王刚：中国海洋治理体系建设的发展历程与内在逻辑

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王刚（中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授）

  01 引言
  2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。海洋治理体系作为我国国家治理体系的重要组成部分，一直以来备受国家和学界的重视。目前，学界有关海洋治理体系建设的研究，集中呈现在海洋管理体制、海洋执法体制、地方海洋管理模式三个方面，其贯穿的核心主题是综合管理与行业管理的关系、集中执法与分散执法的关系、中央与地方的关系。海洋综合管理一直是学界推崇的理论和模式选择，体现在治理体系上就是成立高规格的综合性的海洋行政主管部门，早在2006年，李百齐就提出，应该理顺管理体制，建立一个更为权威的海洋管理机构。随后的研究几乎都追随了这一思路：贺义雄认为应该建立一个统一管理、多部门合作的海洋行政管理体制，阎铁毅重申了建立统一的海上执法体制对实现海洋综合管理的重要性。与之相对应的另一实现综合管理的路径是建立海洋综合协调决策机构，这一路径既关涉中央——主张设立高规格的国家级委员会，也涉及地方——成立例如区域性的渤海综合管理委员会，领域性的沿海滩涂管理委员会。但是与之相对应，对海洋综合管理的推崇，也受到一些学者的质疑和反思，这时如果我们跳出海洋管理，以一种更为宏观的角度来看待这些学者们所提出的改革设想，学界对海洋行政管理体制改革的很多设想有可能对其他领域的改革构成挑战，也与其他一些非海洋管理职能部门的改革思路相冲突，是对邻接海洋的其他职能管理统一的一种挑战。西辛·塞恩就认为综合管理一般来说不是取代行业管理，而是对行业管理的补充。有研究从部门统合的角度指出，在中国海洋综合管理进程中，各个涉海部门内部关系与相互之间的关系还是没有在改革中得以协调。职能与职权没有理顺清楚。有学者据此提出了建立“分散管理、统一执法，决策部门、执行部门和信息部门相互合作、相互制约的海洋行政管理体制”的改革设想，以期化解这一矛盾。
  从实际的海洋治理体系建设历程来看，国家一直在积极吸纳海洋管理学界在海洋治理体系方面的理论构想，并将之有选择地付诸实施。尤其是进入新时代，海洋治理体系建设更是成为国家治理体系建设不可或缺的组成部分。近十年来，海洋治理体系经历了一系列重大调整，体现了我们在海洋治理方面的一些理念变迁和内在逻辑。2013年、2018年的国务院政府机构改革，给予了海洋治理体系以截然不同的建设逻辑。为何在短短的十年间，我国的海洋综合管理思路得以重塑？非常遗憾的是，学界尚没有对国家在海洋治理体系建设中的内在逻辑进行系统提炼和挖掘，从而缺乏对国家在综合管理与行业管理之间的取舍和扬弃进行深入剖析。本文拟立足海洋治理体系建设的历史梳理，从而洞悉我国海洋治理体系建设的内在逻辑，以此展望我国未来海洋治理体系建设的基本方向。
  02 中国海洋治理体系建设的发展历程
  学界已有研究者从海洋管理体制变迁的角度，对新中国成立后我国的海洋治理体系进行回顾和总结。仲雯雯将其分为初步形成国家海洋行政管理的三十年和初步形成海洋综合管理的三十年，史春林等回顾了1978年以来我国海洋管理体制改革历程，将其划分为改革起步阶段、改革深化阶段、改革创新阶段。借鉴学界既有的研究思路，本文延续中国海洋大学研究团队的既有观点，将其分为以下五个阶段，梳理新中国成立后我国海洋治理体系建设的发展历程。
  成立期（20世纪60～70年代）
  新中国成立后，我国海洋治理体系的建设，可以溯源至我国海洋行政机构的设定。1963年3月，国家科委海洋专业组在青岛召开会议，讨论和研究我国海洋科学十年发展规划草案。会议的一个成果就是建议为加速发展我国海洋事业，应成立国家海洋局统一管理国家的海洋工作。5月，由国家科委海洋专业组组长袁也烈牵头组织29名专家，联名向党中央、国务院写信，建议成立国家海洋局，统一管理和发展国家的海洋事业。1964年1月，国家科委党组根据专家们的建议，写信给时任中央书记处总书记邓小平，建议成立国家海洋局。专家们认为我国在海洋治理上，存在四个亟需解决的问题：一是海上活动安全没有保证，需要加强海洋灾害救助；二是海洋水产资源没有得到充分合理利用，需要加强海洋开发；三是对海底矿产资源储量和分布情况了解甚少，需要增加海洋勘探；四是国防建设和海上作战缺乏海洋资料，无法有效支撑海洋权益维护。1964年2月，中共中央正式批准在国务院下设立国家海洋局。1964年7月，国家海洋局正式成立。国家海洋局的成立，标志着我国海洋治理体系的初步形成。
