深化农村集体产权制度改革面临的三大困境及其思考

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张斌

  新时代深化农村集体产权制度改革的思考
  改革是农业农村发展的关键一招。农村集体产权制度改革是全面深化农村改革和深入推进农村综合改革的主要任务。肇始于20世纪80年代中后期的农村集体产权制度改革取得了一系列令人瞩目的成绩，但是因为农村集体产权制度形成发展的历史因素、现代产权制度的市场要求和股份合作的法律规范等方面的原因，农村集体产权制度改革在经历了个别突破、地区试点、全面推广之后，已经进入改革的“深水区”，面临着身份地位困境、产权流转困境和可持续发展困境。站在新时代中国特色社会主义的历史方位，亟须在乡村振兴战略的总体规划下，以更坚定的意志、更大的决心，深入推进农村集体产权制度改革。
  一、农村集体产权制度改革的历程和成就
  农村集体产权制度是农村集体产权确认、保护、流转的组织形式以及相应的规范体系。农村集体产权制度改革是发展农村生产力、巩固社会主义公有制和完善农村基本经营制度的必然要求，是提高农民收入和壮大农村集体经济的重大措施。
  1.农村集体产权制度改革历程
  我国农村集体产权制度起始于20世纪50年代的社会主义改造。1960年中共中央发出的《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》提出建立以生产队为基础的三级所有制①，从而确立了“三级所有，队为基础”的农村集体所有制度。改革开放之后，人民公社体制废除，农村集体产权归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅等问题逐渐凸显并日益严重。部分地区率先探索了农村集体所有制的有效实现形式。2007年，原农业部在部分地区探索的基础上，发布了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，推进以股份合作为主要形式的农村集体产权制度改革。
  党的十八大以来，农村集体产权制度改革进一步向前推进。2013年党的十八届三中全会提出，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2015年5月，原农业部在全国29个县（市、区）开展农村集体资产股份权能改革试点。2016年4月，习近平总书记在小岗村调研时提出，要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。2016年12月，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确农村集体产权制度改革的目标、方向、原则、重点任务和实施要求。2017年党的十九大要求深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。2018年出台的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对农村集体产权制度改革的任务作出具体安排，要求推动“三变”改革，发展股份合作，完善农民权能，研究制定农村集体经济组织法等。
  2.农村集体产权制度改革的成就
  近些年来特别是党的十八大以来，农村集体产权制度改革深入推进，在三个方面取得了显著成就：一是巩固了社会主义公有制。农村集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分，是农业农村发展的基石和根本保障。农村集体产权制度改革探索股份合作制，创新了农村集体所有制的实现形式，释放了农村集体所有制的活力，充分显示了社会主义公有制的优越性。二是壮大了集体经济。农村集体产权制度改革坚持市场在经济发展中的决定性作用，优化农村资源配置，提高了农村集体资产的市场回报率。三是提高了农民收入。让农民共享改革成果是农村集体产权制度改革的出发点和落脚点。成员资格界定、颁证登记、赋权赋能，落实农民的成员权，就是要让名义上的“人人有份”变成真正的“人人有份”，让农民获得实实在在的收入。
  二、农村集体产权制度改革面临的困境
  农村集体产权制度改革在取得上述成就的同时，因历史、经济、法律等方面的原因，面临着身份地位困境、产权流转困境和可持续发展困境。
  1.身份地位困境
