。20 世纪70—80 年代，新制度学派首先将合法性引入对组织趋同现象的行为解释中，而后合法性被广泛应用于组织与环境影响关系的解释方面。新制度学派认为，没有组织可以单独存在，组织只有从外部环境汲取必要的资源，才能生存和发展，并且组织也要受到制度环境①（“制度环境”是指组织所在的并为其成员“广为接受”的一种社会事实，包括文化期待、法律法规、观念体系和社会规范等。）、社会环境以及内部运行规则的制约。目前，获得普遍认同的组织合法性定义是由萨奇曼（Suchman）提出的，即合法性是一种普遍性的感知或假设，组织行为在由规范、价值观、信念等要素构成的社会系统中，被认为是可取的、恰当的、合乎期望的。换言之，组织合法性是由社会建构的，反映了组织行为和社会在某些方面的一致性，是利益相关者或旁观者对组织的承认，其本质是一种社会承认的逻辑。相较于政治合法性，组织合法性是一种弱意义上的合法性，政治合法性强调的是民众的普遍信仰，组织合法性则指向被认同的组织行为。组织合法性是组织适应外在环境，从而获取外部资源以支持自身生存发展的重要基础，所有组织在制度环境的约束下都会选择寻求社会认同，采取环境内广为接受的结构和行为，无论它们是否高效。

组织合法性包含三个基本要素，描述出一种特定的关系结构，即追求合法性的行动者、赋予合法性的行动者以及合法性的判断标准。追求合法性的行动者就是所要分析的组织实体，赋予合法性的行动者则是组织场域内与组织有强烈互动关系的其他主体，这些主体的形式结构、运作方式、价值观念等构成了组织场域内组织合法性的判断标准，即制度环境。W·理查德·斯科特通过理顺新制度主义的讨论脉络，将合法性划分为规制合法性、规范合法性和文化-认知合法性，这也是当前应用最广泛的一种类型划分。规制合法性包含强制力、奖惩机制和有针对性的战略反应，规范合法性涉及价值观和行动者如何行动的规范性期待，认知合法性则强调通过对当前情境的共同定义、被承认的角色/结构模板的服从来实现合法性。

组织合法性直接作用于组织行为策略的选择。组织合法性既是组织行为的前提条件，更是组织行为的结果，其获得和维持决定了组织在制度压力下采取的行为反应。组织合法性获取的行为策略，可分为两种类型，即制度视角下的被动遵从和战略视角下的主动创造，这反映了行动者的“社会结构性”和“能动性”的二元性特征。制度视角将合法性看作组织的内在需要，是组织存在的基础，承认环境对组织的塑造作用，组织不能直接从环境中提取合法性，但外部环境会在各方面建构和渗透组织，强调组织行为的被动性，组织只能通过对外在制度环境的被动遵从表达“我们的行为符合你的或共同的规范”，从而获得接受和承认。战略视角强调组织的能动性和创造功能，是一种工具性视角，将合法性看作一种用来帮助实现组织目标的外部战略资源，组织行为并不是完全由环境控制的，组织作为具有能动性的主体，可以主动采取多种合法性行动来建构差异化的组织身份，或者是创造有利于组织发展的外部环境，实现对组织合法性的主动获取。在不同情境中，组织会采取不同的行为策略。在由利益相关者结构、运作方式、价值观念等构成的制度环境中，组织为了获取、维持、提升合法性，一方面可以选择被动遵从策略，完全服从制度环境在规制、规范和认知等层面的要求；另一方面，组织也可以根据自身资源和发展状况，采用创造环境的主动行为策略，通过向外在环境表达自身利益及诉求，扩大自身在环境中的影响力，实现外部环境与组织发展相匹配。在组织的实际运作中，两种策略的选择并不是非此即彼的关系，为了更为迅速、便捷地提升合法性，组织会选择融合运用两种策略，即“半服从+半创造”，具体行为表现依据具体主体和场域而有所差异。