  充实期（20世纪80～90年代）
  这一时期，我国的海洋治理体系建设具有三个明显的特点：一是海洋行政主管机构（国家海洋局）的机构调整和权力隶属几经变迁。1980年9月，国务院、中央军委批转了国家科委《关于改变国家海洋局领导体制有关问题的报告》，改变了海洋局的权力隶属关系，从10月起，国家海洋局由海军代管改为国家科委代管；时隔三年，1983年的国务院机构改革中，国家海洋局又改为直隶国务院，并赋予其海域管理、海洋权益维护的综合管理职责。经此变迁，国家海洋局由原来主要负责海洋科研调查组织工作的事业机构，转变为国务院隶属下的管理全国海洋工作的行政主管部门。国家海洋局的内设机关设办公室、综合计划司、科学技术司、调查指挥司、环境保护司和物资装备司等，主要职责包括负责组织协调全国海洋工作，以及组织、实施海洋调查、海洋科研、海洋管理和海洋公益服务。但是在1993年的国务院机构改革中，国家海洋局又由国务院直属机构改为由国家科委管理的下设机构。
  二是为地方海洋行政机构的成立奠定了良好的基础。早在20世纪80年代初，当时的五部委联合在沿海省（市）开展海岸带和海涂资源综合调查。为了更好地配合和促进这次综合调查，沿海各省（市）都成立了“海岸带调查办公室”。“海岸带调查办公室”作为一个临时性机构，成为沿海地方海洋行政机构的雏形。历时八年的综合调查之后，在当时的国家科委和国家海洋局的共同倡议下，“海岸带调查办公室”改为沿海各省市科委下面管理地方海洋工作的海洋局（处、室）等机构，并接受国家科委和海洋局的双重领导。1989年，国家海洋局确定了其直属的北海、东海和南海分局，以及10个海洋管区、50个海洋监察站的相关职责，从而形成了国家海洋局—海区海洋分局—海洋管区—海洋监察站的四级海洋管理体系。
  三是进一步强化了涉海行业管理。在充实期，涉海行业管理在四个方面得到完善和加强：
  （1）海洋港口及交通运输管理。当时的交通部门下设港务系统、航道系统和港务监督系统，进行海上航运的管理。成立了港务监督局（后又改称为水上安全监督局），主管水上交通安全。截止1987年，我国在沿海港口组建14个交通部直属的海上安全局，沿海港监队伍扩大到一万余人。（2）海洋渔业的管理。这一时期除了加强了海洋渔业的立法之外，在机构建设上，也强化了海洋渔业管理，设立了主管渔业及渔政的渔业局，并隶属当时的农业部。渔业局下设渔业船舶检验局、渔政渔港监督管理局等，并在黄渤海、东海和南海设立了三个直属渔业局的海区渔政局。此外，沿海各省（市）以及地县也均设立了相应的渔政管理机构。（3）海盐生产管理。这一时期我国将盐业生产统一归属到国家轻工业局进行管理，在全国成立了中国盐业总公司、中国盐业协会。海盐在国家的统一规划下进行生产和销售。这一时期的海盐生产和销售，更多是突出盐业的统一管理，没有彰显海盐管理在盐业管理中的特性。（4）海洋油气生产管理。早在1964年，我国就开始了海洋油气勘探。1979年起，我国开始实行对外合作勘探，开发海洋石油天然气的政策，并据此成立了中国石油天然气总公司和中国海洋石油总公司，加强海洋油气的开发和生产，每个公司都下设有若干个海区公司。
  发展期（20世纪90年代末～2012年）
  1998年，国务院开展了一轮幅度较大的机构调整和改革，从而使得海洋治理体系进入到一个新的时期。1998年国务院改革的一个重要内容就是合并机构、精简人员、压缩部委数量。在这一改革理念的主导下，当时的国家海洋局整合为隶属国土资源部的国家局（国家局是1998年国务院机构改革的一个重要创建）。国家海洋局的相关职能进行了调整，确定为海洋立法、海洋管理和海洋规划三项主要职能，并将其基本职责发展为海域使用管理、海洋环境保护、海洋国际合作、海洋科技、维护海洋权益、海洋减灾等六个方面。