  农村集体经济组织作为集体产权的所有权主体，担负着管理、经营、维护农村集体资产的重任。现有的农村集体经济组织在身份地位上存在法人困境和职能困境两方面。
（1）法人困境。即农村集体经济组织虽然获得了特殊法人地位，但没有相配套的具体制度来保障和落实其特殊法人地位，农村集体经济组织没有获得与其身份相匹配的政策优惠，也不具备完整的市场经济主体地位。农村集体产权制度改革的重要内容就是重塑农村集体经济组织，使之能够适应市场经济的要求，优化农村集体资源配置，提高农民的财产性收入。改革后的农村集体经济组织目前主要有有限责任公司、社区股份合作社和经济合作社三种形式。有限责任公司按照《公司法》登记为公司法人。《公司法》规定有限责任公司的股东不能超过50人。农村集体经济组织的成员一般是行政村村民，一个普通行政村的村民远超50人。改革后的农村集体经济组织多采取隐形股东的做法。这种做法虽然符合《公司法》的规定，但是被“隐”去的股东的权利就无法得到法律的认可和保护。社区股份合作社参照《农民专业合作社法》在工商部门登记，获得相应的市场资格，但是社区股份合作社作为特殊法人，目前参照公司法人进行管理和征税，税收优惠少。经济合作社由地方政府颁发相应证明，凭此证明可以申领机构代码，在银行开立账户，收益分红时不需要缴纳个人所得税。但经济合作社不具有法人资格，无法以出资人的身份对外投资、参股、控股等，影响集体经济组织的发展壮大。特别是对于经济效益好的集体经济组织来说，无法对外投资等于将大量资本闲置。农村集体经济组织目前的三种身份，都在不同程度上限制了农村集体经济的发展，妨碍了农村资源资产进入市场，不利于农村集体经济发展壮大。
（2）职能困境。
  即农村集体经济组织究竟担负何种职能，是经济职能还是社会职能？还是两种职能兼具？从农村集体经济的发展演进来看，农村集体经济组织和村党委、村民委员会是交叉、重合的。这一方面是因为农村集体经济发展的历史惯性，或者说是一种路径依赖；另一方面是为了方便地方政府管理，特别是地方财政比较紧张，无法覆盖到村一级的情况下，村级政府管理人员的工资收入等是由农村集体经济组织支付的。不仅如此，农村基础设施和公共服务设施在很大程度上也是由农村集体经济组织负担的。为方便对农村集体资产进行管理，维持基层政权的运行，提供公共服务，在多数地区，这三个组织是交叉重合的，“一套人马、三块牌子”。农村集体产权制度改革对农村集体经济组织进行现代公司制改革，建立股东代表大会、董事会、监事会“三会”制度，希望通过改制，实现“村经分离”“村社分离”，农村基层组织的政治职能、社会职能和经济职能相互分离。村党委发挥领导核心作用，领导和支持基层组织依法行使职权；村委会依法开展群众自治，搞好公共服务和自治管理；农村集体经济组织负责集体资产运营管理。但改制后的农村集体经济组织并未完全实现职能分离，农村集体经济组织依然承担着社会公共服务职能。人员重合、交叉任职的现象没有得到遏制，经费尚未完全实现分账管理和分账使用，村党委和村委会可以动用农村集体经济组织资金用于日常支出、基础设施和公共服务。
  对如何厘清农村集体经济组织职能，存在两种观点：一种观点主张按照市场经济规律，农村集体经济组织作为市场主体，只需承担经济职能，管理和经营好农村集体资产。[2]另一种观点认为农村集体经济组织还是要承担社会职能。这是因为，现有的财政体制和地方政府财政能力不足以支持村级机构运转，特别是目前村级机构的运行很大程度上还是依靠上级财政的转移支付。为保证乡村机构的运行以及乡村基本公共服务，农村集体经济组织必须要承担一定的社会职能，为基层机构和基层公共服务“输血”。[3]这两种观点的分歧不在于农村集体经济组织的市场主体地位，而在于农村集体经济组织要不要承担社会职能。农村集体经济组织的职能困境在城中村、城郊村特别突出，这些地方乡村原住民和外来人口混居，乡村原住民作为农村集体经济组织的成员，自然会从本身利益出发，不愿意农村集体经济的收益被提取进行公共服务，满足包括外来人口在内的教育、交通、就医、养老等需求。但从基层政府管理来说，如果完全将外来人口置于本地公共服务体系之外，很容易造成社会治安问题，影响本地社会稳定。
  2.产权流转困境
  产权流转不仅是产权自身的要求，也是市场经济配置资源的要求。农村集体产权制度改革就是要让“沉睡的资产”流转起来，使农村资源要素进入市场，实现价值。目前农村集体产权流转困境主要表现为股权流转封闭和产权交易不畅两个方面。
（1）股权流转封闭。