（二）主体-动机-策略-结果：农村基层减负悖论的分析框架

随着组织合法性理论的引入，一些学者开始尝试用组织合法性理论解释基层治理中的组织行为策略。王杨认为，社会组织运用选择、操控和创造环境的策略，从角色归位、意义建构和集体结构化等三个方面构建组织合法性，促进了自身在基层治理的发展；刘耀东关注了农村基层治理场域的组织合法性并认为，社会组织必须兼具自上而下的行政合法性和自下而上的社会合法性，只有获得政府支持和居民认同，才能持续发展壮大，发挥其治理效能；张新文、张龙基于组织合法性理论来研究农村自治组织的行动选择并提出，在乡土社会环境中，正式制度和非正式制度的互动耦合，构建起村“两委”一肩挑的复合科层式治理的合法性，同时为其提供了实际的治理工具和治理技术。

本文采用组织合法性理论来分析农村基层减负悖论的生成逻辑。大量实践案例表明，农村基层减负悖论是组织行为策略选择的结果，不论是减负还是增负，都是村“两委”在面对“组织合法性危机”（政治认同危机和社会认同危机）时，为提升自身合法性而采取的行为策略结果。在减负政策出台之前，农村基层组织，尤其是村“两委”就已经长时间处于高负荷运作状态。面对各级政府任务层层下移、责任风险向基层压实、村民对村“两委”的期待和诉求不断增长等各种形式性负担和实质性负担，村“两委”不得不超负荷运转，疲于应对来自各方的公共需求，由此出现回应能力迟缓、治理效率低下等问题，导致上级和村民不认同、不满意，组织合法性面临危机。这就促使村“两委”必须调适行为策略，从而获取上级组织和村民对自身合法性的认同，争取更多的组织支持和群众基础。基于此，本文根据组织合法性对行为选择策略影响的基本原理，构建了“主体-动机-策略-结果”的分析框架，以揭示农村基层减负悖论的生成逻辑，如图1 所示。

农村基层治理的主要主体就是村“两委”。自1983 年中央“一号文件”提出实行“政社分设”以来，农村治理模式不断改变，村民自治制度逐步确立。根据《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会作为基层群众性自治组织管理本区域的公共事务。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定，乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织和乡镇、村各种组织以及各项工作的领导核心，支持和保障村民自治。自2019 年中央一号文件要求全面落实村党组织书记兼任村委会主任以来，村“两委”实现了交叉任职，共同承担村庄治理工作和事务。在国家的战略部署中，村“两委”同时被作为农村基层政权的微观基础考量。因此，在讨论农村基层减负时，主要考察的是作为组织的村“两委”的治理负担。在农村基层治理场域中，村“两委”的组织合法性是由利益相关者及其建构的制度环境共同决定的。作为国家治理体系的最后环节，村“两委”兼具“国家性”和“社会性”，既是基层政权在村庄的代理人，又是农村社会的代言人，因此乡镇党委政府、村民、社会组织、企业等作为农村基层治理场域内与村“两委”紧密相关的行动主体，共同构建起村“两委”的组织合法性标准，即规制合法性、规范合法性、认知合法性。

在农村基层治理场域中，规制合法性强调具有强制力的规则，更多表现为利用行政手段在组织结构层面对村“两委”进行塑造，如对村“两委”的人员架构、岗位、职责等作出规定，村“两委”在组建、换届以及日常运作中必须遵循这些规则；规范合法性关注组织如何行动，即组织的工作内容、工作手段、工作标准等，倾向于在组织程序层面对村“两委”进行塑造，既会对村“两委”的日常工作内容及方法进行监督考核，也会收集先进经验及做法进行推广；认知合法性是一种建构性图式，着眼于组织在发展情境中的目标及方向，通过关系、期待等实现对村“两委”在组织角色层面的塑造，不论是村支委会，还是村委会，在社会的普遍认知中均是人民群众利益的代表者和维护者，村“两委”的行动也必须与公共利益紧密相关。