  这一时期，除了调整机构定位，完善海洋局的职能外，另一个重要的治理体系建设就是完善海洋执法体系。1999年，在前期大量铺垫和准备的基础上，最终成立了中国海监总队，负责全国的海洋监察执法，并与机构调整后的国家海洋局合署办公。随后不久，国家海洋局下辖的三个分局，也先后成立了北海区海监总队、东海区海监总队和南海区海监总队，并下设11个省（区、市）总队及其支队，负责查处违法使用海域、损害海洋环境与资源、侵犯海洋权益、破坏海上设施、扰乱海上秩序等行为。1998年，海关缉私队伍开始组建，1999年，成立了海关总署走私犯罪侦查局（后更名为海关总署缉私局）。一年后，即2000年，农业部成立了中国渔政指挥中心，统一管理和指挥全国的渔政渔监执法队伍，并下设中国渔政黄渤海、东海和南海三个总队。各个执法队伍的成立，最大限度地提升了我国海洋执法能力，也拓展了海洋治理体系。
  随着海洋执法队伍、海洋管理部门的不断增多，我国也开始注重综合协调体系的建设。2012年下半年，成立了中央海洋权益工作领导小组办公室，负责协调海洋局、外交部、公安部、农业部、军方等涉海部门的工作。
  调整期（2013年～2017年）
  2013年的国务院机构改革，重新组建国家海洋局，使得我国的海洋治理体系得到进一步调整。重新组建后的国家海洋局，在几个方面实现了突破。首先，成立了高层次的议事协调机构——国家海洋委员会。国家海洋委员会全面负责研究和制定国家海洋发展战略，并统筹协调海洋的相关重大事项。国家海洋委员会的具体工作，由国家海洋局负责。其次，整合海上执法队伍，成立了新的中国海警局，优化海洋执法体制。2013年的国务院机构改革和职能转变方案，将原来分别隶属于国家海洋局、农业部、公安部、海关的四支海上执法队伍进行了整合，成立了新的海上执法队伍——中国海警局。新成立的中国海警局接受国家海洋局的领导，公安部的业务指导。
  在2013年的“大部制”改革中，并没有对国家海洋局的隶属关系进行调整——国家海洋局依然是国土资源部下辖的国家局，但是它设立了高层的国家海洋委员会，并对执法队伍进行了整合，重塑了海洋执法体系，这预示了我国的海洋治理体系从半集中型的管理体制发展到了相对集中型的管理体制。
  提升期（2018年至今）
  2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，对海洋行政管理体制进行了较大程度的调整和改革，从而将我国的海洋治理体系推进到了一个新的时期。《深化党和国家机构改革方案》将原国土资源部的主要职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原国家海洋局的职责，原国家测绘地理信息局的职责进行整合，组建成立了新的自然资源部（自然资源部对外保留国家海洋局牌子），作为国务院组成部门。新成立的自然资源部，负责海洋开发利用的监督管理工作、海域使用管理工作、海岛保护和利用，并制定海域和海岛保护利用规划并监督实施；负责无居民海岛、海域、海底地形地名管理工作，制定领海基点等特殊用途海岛保护管理办法并监督实施；负责海洋观测预报、预警监测和减灾工作，参与重大海洋灾害应急处置。自然资源部取代原国家海洋局，成为海洋行政主管部门。
  《深化党和国家机构改革方案》还将海洋生态环境保护的相关职责，整合进入新成立的生态环境部，从而实现海洋资源开发、监督，与海洋生态环境保护之间的制衡。此外，2018年的机构改革进一步理顺了海洋执法体制，改变了以往执法不力的局面。2018年的海洋行政管理体制改革，体现了我国在海洋综合管理的推进上发生了理念转移。以往学界所推崇的海洋综合管理，注意提升海洋行政主管部门的独立性和权力层级，注意维护海洋内部各行业管理的兼容性，注意强调海洋环境的独特性。而2018年的机构改革，不但没有提升传统意义上的海洋行政主管部门——国家海洋局的权力层级，反而予以取消，纳入自然资源部。并且强调陆域环境与海洋环境的一致性，海洋生态环境纳入生态环境部统一管理。这一新的管理体制，将对我国的海洋治理体系建设产生深远影响。
  03 中国海洋治理体系建设的内在逻辑
  新中国成立后，我国的海洋治理体系建设几经变迁，不断调整和完善，体现了党和国家对海洋治理的高度重视。不同的建设时期，尽管重点、领域甚至思路不尽相同，但也体现了我国海洋治理体系建设的内在逻辑。