  作为集体经济组织成员的农民依法享有的股权可以流转，但目前只能在本集体经济组织内部流转，或者由集体经济组织收回，或者是转让给本集体经济组织内部成员，一般要求转让后所占的总股份不得超过集体股份的5%。股权流转的封闭性有一定的合理性，主要是两个原因：一是农村集体资产特别是土地资源具有稀缺性的特征，升值空间大。如果农民转出股份，未来若出现巨额损失，不仅影响农民的财产收入，而且农民为挽回损失，可能会诉诸地方政府，给地方政府造成压力。二是防止工商资本大规模“侵入”。一旦完全放开股权流转，工商资本会大举进场购买股权，如果工商资本在股权结构中占据主导地位，就会改变农村集体资产的集体所有性质，这就偏离了农村集体经济改革发展的方向。另外，工商资本大举进场，还可能会改变集体资产的用途，特别是集体耕地的规划用途，影响国家粮食安全。
  保障农民未来收益和规避工商资本大规模进场带来的负面影响，是股权流转封闭的原因之一。股权流转封闭的其他原因是，如果农村集体经济发展很好，股权收益分红高，农民不愿意转移股权；如果农村集体经济发展不景气，集体经济收益差，股权收益低，农民即使想流转股权，也很难找到接收的流转客体。目前股权流转封闭更多的是考虑保障农民收益和规避工商资本大举进场。股权流转封闭确实降低了改革的外部震动性，也更容易操作，但股权流转封闭不适应产权市场的自由流动。从市场角度来看，虽然也有流转，但是局限在狭隘的市场，这和市场经济所要求的开放统一的市场是有差距的。达不到市场经济的要求，集体产权制度改革就不能真正唤醒“沉睡的资产”，顶多算是“半醒”。
（2）产权交易不畅。
  2016年颁布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村承包地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农村集体经营性资产出租等流转交易。[4]农村产权流转交易不畅，主要表现为三个方面：一是当前农村产权交易市场“地方主义”“部门主义”比较严重。所谓“地方主义”就是指农村产权交易一般是以县（区）为建设单位，各县（区）产权交易系统还没有实现互联互通、信息共享，各地产权交易中心的交易范围、操作流程、平台系统不一致，“各自为政”。“部门主义”主要是指各部门之间没有实现协同配合。产权交易必须以确权颁证为基础，这就涉及农业部门。农业部门的信息管理系统没有和产权交易中心对接，无法进行信息共享和比对，这不仅加大了产权交易中心的工作负担，而且会给产权交易主体带来麻烦，需要在多部门之间来回往返提供各种材料。二是围绕产权交易的包括交易咨询、代办、委托找地、土地托管、金融贷款、农业保险、土地资产评估等中介服务跟不上。目前这些中介服务特别是资产评估比较欠缺，原因在于，农村集体资产包括有形资产和无形资产，且资产形态多样，缺乏相应的评估先例，评估难度大，而且中西部地区评估机构和评估人才相对匮乏。三是金融机构对产权抵押贷款不积极，这被称为“金融抑制”。[5]金融机构之所以排斥农村产权抵押贷款，主要是担心金融风险，一旦出现贷款违约，金融机构不仅缺少处置的法律依据，也缺少流转变现渠道。目前在部分先行先试地区，地方政府投资设立农业投资发展公司作为担保机构对抵押贷款进行担保，容易获得银行机构的认可。但是这些银行机构一般是地方性银行，尤其是地方的信用社，大型商业银行积极性依然不高。
  3.可持续发展困境
  农村集体经济的发展不仅关系农民财产性收入的提高，更关系社会主义公有制的巩固。发展农村集体经济必须走可持续发展道路。农村集体经济的经营模式、税收管理、治理结构、收益分配等方面的问题影响着农村集体经济的可持续发展。
（1）经营模式单一。农村集体经济的主要业务集中在物业管理、厂房租赁等市场附加值低的产业，即是将集体所有的厂房、办公用房等用于租赁并提供相关的物业管理服务，收取一定的租赁费和物业管理费。这种“出租—收租”模式风险低，收入来源单一，创收不足。集体产权制度改革的组织者和实施者，基于对改革的力度、发展的速度和社会的可承受程度综合考虑，也多倾向于这种比较保守的风险厌恶性产业。借用地方农村集体产权制度改革实际工作者的话，就是“不做资本家，只做地主”⑥。这种经营模式固然保证了稳定收益，但也容易丧失集体经济发展机会。当然，经营模式单一，还在于投资渠道少，限制了农村集体经营形式的多元化。最后一个原因就是农村集体资产主要是土地，缺少技术、产品、资金等其他市场要素，因此只能在土地资源上做文章。但是农村集体土地入市程序繁、要求高、工作量大，农村集体经济组织更愿意从事物业租赁，相对简单轻松，且收益稳定。