组织合法性是影响组织行为策略的关键因素，组织的能动性蕴含灵活应对制度环境的可能性。在农村基层治理场域中，村“两委”为了提升组织合法性，会选择性采取更富有变通性的行为策略，即选择性遵从与适应性创造，这种选择性策略是一种主动与被动相结合的方式，是自身特质与环境要求、制度遵从与主动创造相协调后的结果。选择性遵从是村“两委”在自身资源不足而难以完全应对制度环境在结构层面、程序层面、角色层面等要求时所采取的策略。村“两委”倾向于用可量化的工作驱逐不可量化的工作，完成易操作的刚性指标，忽略难以量化的软性指标要求，寻求表面“过关”，从而获取相应的合法性。村“两委”对量化指标的完成倾向，契合了形式主义减负的政策要求和现实需求，削减了部分形式性负担。适应性创造则是村“两委”对制度环境的结构、程序、角色等要求进行的再理解和再创造，通过主动加码来弥补对软性指标的忽略，同时向其他主体积极表态以获取合法性，但主动加码的过程极大增加了村“两委”的实质性负担。选择性遵从与适应性创造的行为策略表明，村“两委”面对严苛的制度环境要求会采取只具有信号性质的脱耦行为，也就是说，在表面上选择制度要求的结构或行为，而在核心层面仍然保留自我创造的空间。在农村基层治理中，这种选择性策略已成为一种较为普遍的行为策略，其既能缓解制度压力，又能获取制度环境的认同，从而提升组织合法性。

上述分析表明：在提升自身合法性过程中，村“两委”采取的选择性遵从策略，在一定程度上消解了部分形式性负担；而同时采取的适应性创造策略，则增加了实质性负担。由此导致了农村基层形式性负担有所削减，但实质性负担不断增加的减负悖论。

三、选择性遵从与形式性负担的削减

选择性遵从策略是组织在制度环境压力下发挥主观能动性的一种行为调适，是制度环境要求与农村基层组织自主诉求之间结构性矛盾的必然结果。在组织场域中，制度环境的形成源于场域内更具权威性的主体，这些主体建构的制度要求如果超出组织的资源能力范畴，那么组织就难以实现全部达成要求，而只能选择达成部分要求。因此，组织会对制度要求进行拆解，选择易达成的要求。在农村基层治理场域中，村“两委”面临可使用资金少、专业型人才少、村民参与不足等资源性困境，在制度压力下，村“两委”可能会将制度要求按照强制性、可操作性、紧迫性等程度进行拆解和排序，选择性达成部分要求，忽略或延迟其他要求的达成。其选择的标准在于制度要求是不是刚性的、急迫的，明确的、量化的，易达成的、易操作的，即避重就轻、避难就易。这些在行为选择中具有优先性的制度要求往往是对组织形式上的调整，村“两委”通过形式匹配获取了场域内各主体的认同，保障了部分合法性。这种形式调整目标的达成，即村“两委”的选择性遵从，在契合减负政策要求的同时，也可以实现对形式性负担的部分削减。

（一）农村基层组织的选择性遵从行为策略

为了提升规制合法性，村“两委”就要满足制度环境对组织结构的塑造要求，完成对“类行政关系”的复构。具体而言，村“两委”要落实“一肩挑”政策，就要发挥村支委会在村级组织中的领导核心作用，统筹村庄主体、资源，明晰村“两委”的职能属性和边界，实现权责相当和提升治理效能。村“两委”的选择性遵从策略意味着其严格遵循政策要求，完成“一肩挑”的结构和形式要求，特别是人员构成、权威关系的类行政化，但对于职能优化等软性指标则会忽略或搁置。在“一肩挑”以前，村“两委”各自为政，在职能上存在交叉，在规则上缺乏规范，时常在村庄治理事务上产生矛盾与冲突。从当前农村基层治理实践来看，村党组织书记兼任村委会主任、村“两委”成员交叉任职已基本完成，党“总揽全局、协调各方”的组织架构已然形成，但“谁来治理”“治理什么”等问题并没有得到根本解决，村“两委”延续了以往“有分工又有重叠”的工作状态，岗位职责不甚明晰。这是因为合理准确地划分职能要建立在对村庄事务及其性质、工作方式等完全厘清的基础上，所以对村干部的能力素质提出更高要求。但是，随着城镇化进程的加速，众多村民外出务工，特别是年轻人大量涌入城市，农村“空心化”问题愈发明显，加之高学历人才也不愿意驻扎在晋升通道狭窄、资源缺乏的农村，致使可以参与村庄治理事务的高素质人才少之又少，出现了村干部往往由年纪偏大、文化程度较低的村民担任的现象。在选择性遵从策略下，村“两委”虽然在组织结构和形式上完成了“类行政化”复构，但村“两委”难以实现成员的优化更新，优化职能分工的软性指标也被选择性搁置，村干部之间职责混淆、分工不清成为常态。