  统筹陆海治理的内在关系是建设的核心。海洋治理体系的建设，无法回避其与陆域治理的关系。尤其对于中国这样一个传统上重视陆地的国家而言，对海洋治理的关涉，经常延续甚至照搬陆地治理的经验和体系。因此，如何统筹海洋与陆地的内在关系，是中国海洋治理体系建设的核心。
  不管是在理论界，还是在实践管理中，我国均已将统筹陆海治理的内在关系提升到海洋治理体系建设的重要高度，其重要的理念和标志就是“陆海统筹”概念的提出。1987年，世界环境与发展委员会指出海洋与海岸带规划需要着重考虑区域生态系统的独有特征，即综合考虑联系陆地的流域、海岸带、近岸海域、近海海域和公海。这一陆海综合考量的理念，开始受到广泛认同。我国早在20世纪90年代初，在开展全国海洋开发保护规划中也提出了海陆一体化原则，“根据海陆一体化的原则，统筹沿海国土开发”，这成为陆海统筹概念的萌芽。2005年，张海峰首次提出“陆海统筹”，并将其提到与中央“五个统筹”并列的高度，从而开始了学界对陆海统筹的关注和深入探讨。2017年，党的十九大报告中明确提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，意味着陆海统筹的概念和理论进入到我国海洋治理体系的核心。
  陆海统筹，意味着海洋治理体系的建设需要统筹以下几个方面的考量：第一，在空间规划上实现海洋与陆地一体化统筹。尤其是海岸带区域，由于沿海滩涂等既具有土地的特性，又具有海洋的特性，因而需要在管理实践与法律适用上，统合土地管理与海洋管理的差异，化解海洋类法律与土地类法律之间的张力。第二，统筹多领域之间的治理理念、手段与目标之间的关系。陆海统筹是以自然资源条件为基础，统一筹划经济发展与生态保护的海洋发展战略。因此，陆海统筹需要平衡自然与社会之间的关系，平衡经济发展与生态文明之间的关系。第三，根据国家治理重点的变迁，实现海洋治理制度、体制不断变革。陆海统筹治理，意味着需要将海洋纳入整个国家治理体系中去考虑和统筹，因此，陆域治理的重点变迁，应该影响着海洋治理体系的变化。在国家面临外部国际环境的变化和内部治理重点的变迁过程中，海洋治理体系需要反映这种变化和变迁。
  化解综合与行业的内在张力是建设的重点。与传统的陆域治理不同，海洋治理体系的建设中，一个无法回避的重点就是如何定位海洋综合管理与海洋行业管理之间的关系。作为一种海洋管理理念，“海洋综合管理”最初由美国于20世纪30年代提出。当时由于海底石油天然气的发现、海洋空间用途的增多，人们意识到海洋应该作为一个自然地理单元或者国家管辖区域，进行超出航运、渔业管理之外的综合管理。1960年代，美国提出了“海洋和海岸带综合管理”的概念，并在1972年颁布了人类历史上第一部《海岸带管理法》，这标志着综合管理的理念开始进入到海洋管理的实践中。“海洋综合管理”被明确提出是在1989年11月，时任联合国秘书长作了《实现依〈联合国海洋法公约〉而有的利益：各国在开发和管理海洋资源方面的需要》的报告，该报告全面阐述了“海洋综合管理”的意义、作用和目标，进而号召沿海国家采纳海洋综合管理并加以实施。1992年联合国世界环境与发展大会通过了《21世纪议程》，对各国建立海洋综合管理体制提出了更为明确的要求。我国在实践的海洋治理中，与世界发展相契合，海洋综合管理的理念与概念也不断得到重申和呈现，1996年制定的《中国海洋21世纪议程》以及2006年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》，也均强调了实施海洋综合管理的理念和重要性。
  海洋综合管理之所以在海洋治理体系建设中占据如此重要的位置，一个根本的原因在于海洋具有一体化和流动性的自然特性，不管是在海洋资源的开发与利用上，还是在海洋生态系统的保护上，均需要立足整体，综合考量。但是这种海洋自然状况的特性，却与海洋管理定位存在错位，从而造成海洋综合管理与海洋行业管理之间存在张力。国家将海洋管理作为中央职能管理的重要组成部分，体现在行政体制设置上，就是将海洋行政主管部门定位为中央的职能管理部门，其机构性质定位是代表国家，行使职能管理。但是海洋却具有与陆域一样的地域特性，在陆域上，其“综合管理”（在陆域管理中，实际上很少谈及综合管理）的主体是地方政府，地方政府统一、综合行使地域管理的权限，其与其他职能管理的关系，形成行政领导与业务指导之间的权属关系差异，从而不易发生综合管理与职能管理（在陆域管理中，一般称为职能管理，在海洋管理中，一般称为行业管理）的冲突。这种矛盾由来已久，笔者曾经设想过设立“海洋特别区政府”的办法，予以化解。