（2）治理结构不完善。改革后的农村集体经济组织架构，理事会负责人一般由地方政府主要领导担任。以上海市松江区为例，镇级农村集体经济组织理事会负责人由镇党委书记担任⑦，而镇党委书记一般不是本集体经济组织成员。按照改革后农村集体经济组织管理章程的规定，农村集体经济组织的负责人必须是农村集体经济组织成员。由党委书记担任理事长是为了加强对集体产权制度改革的领导，但是这种做法从长期来看不符合农村集体经济组织管理章程规定。农村集体经济组织具体的日常经营者由地方政府委派。因为现行的干部管理制度规定政府机关人员不得直接参与集体资产管理运营。所以在集体资产日常管理经营中，地方政府必须选派体制外人员负责。选派的负责人能否忠实履行地方政府的意愿？这就存在委托—代理问题。治理不完善还表现在集体资产经营管理人才缺乏。懂经营、会管理、爱农村的经营管理人才在农村是非常缺乏的。目前一些地方已经开始公开招聘人才，但是应聘者寥寥，且应聘者的能力和素质与农村集体经济管理的要求还有相当大的差距。治理结构不完善最后表现在财务问题上。农村集体经济组织财务会计少，专业能力不高，财务报销制度不规范不严格，财务不公开不透明，腐败问题易发多发。
（3）税收优惠少。农村集体经济组织改革后主要缴纳三类赋税：一类是个人所得税，集体成员获得的股份分红需要缴纳20%的个人所得税，以上海市闵行区为例，2011—2015年，47个改革后的农村集体经济组织共缴纳了2亿元的个人所得税。⑧二类是集体经济组织更名需要缴纳集体资产总额3%的契税和0.3%的交易费。这笔费用对于改革之初的农村集体经济组织来说，还是一笔不小的费用。三类是改革后的农村集体经济组织需要缴纳营业税、企业所得税、房产税、土地使用税、教育费附加税、地方教育税等。这些税赋占去了农村集体经济组织相当一部分收益。考虑到“村社不分”“村经不离”，农村集体经济组织还承担着社会公共服务职能，这些赋税显然会影响农村集体经济组织对公共设施的投入。如果将农村集体经济组织与一般的公司对比，我们发现农村集体经济组织虽然承担了社会公共服务职能，但没有享受到相应的优惠和扶持。
（4）收益分配过度分红。农村集体经济的发展壮大要以提高农民收入为落脚点，但要处理好积累和收益分配的关系，“大河有水小河满”。根据农村集体经济组织章程，农村集体经济收益在提取了一定比例的公益金、公积金之后，可以对集体经济收益进行分红。目前部分地区存在收益分配的过度分红，甚至是“举债分红”。一是因为攀比，相近或邻近集体经济组织的分红数额直接影响本地集体经济组织分红，农民要求收益分红，且希望比其他集体经济组织分红多;二是部分村干部为获得农民的选票，压缩积累比例，提高分红比例。收益分配的刚性增长挤占了集体经济组织扩大再生产的资源，削弱了集体经济组织发展壮大的能力。
  三、进一步深化农村集体产权制度改革的思考
  农村集体产权制度改革目前所面临的困境是多重因素相互作用的结果，既有人民公社体制的历史遗留问题，也有工业化城镇化发展中的城乡二元结构问题。新老问题的交织不仅增加了农村集体产权制度改革的难度，也增加了改革的复杂性。新时代深化农村集体产权制度改革，必须在党的领导下，按照乡村振兴战略的总要求，激活主体，赋予农村集体经济组织真正完全的市场身份;激活要素和市场，健全农村产权交易市场，方便農村资源资产交易;加快制度性供给，理顺农村集体经济组织的内外关系，完善农村集体经济的经营体制和管理体制。
  1.加快农村集体经济组织立法
  农村集体经济组织的身份困境和由此导致的职能困境以及税赋问题，主要原因是现有的农村集体经济组织法律法规不完善，缺少专门针对农村集体经济组织的法律，为此要加快集体经济组织立法。首先，旗帜鲜明地坚持农村集体经济的社会主义公有制性质。其次，坚持农村集体经济组织的特殊法人地位，明确相关的税收优惠。农村集体经济组织承担了经济职能和社会职能，是经济性和社会性相结合的组织，不能简单地将农村集体经济组织改制为单纯的公司企业。至于农村集体经济组织承担经济职能和社会职能的比例分配，是由农村集体经济发展状况、农村集体经济组织形式、本地经济社会发展水平和城镇化水平所决定的。未来农村集体经济组织的改革方向，可以考虑在条件成熟地区，农村集体经济与多种所有制合作，农村集体经济组织逐步过渡到投资控股集团，按照现代企业制度运作。最后，明确集体经济组织、村委会、村党委的关系。加大县级财政对村级财政的转移支付力度，对于“村改居”地区，直接纳入居委会管理体制，实行统一的财政支付。