为了提升规范合法性，村“两委”就要满足制度环境在工作流程、形式、标准等方面的程序性规范要求。具体而言，随着村干部职业化的推进，乡镇逐渐采取行政标准对村干部进行考核。考核指标可分为明确的刚性指标和模糊的软性指标两类，对于村“两委”而言，刚性指标是清晰的、可量化的，是容易达成和必须优先达成的，而软性指标则会被拆解，将可以量化的部分简化为明确的数量化要求，覆盖不能被量化的部分。2018 年，成都市发布了《成都市社区专职工作者管理办法》，将村“两委”成员纳入职业化管理，并形成相应的薪酬体系，不同岗位等级工资不同。在基础工资之外，乡镇还将村干部考核奖励纳入当年的财政预算，通过目标责任制对村干部进行管理。对于出勤、巡查、走访村民、工作报告等有明确数量要求的刚性指标，村“两委”会优先落实。由于软性指标通常是对村“两委”的工作过程、工作手段等提出要求，却未进一步给出具体的可操作性标准，故而难以判定指标达成情况，村“两委”需要自行摸索实现路径。软性指标的达成意味着村“两委”要投入极大的时间和精力，并会降低其对可量化刚性指标的完成量，因而会被村“两委”选择性忽略。例如，人居环境整治要求村、组、小区分别成立自治组织，发动群众全面参与，其中成立自治组织作为显性指标往往会优先完成，而发动群众全面参与由于具有模糊性且难以进行量化，故而在实际执行中常常为自治组织目标所覆盖。经过村“两委”的选择性遵从，用可量化的考核任务驱逐不可量化的任务，虽然最终按照乡镇要求完成了考核目标，但在工作手段规范化方面难以达到制度要求，行政体系内的正式规则在农村基层也难以贯彻。

为了提升认知合法性，村“两委”必须回应制度环境对自身的角色期待，即村“两委”作为村民的代言人，工作重心应落实到村民公共利益上。从角色认知出发，村委会是基层群众性自治组织，村支委会是负责领导村庄社会治理、组织村民采取集体行动的基层党组织，对村民负责、为村民服务等是村“两委”的合法性功能和正当职责。因此，巩固“乡政村治”格局，重点在于减少村“两委”的行政事务，使乡村回归自治，从而提升村民认同度和满意度。村民自治是村庄内一套完整的民主治理体系，村“两委”具备妥善处理村庄内绝大部分公共事务的能力，只有村庄治理良性持续运作，“乡政”才能保持超脱，“去行政化”也有章可循。但是，由于村庄长期面临的社会现实是治理资源匮乏，村“两委”尚不具备完全独立运作的能力，故而难以依靠自身的力量来完成村庄治理。因此，对于制度环境的角色期待，村“两委”只能采取选择性遵从策略。例如，村“两委”一方面积极落实“摘牌”行动，2022 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》（以下简称《意见》），提出规范清理各部门在村设置的工作机构和牌子，这些行动要求在农村工作中得到了贯彻落实，挂牌现象得以规范，从形式上切断了行政事务的下沉路径；另一方面，又模糊化处理《意见》中明确村级组织工作事务、创新工作方式等要求，更为隐蔽地承接下移的行政任务及其附带的资源，使工作重心游移在行政与自治之间。

