范恒山:现代化治理体系中的乡镇与乡镇的现代化治理

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范恒山（经济学家、国家发展改革委原副秘书长）

    十九届四中全会强调:顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，不断满足人民对美好生活新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。
    乡镇是最基层的政权机构，是国家行政组织体系的重要组成部分，也是国家现代化治理的基础。推进国家治理体系和治理能力现代化，应高度重视并深入推进乡镇治理，努力实现乡镇治理的现代化。
    一、体虽小矣、功莫大焉——乡镇治理在国家治理中承负着重要职责
    据2019年《中国统计年鉴》，至2018年底我国乡镇级区划数为39945个，其中镇为21297个，乡级为10253个，街道为8393个。就空间规模和社会体量而言，除开特别情形，它们是我国行政层级中最小的。但正是它们，构成了中国整个经济社会的底盘和执法行政的基础，在国家治理中承担着十分重要的职责。
    1、乡镇是全部工作的落点，起着“托底”的作用。国家经济社会事务纷繁复杂、千头万绪，虽然各个行政层级都负有一定的使命和职责，但“上有千条线，下只一根针”，作为最基础的行政层级，乡镇差不多担负着将所有任务统揽全包的任务。可以说，乡镇是国家各项工作最后的落实主体，是一系列具体事务的无法推卸的直接操盘手。
     2、乡镇是各种治理的源头，起着“固本”的作用。乡镇是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多种功能。从根本上说，是一切经济社会活动产生的源头，因而也是一切社会治理肇始的端口。实践和逻辑都表明，社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡镇。社会上流行的两句话可谓十分贴切与形象，一句叫做“美在农村、乱在乡镇”。农村美则国家美，而乡镇乱则田园乱，美丽国家的形象往往毁于乡镇的凌乱。另一句叫做“基础不牢、地动山摇”，乡镇的各项工作不坚实，则会在整体上影响到国家经济社会发展，国家大厦往往倾覆于乡镇的垮塌。因此，在国家治理体系中，健全乡镇治理体系，夯实基层治理基础，起着立根固本的作用。
    3、乡镇是富强国家的依托，起着“支撑”的作用。从总体上说，作为经济基础和社会基石，乡镇兴则国家兴，乡镇衰则国家衰。乡镇振兴意味着现代农业产业体系、生产体系、经营体系的构建，意味着农村一二三产业的深度融合发展，还意味着特色经济的蓬勃发展，意味着特殊结构和机制产生的旺盛活力和强劲创新力。乡镇振兴也意味着城市的高质量发展，这不仅是因为小城镇本身就是城市结构的重要组成部分，还是因为乡镇是城市资源和要素的提供者。乡镇振兴还意味着城乡的一体化发展，乡镇连接城乡、亦城亦乡的特点，这使其成为了促进城乡协调联动发展的关键载体和重要平台。因此，乡镇发展关系到国家经济社会整体发展，关系到全体人民的共同富裕。
     总起来说，在市场一体化加快推进，城乡联动不断增强，现代共享技术日新月异发展的环境下，乡镇的地位更加突出，作用更加重要，优化乡镇治理有利于打造共建共治共享的现代社会治理格局，对推进国家治理体系和治理现代化起着十分关键的作用。
     二、形很坚实、实较薄弱——当前乡镇治理面临着一系列严峻挑战
     与宏观环境、管理理念和体制状态等密切相关，我国乡镇走过了不平凡同时也是不平衡的发展历程。曾经有的时期，乡镇一级政权体现出较强的治理能力，在贯彻上级决策、解决民众困难方面发挥了重要作用，成为党治国理政的坚实基础；也有的时期，面对着变化了的社会环境和复杂的经济社会活动，乡镇难以有效处置，显现出力不从心的状态。党的十八大以来，随着党的建设的整体强化，国家行政体制改革的持续深化，乡镇治理状况也得到明显改善，治理体系不断完善，治理能力显著增强。总体上正在朝好的方向发展变化。
    然而面对着市场经济深入发展、城乡一体联动日益深入、城市集聚效应不断增强的社会环境，受制于相关体制与利益关系，坚强有力的乡镇治理体系仍然没有真正形成。尽管一些地区乡镇政权的治理能力堪称高超、令人赞叹，但整体上看仍然显得比较薄弱，难以承担推进国家治理现代化的重任。
    概括地说，目前乡镇治理面对着四个方面的情势，也相应面对着四个方面的挑战：
    一是面对着生产经营由市场决定，而市场决定受制于千变万化的外部环境与自主自由的生产者行为的情势，由此面临着既不能直接指令又需要科学引导，从而保持经济持续发展、人民生活稳步提高的挑战。