  2.加快农村产权交易市场建设
  一个成熟的、完善的农村产权交易市场是开放统一的，任何合法合规的市场主体都可以进场交易。针对农村产权流转中的流转范围固定等问题，本文认为在社会保障比较充分的地区，尊重农民意愿的基础上，可以考虑推进流转范围适度放开。这里特别强调，流转范围的适度放开需要综合考虑本地区的经济发展水平、社会保障水平和农民主观意愿，找准流转范围适度放开的时机，有序推进流转范围不断扩大。推动流转范围的适度扩大必须尊重农民意愿，根据民心民意的变化，流转范围可以适度进行扩展和收缩，切不可罔顾民意一味拓宽流转范围。
  农村产权交易市场建设需要正确认识和处理产权流转的封闭性。现阶段农村产权流转封闭是农村产权制度不健全的表现。农民对土地天然的执着情感和乡土社会的思想观念使得农村土地产权流转市场呈现出比较突出的封闭性，而且这种封闭性的持续时间还会比较长。对待产权流转的封闭性一方面要有耐心，另一方面要尊重地方探索。在江浙等经济发达地区，交易制度健全，交易程序规范，产权流转的封闭性得到很好解决。
  在农村产权交易市场建设的具体措施方面，首先继续推进确权登记颁证工作，把集体经营性资产所有权确权到具体的村、镇级农村集体经济组织。目前工作的重点不仅包括确权，还要颁发证书，登记在册，“确实权、颁铁证”。其次，在农村集体产权制度改革先行先试地区，以省、市为单位，建立农村产权交易平台，避免“部门主义”和“地方主义”，统一交易流程，实现从信息收集、发布、评估、交易、变更登记过户的一站式服务，提高产权交易效率，加快产权信息的互联互通。最后，加快中介服务业发展，鼓励扶持农村产权交易经纪人，通过专业经纪人负责产权交易具体事项，提高产权交易的成功率。积极引入外部专业性评估机构，解决评估机构短缺问题。
  3.完善集体经济组织治理结构
  健全资产监管体制和运营机制，目前暂由党政领导干部兼任理事长职务的，要在过渡期内加强人才培养和选拔工作，过渡期满后按照章程改选，抓紧培养素质好、懂市场、会管理、有能力的本土化接班人才。适时推行职业经理人制度，一方面，从外部聘请熟悉市场经济规律、热爱农业农村的职业经理人负责集体资产的日常经营管理;另一方面，从内部培养、选拔一批熟悉本地乡情、管理能力过硬、群众认可度高的本地人担任经理。加强集体经济组织监事会职能，切实履行对集体资产经营决策的监督职责。加强对农村集体经济组织的经济审计，地方政府可以组织专门的审计人员或者邀请第三方审计机构对农村集体经济组织进行定期审计、专项审计、主要负责人审计，强化财务纪律，严格财务制度。
  4.提高集体经济经营管理效率和水平
  理事会要定期开展清产核资工作和固定资产清理工作，动态跟踪新旧资产，全面清查、实地排摸，弄清集体资产所有权、使用权和手续完备情况并及时完善台账信息。尽快理清财政资金与集体资金的边界，依法依规实现分账管理使用。推动经营业务多元化，推进存量资产二次开发，拓宽投资渠道，支持资产回购，用好政策红利。一方面，提升物业管理服务，从低附加值物业向高附加值物业转型，整合旧有资源，适应创新经济发展要求，建立产业园、创业园、人才公寓等，提升物业价值;另一方面，开拓投资项目，主要投资政府基础设施建设项目（包括水利建设、路桥建设、电网建设、市政建设等），乡村旅游项目、扶贫产业等。
  5.创新制度供给，破解“金融抑制”
  破解“金融抑制”的根本之道在于制度创新，推动金融交易数量的增加，加快金融深化。在农村金融市场建设方面，应构建多层次的金融体系，引导和支持政策性银行发挥自身功能，扩大对农业农村的支持范围和力度，发挥政策性银行的政策导向和政策服务功能;支持商业金融和合作金融支农惠农，创新农村互补型金融体系，对商业银行支农惠农措施给予政策扶持和税收优惠，积极鼓励有条件地区大力发展合作金融，特别是以农民合作社联社为基础的合作金融，鼓励农村集体经济入股村镇银行。在金融产品方面，应根据农民、合作社、农业企业需求创新金融产品，提供便捷、高效的金融服务。在金融担保方面，鼓励商业担保机构开拓农村担保市场，允许发展多种所有制形式的担保机构。在农业保险方面，继续推进政策保險和商业保险相结合，对支农惠农的农业保险公司在政策上给予优惠，对购买农业保险的农民给予补贴，增加农民的金融需求。