（二）选择性遵从行为策略削减部分形式性负担

形式性负担是指工作附带的形式要求造成的文牍负担，是村“两委”用行为形式替代实质性目标的结果，这些形式化工作超过了村“两委”的合理工作时间和正常工作需要。村“两委”采取的选择性遵从策略，虽然没有从根本上实现结构、程序、角色的调整目的，固化了村“两委”的半行政化状态，但从形式上满足了制度环境的各类要求，取得了上级和村民的部分认同，同时也削减了部分形式性负担。

一是“文山会海”情况有所收敛。“文山会海”是从基层政府延伸出来的形式主义典型现象。2019 年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求发给县级以下的文件、召开的会议减少30%～50%，不再层层开会、减少陪会，中央印发政策性文件不超过10 页，对村的督查检查考核事项减少50%以上，严格控制“一票否决”事项。一方面，精文减会同时契合了三重合法性的要求，留出了村“两委”专注自治工作的空间，规范了村“两委”的工作程序，梳理了村“两委”的职责，因此在村“两委”提升合法性的动机下得到了积极践行；另一方面，精文减会要求是以数量化的形式提出的，相较于其他形式的制度要求，这些数量化指标对于村“两委”来说是明确的、易操作的，在村“两委”的行动策略中具有优先性，会在考核制下大力削减会议和文件，努力达成数量目标。当前，村常规会议只有每周一下午的一次例会，会议内容主要是上一周的工作总结和本周的具体工作安排，会议内容紧凑、会议时间缩短，而其他非常规会议就是各类项目的报告会，但是次数较少，不会占用村“两委”过多工作时间和精力，精文减会取得了明显成效。另外，发文情况也得到了较大改善，对材料报表的要求相应降低。

二是取消工作机构行动和“摘牌”行动有效落实。开展取消工作机构行动和“摘牌”行动主要是出于对认知合法性的追求。认知合法性要求村“两委”剥离自身的行政属性、专心于村民自治事务，工作机构、牌子作为行政任务的形式性包装，为行政任务下移提供了便捷的合理化路径。资源匮乏让村“两委”难以完全摆脱行政事务，但削减形式性包装相对容易执行。形式性工作在农村基层治理中更加引人注意，特别是脱离了实际需求的形式性工作，当其损害治理效能时，场域中不论哪类主体都会对此质疑，因此减少形式性负担成为多方共识，村“两委”必须投入大量精力加以应对。在选择性遵从策略下，一方面村“两委”会积极清理工作机构和挂牌；另一方面，各方主体也会配合村“两委”在“摘牌”中减少形式性工作的行动，给予其压减证明事项的必要支持。从地方实践来看，农村近年来的挂牌行动基本只有“河长制”与人居环境整治，人居环境整治作为专项行动单独进行考核，不纳入对村的考核事项中。由此可见，村“两委”取消工作机构行动和“摘牌”行动都取得了非常不错的成效。

四、适应性创造与实质性负担的增加

组织的适应性创造策略也是组织在环境压力与自身发展冲突下的一种灵活性调适，既区别于纯粹的创造行动，又区别于选择性遵从，更强调组织在现有制度框架下的积极主动行为。组织自身也存在创造环境的可能性，通过对制度要求进行再理解、再创造，作为行动表率来获取制度环境认同。适应性创造是对选择性遵从的合法性补充，选择性遵从对制度要求的部分达成难以维持长期的组织合法性，而适应性创造通过积极表态获取的认同则可以极大补充组织合法性，调节组织与环境之间的冲突。在农村基层治理实践中，多方主体虽然对村“两委”有诸多要求，但这些要求多是泛化的、不具体的，留给了村“两委”根据自身特质进行解释和创造的空间。当多方主体对村“两委”提出的要求出现冲突或者制度要求与村“两委”发展需求不匹配时，村“两委”会根据自身资源状况和发展目标对制度要求进行理解、整合、创造，并在现有制度环境中进行任务转换或加码，以政绩邀功获得上级组织认同，以多样化服务获取村民支持，提升组织合法性。这种主动创造会极大增加村“两委”实际承担的行政事务和基层事务，在工作超量的情况下，实质性工作异化为实质性负担，村“两委”的适应性创造行为策略也就逐渐演变为自我加码、自我加压的实质性增负过程。