    二是面对着对上需要承接各项政策指令、对下需要包揽全部管理事务的情势，由此面临着工作繁杂、责任重大但权力有限、财力不足的挑战。
    三是面对着城乡体制二元分割、农村资源要素无法平等交易，且又大量向城市流转的情势，由此面临着经济社会需要向上推进而资源要素却大量向外流失的挑战。
     四是面对着村（社区）级干部民主推选，而选民构成族群色彩明显的情势，由此面临着对村级干部无法直接委任又需要有效管控的挑战。
     这些挑战直接考验着乡镇治理能力。换言之，能否有效化解这些挑战，就成为了实施乡镇现代化治理、构建乡镇社会治理新格局的关键。
  以人为本、以物做镜——推进乡镇现代化治理要把握好一些关键环节
    乡镇现代化治理的目标是，通过形成强有力的治理体系，打造经济发达、社会和谐、民风文明、家园美丽之活力充足、魅力无穷的乡镇。要达到这一目标，总的思路应当是以人为本、以物做镜，并立足于此把握和抓好一些关键环节。
    所谓以人为本，核心是抓住人这个关键因素，以人为中心推进乡镇治理工作。换言之，乡镇治理的核心指导思想是：为了人、依靠人、改造人、愉悦人。
    所谓以物为镜，就是要把乡镇的发展水平和美丽状况作为衡量治理体系和能力是否现代化的标准。治理是为了发展，治理应当是发展中的治理，治理要与发展并行。也不简单是经济发展，它是发达、安宁、舒适、文明和美丽的统一体。
    围绕这一思路，构建乡镇现代化治理新格局，要努力抓住这样十个方面下功夫：
    1、完善行政体制。基于作为基层政权的本质和乡镇工作的具体实际，按照“不简单照搬上级机关设置模式”的原则，进一步健全组织机构。处理好条块关系，最大限度的减少条条控制，保障乡镇党委政府对辖区内条属机构领导人选任与监督的必要权力。完善村与社区班子的选任制度，在特殊情况下可以由乡镇党委政府进行直接委任。
    2、保障权责匹配。切实解决“财权上收、事权下移”的问题，结合“优化政府间事权和财权的划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的改革，理顺乡镇事权财权关系，确保事权与财权相匹配。
    3、促进大众参与。完善人民群众参与乡镇治理的机制与渠道，充分发挥群团组织、社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、村民（居民）自治良性互动，不断提高乡镇治理的社会化水平。
    4、突出专业操作。运用市场化机制，推动包括特色企业、独立机构等专业团队从事乡镇治理。通过第三方加入，分担适宜的乡镇公共服务，促进乡镇治理的精准化、精细化、效率化与持续性。
    5、推进城乡协调。现代化的乡镇治理是一个系统工程离不开城市的配合与支持。一方面，要通过深化改革，进一步破除城乡二元结构，把农村资源要素全面纳入市场化轨道，相应建立城乡资源要素平等交换的机制；另一方面，在实行农村“三权分置”等改革的基础上，推动城市优势生产主体、先进技术手段和现代经营方式进入乡镇，促进乡镇现代化发展。
    6、建设数字乡镇。加快乡镇数字基础设施建设，借助城市数字“大脑”系统，构造乡镇智能化治理体系。推行网络化管理服务，强化数字技术在乡镇规划、建设各相关领域的运用，不断提高乡镇治理的质量与水平。
    7、强化人才支撑。进一步落实“有计划选派省市县相关部门有发展潜力的年轻干部到乡镇任职” 的规定，采取更加有力的措施，推动优秀人才向乡镇、向村与社区集聚。加大专业人才到乡镇挂、任职的力度，持续推进乡镇、村与社区干部的能力培训。结合公务员职务职级制度改革，加大优秀乡镇干部职级提升力度，切实稳定乡镇干部队伍。
    8、夯实道德基础。强化教育引导、法制保障和典型示范，推动乡镇社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德建设，激励人们诚实信用、向上向善、孝老爱亲、忠于国家，让德智贯穿乡镇治理的全过程，成为乡镇自治、法治的重要基础。
  9、健全治理规制。系统梳理乡镇发展建设的各项事务，分门别类制定可把握可操作的管理条例，将乡镇治理全面纳入法制化轨道，并准确厘清政府与公民的责任，依法严格管理。建立标准化的治理服务指标体系，把涉及乡镇发展的各项因素数量化、精细化，严格对标建设与治理。
    10、实行以治助改。适应推进新型城镇化、优化城市结构、改善空间布局等的需要，适时将一部分乡镇改转为城市。在严格把握经济实力、人口规模、地域范围等必要条件的同时，把乡镇治理的现代化水平作为镇改市的优先条件和重要标准，使现代化治理成为助推镇改市的一个关键手段、一种核心动力。