  综上所述，学界对海洋综合管理的讨论经久不衰，其根本原因就是海域没有按照陆域的地域特性去进行管理定位，从而造成海洋综合与海洋行业之间的张力，这种张力成为我国海洋治理体系建设几经变迁的内在动力之一。2018年，国家取消了国家海洋局，将其职能分别归属自然资源部（对外保留国家海洋局的牌子）和生态环境部，是对这种张力的一个有力回应，也将我国的海洋治理体系建设推进到一个新的时期。
  平衡资源开发与生态保护的关系是建设的基础。进行海洋资源开发与海洋生态保护，一直以来就是我国海洋治理的核心内容之一。国家海洋局虽然几经变迁，但是海洋资源开发与海洋生态环境保护一直是其核心职能之一。在地方海洋机构设立方面，如上所述，地方海洋管理机构的设立，其初衷是开展全国海岸带及海涂资源的综合调查，以便更为有效地开发海洋资源，保护海洋生态环境。在海洋执法方面，海洋环境执法队伍的组建是其重要的内容。为了实施《海洋环境保护法》，国家海洋局组建中国海监来承担执法工作。可以说，海洋执法中的五支海洋执法队伍，有四支关涉海洋环境执法。海洋资源与海洋生态的核心地位，还体现在国家对海洋空间的规划上，一个重要的标志就是相继确立海洋功能区划。1989年、1998年国家海洋局分别依次开展了小比例尺、大比例尺的海洋功能区划工作。在此基础上，2002年8月《全国海洋功能区划》完成编制，由国务院发布实施。2004年2月22日，国务院批复了全国第一个省级海洋功能区划——山东省海洋功能区划。同年3月16日和9月14日，国务院又相继批准了辽宁省海洋功能区划、广西壮族自治区海洋功能区划。随后，我国沿海省市相继公布了海洋功能区划，合理布局海洋资源与海洋生态，一直是海洋治理的重要内容。
  在2018年的机构改革中，我国的海洋治理体系进一步平衡海洋资源开发与海洋生态保护的关系：将海岛保护、海洋空间规划等大部分的海洋管理职能划归自然资源部，侧重海洋资源利用，将海洋生态保护等职能划归生态环境部，专设海洋生态环境司，侧重海洋生态保护。新的海洋治理体系，实现了海洋资源开发与海洋生态保护的制衡，从而使得两者的平衡达到一个新的高度。但是海洋资源开发与海洋生态保护的矛盾具有动态性、常态性，可以预见，如何在动态中实现海洋资源开发与海洋生态保护的平衡，将是我国海洋治理体系建设不变的主题之一。
  行政体制改革是建设的抓手。进行行政体制的改革，一直是我国国家治理体系建设的重要载体和呈现形式。颜昌武概括为政治体制改革化约为行政体制改革，行政体制改革落实为机构改革，机构改革承载国家治理现代化的重任，行政机构改革构成改革开放以来中国现代国家建设的内在逻辑。这种以行政体制改革，集约和体现国家政治建设、国家治理体系建设的做法和逻辑，体现在我国国家现代化建设的各个方面。其中，海洋治理体系建设同样秉承这一内在逻辑。我国海洋治理体系的发展历程，更多是体现在海洋行政管理体制的不断调整和优化上：其内容涉及海洋行政主管机构的设立、撤销、合并，地方海洋管理的模式调整等，无不是在行政体制改革的范畴内进行和提升。行政体制是国家治理体系最为集中和直接的体现，以海洋行政体制改革作为海洋治理体系建设的抓手，既契合了我国整体的国家建设逻辑，又可以将海洋治理中存在的问题直接予以化解，将获得的经验直接予以转化。诚然，未来的海洋治理体系建设，将涉及到行政体制的深层次改革。
  04 结语
  我们力图用“海洋治理体系”的话语表达，来呈现新中国成立后我国海洋管理体制、海洋执法队伍，以及海洋行政主管部门与海洋行业管理部门之间关系的变迁逻辑。海洋治理体系几经变迁，这一变迁是多维度的：既有话语体系的变迁，从海洋管理到海洋治理的话语表述转变；也有权力隶属关系的不断调整；更有模式的不断优化。海洋治理变迁，既反映了我国国家治理体系的发展脉络，同样也蕴含着自身独特的内在逻辑。海洋治理变迁的内在逻辑，彰显了海洋与陆地之间关系的复杂，海洋资源开发与海洋生态保护平衡的关键，更体现了部门协调关系的重要性。在国家治理体系和治理能力现代化建设过程中，海洋治理体系的建设，将是不可或缺的一环。（来源：《学术前沿》杂志2022年9月上（微信有删节））