（一）农村基层组织的适应性创造行为策略

在组织结构层面，村“两委”在农村基层治理结构中具有双重面向，既要向上级乡镇党政组织负责，又要对村民负责。上级组织希望自己布置的任务尽快得以处理和完成，村民期待自己的诉求及时得到回应和满足，这促使村“两委”转而寻求制度外行为，即适应性创造。即使是制度并未明确提出的要求，村“两委”也可能通过自己的理解自行加码，以期通过完成多类型任务来保证实现上级组织的要求和村民的诉求。在“一肩挑”后，基层党建工作、村庄发展、村务公开、村民诉求等党政事务和自治事务同时集中在村“两委”身上，在资源匮乏的情况下，村“两委”会将不同来源的事务杂糅在一起，模糊事务边界，通过一次性行动同时满足多方目标，如在原有场地上实施微更新项目，可以同时满足村民的生活美化需要和环保部门、民政部门、住建部门等多方主体要求，但这种完成也只能是形式上的达成，即前文所述的选择性遵从。由于单一的形式达成经不起验证，无法让上级组织和村民真正满意，故而村“两委”会继续扩大任务边界，通过大量任务的形式达成来提高行为和目标的匹配度，同时向上级组织和村民表态，表达坚决执行上级指示的政治忠诚和全心全意服务村民的强烈责任意识，以争取上级组织和村民的认同。村“两委”的日常工作包括召开村民会议、宣传宪法和法律法规、发展文化教育、举办和管理本村公共事务与公益事业、组织实施本村的建设规划以及调解纠纷等，但在适应性创造行为策略下，村“两委”不仅承担了大量专业性行政事务，如商户的消防安全检查、设备安全检查、化学品检查等，还对村民个人事务大包大揽，无论是“柴米油盐”平淡事，还是“家长里短”琐碎事，抑或“难分难解”矛盾事，村“两委”都会介入，致使其陷入“无边界”回应状态。

在组织程序层面，农村基层区别于城市的最大特征在于其乡土性，但用非正式手段处理村庄事务，有悖于规范化、精细化、透明化的制度考核要求。因此，村“两委”的适应性创造策略表现为主动增加任务的流程细节，如在前期设计、中期落实、后期考察等环节全部做到档案留存、有迹可循，从而在形式上规避问责风险，保障自身合法性。一方面，村干部被纳入专业化管理后，乡镇对村“两委”的效率要求更加严格，建立起一整套严密的标准体系对其进行监管和考核；另一方面，村民希望村“两委”在工作过程中强化规范化、透明化导向，规范治理行为，保障村民的知情权。由于上级党政机关和村民都对村“两委”工作过程、工作手段提出了治理精细化要求，更加注重细节、追求完美，故而延伸出问责导向。当前，农村仍然是熟人关系下的礼俗社会，农村工作具有细小琐碎、无规律、重复率低、拟人化程度高等特征，由于规范化的行政手段很难高效解决农村工作中的诸多问题，所以村“两委”在治理实践中更多依靠个人权威、利益交换、舆论、私人沟通等简单有效的手段来完成工作，而这些非正式手段不为制度规范所认同。因此，村“两委”通过文档化和电子化办公，用图片、文字等记录每项工作，用规范化包装随意的、非正式的农村事务，将乡土的方式和手段表述为合法合规的行政手段，以寻求考核“过关”。例如，某项工作需要征求全体村民意见，村干部极有可能在日常闲谈中完成告知和征求同意，而不是在专门的时间和地点召开全体村民大会。根据规范化要求，村干部会用材料重新包装此情景，再找村民补签，将流程倒置。村“两委”通过统一过程简单化和结果模块化来应对乡镇和村民监督的做法：一方面即使最终结果与任务目标出现偏差，留存的资料也让乡镇和村民无法过多苛责村“两委”；另一方面，村“两委”顺理成章“卸责”，也维持了乡镇和村民对自身的认同和信任。

在组织角色层面，村庄内生资源不足的现实始终没有得到彻底改变，而村“两委”回归自治、回应村民诉求需要大量的治理资源支持，因此，即使面临制度环境的角色调整要求，村“两委”仍然会通过主动“跑项目”来争取政府资源。治理资源是支持农村开展日常工作的前提条件，项目支持是促进农村发展和获取资源的最直接方式。例如，成都市在2018 年印发的《关于创新城乡社区发展治理经费保障激励机制的意见》中，确立了村级专项保障资金和激励资金“双轨并行”的经费保障激励机制。具体而言，专项保障资金重点保障村工作经费、人员报酬、村级公共服务和社会管理专项资金以及村级服务设施和信息化建设经费；激励资金以项目配套形式发放，对在党建引领、服务村民、村庄营造、村民自治、网格化管理等工作中卓有成效的村庄予以资金倾斜。面对村民日益多样化的诉求和回归自治角色转换的要求，村“两委”会积极采取行动以争取项目资源。由于基层政府财政资金也是相对有限的，在项目发包的选择上通常带有利益偏好，在绩效导向下倾向于打造锦上添花的“亮点”，所以村“两委”会对村庄进行基础打造和亮点包装，主动承接政府的各类行政任务，以增加“跑项目”的资本。在适应性创造策略下，村“两委”虽然有回归自治的共同角色认知，但仍然会主动行政化。

（二）适应性创造行为策略大幅增加实质性负担

实质性负担是指村“两委”承担了过量的行政任务和基层事务，完成任务所需要的人力、物力、能力等资源远远超出村“两委”所能承受的范围，致使效率低下，无法及时、保质、保量地完成工作。村“两委”采取的适应性创造行为策略通过自我加压、自我加码进行表态，增加了村“两委”的工作内容，而资源状况未得到改善，在资源稀缺和治理任务急剧增加共同作用下，村“两委”实质性负担大幅增加。

在适应性创造行为策略的驱使下，村“两委”会主动承担更多的村民事务和行政事务，多中心工作任务成为村庄治理新常态。一方面，基层治理事务随着经济社会发展和村民权利意识觉醒不断增加，同时国家关注和发展农村的决心不断增强，社会治理的重心下沉，村“两委”作为农村治理主体的重要性不断上升，农村落实国家政策的基层治理行动不断增加，村“两委”的管理范围和管理内容也不断扩张，涵盖了社区治安、社区计划生育、社区安全生产、社区救济、社区环境保护等多个方面；另一方面，从制度规定来看，对于村“两委”的工作职责只有类型划分，没有详述具体业务，给村“两委”留下自行刻画细节的空间，村“两委”要对所有衍生出来的工作全部负责，如对妇女儿童权益的维护，既需要通过对村庄内妇女儿童基本情况进行摸底，对权益的具体内容进行界定和梳理，将相关政策执行到位，也需要对妇女儿童给予日常性关注，判断其权益状况，还需要准备相关留存资料，以备考核之用。

村庄工作量增加带来对治理资源更高的需求，而农村资源稀缺状况并未得到改善，同时村“两委”适应性创造行为策略中的“跑项目”行为虽然能够争取到一定资源，但也附带了诸多使用要求，工作量与治理资源存量之间的结构性矛盾加重了村“两委”负担。一方面，村庄仍然面临人少事多、专业性不足的资源困境。在“一肩挑”后，虽然各村村“两委”按要求配备专职工作者3～9 名（一般是7 名），但数量还是较少，并且村“两委”成员年龄偏大、学历层次偏低现象普遍存在，在当前信息化、数字化快速发展的背景下，村“两委”缺乏学习和应用新兴技术的精力和能力，难以应对线上打卡、APP 记录、设备处理、数据处理等诸多新型数字任务。另一方面，村“两委”主动争取来的项目资源附带着许多工作要求和使用限制，极大增加了村“两委”的工作量。例如，上级组织对村级保障资金使用的内容和流程都有较为严格的规定，在使用流程上，包括党组织提议、议事会民主决议、村委会组织实施、监委会民主监督、党组织开展评议等“五个关键环节”，而每个环节里面又有不同步骤，每个步骤对应了不同的要求。从属于村责任范围的基础设施建设类公益项目来看，就设定了一定的申请前置条件，村民只有通过自筹、募捐等方式筹集资金超过所需资金20%，才能进入村保障项目申报、议决、支持范围。村“两委”为了更好地回应合法性要求所进行的资源争取，反而让其陷入资源陷阱，新增资源不足以弥合与任务所需资源之间的差距，使其实质性负担进一步加重。

五、农村基层减负悖论的破解策略

农村基层减负悖论早已超越减负政策执行效度和限度的范畴，并不是现时的“减负难”问题，而是农村基层治理场域内多方主体博弈和妥协的结果。长期的高负担运作，削弱了村“两委”作为农村基层治理主体的组织合法性，难以有效调动资源完成治理任务，因此其必须采取系列行动来获取和提升组织合法性。在农村基层治理场域中，村“两委”的组织合法性主要源于基层党委政府、村民、社会组织等相关主体的认同，在村“两委”组织合法性弱化的前提下，这些主体构建的制度环境要求远超出村“两委”的资源能力范畴。在资源困境和任务繁杂的冲突中，村“两委”在主观能动性的驱使下，综合运用选择性遵从与适应性创造两类行为策略，既通过形式达成获取制度认同，又通过积极表态来获取更广泛的满意，进而陷入形式性负担削减、实质性负担增加的减负悖论困境中。不论是合法性动机、行为策略选择，还是最后的行为结果，都离不开对组织资源量和任务量的探讨，因而突破农村基层减负悖论重点在于弥合村“两委”的资源与任务之间的差距，通过增加资源量与控制任务量，使之互相匹配。

就控制农村基层治理任务量而言，主要从控制行政事务下沉和村民分担自治事务两个方面着手，即在村庄层面厘清行政和自治的边界，使“行政的归行政、自治的归自治”。一方面，要健全完善村公共服务事项准入制度，有效落实村工作负面事项指导清单，厘清不同主体的权责范围，确保村“两委”和基层政府各司其职，阻断行政事务无限制地下沉，防止自上而下“层层加码”，通过制度层面的改进减少甚至消除基层治理实践中村“两委”协助变成村“两委”负责的现象，实现减少村“两委”行政性事务的目标；另一方面，在“一肩挑”后，村“两委”要担负起领导、带头的重任，引导村民成立自治组织，充分激活村民在公共事务上的主体意识与参与意识，帮助村民充分掌握并运用在治理中的决策权和行动权，提升其在需求表达、活动策划、资源链接和公约制定等方面的能力与水平，转变以往村“两委”大包大揽、事无巨细的作风，实现村民对自治事务的分担，从而减少村“两委”的自治负担。

就增加农村基层治理资源而言，要从外生性资源给予和内生性资源培育两个方面考量。一方面，国家要持续加强对农村的人力、物力、财力资源倾斜，建立新的财政支持制度，给予村“两委”最大限度的经济支持与保障，打通从村“两委”到基层政府的职业晋升通道，落实择优选拔；另一方面，进一步落实和规范村保障资金和激励资金的使用，提高保障资金的人均标准，缩小城乡差异，酌情简化激励资金的使用标准和流程，鼓励资金使用。值得注意的是，由于外生性的资源输入并不能从根本上解决村庄资源薄弱的问题，所以应注重对农村内生性资源的挖掘和培育，而这主要从优化村“两委”成员的结构入手。具体而言，加强对村“两委”的业务培训，鼓励大学生和专业型人才回乡，实现村“两委”成员年轻化、专业化、知识化更新，提升其对政策、时事的敏感度和解读力以及素质能力，引导其实现对行政资源、社会资源的主动获取与整合，并服务于村庄治理需求。（来源：乡村发现转自：《行政论坛》2024年第4期）

参考文献：（略）