常纪文：党内法规增强了生态环境治理能力

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常纪文（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）

  治国必先治党。从2014年党的十八届四中全会提出“形成完善的党内法规体系”到刚刚闭幕的十九届四中全会强调“加快形成完善的党内法规体系”，五年间，一批涉及生态环境领域的党内法规的制修订，对推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化起到了什么作用？中国环境报近日专访了最早提出生态环境保护党政同责理论的国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文。
  用党内法规将党的生态文明执政工作管好了，国家的生态环境建设工作也会顺畅。
  不能忽视中国共产党的领导规则和工作规则来谈生态环境保护工作，以前环境问题越来越严重，就是没有重视党内法规对于促进国家法律法规实施的作用。
  政府由国家法律管住，党委由党内法规管住，两套规范体系一起协同发力管生态环保，工作才能做好。
  对“形成完善的党内法规体系”，十九届四中全会用了“加快”二字
  谈到党内法规，首先要明确的一个概念，什么是党内法规？
  根据2012年5月中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。
  常纪文说，中国共产党作为中国唯一的执政党，虽然党内法规的直接效力仅适用于党内，但对国家的政治、经济和社会生活具有重要的指导作用。“用党内法规将党的生态文明执政工作管好了，国家的生态环境建设工作也会顺畅。”
  据了解，除了党内法规制定条例，中共中央还在2013年8月首次出台党内法规制定工作五年规划纲要，并于2018年2月发布《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》。
  常纪文评价，过去几年，这些陆续出台的党内法规在反腐倡廉、组织建设、纪检监察等方面取得了很大成绩，生态环境领域也不例外。
  据常纪文介绍，生态环境领域最重要的党内法规有三部。
  第一部是2015年8月印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》；
  第二部是2016年12月印发的《生态文明建设目标评价考核办法》；第三部是2019年6月印发的《中央生态环境保护督察工作规定》。
  常纪文说，“这三部党内法规都是由党中央、国务院联合制定或者中办、国办联合印发，目的是倒逼地方党委重视生态环境保护。根据最近几年的实践来看，这些党内法规为依法推进生态文明建设、加强生态环境保护工作发挥了重要作用。”
  “目前党内法规基本框架已经有了，不过因为党内法规是分层次的，下一步就是考虑从不同层面查漏补缺、加快建设，让党内法规更具可操作性，因此十九届四中全会用了‘加快’二字。”常纪文说。
  中国特色决定了党内法规在增强各级党委环境意识方面有不可替代性
  党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势概括为13个方面，其中第一个就是坚持党的集中统一领导。
  “党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”常纪文提到，在社会主义中国，党居于总揽全局、协调各方的重要位置，不能忽视中国共产党的领导规则和工作规则来谈生态环境保护工作。以前环境问题越来越严重，就是没有重视党内法规对于促进国家法律法规实施的作用。
  翻开2015年施行的环境保护法，通篇规定的都是各级人民政府的环境保护责任，没有规定地方党委的责任。
  “这也是我为什么很早就提出党政同责”。常纪文说，之前中国的法制建设结构不平衡，更多地强调了国家法律的作用，但是我们是中国共产党领导的社会主义国家，如果在一个地方行政区域内只突出政府的责任，不突出党委的责任的话，生态环境保护工作是干不好的，这是由党委在地方政治格局中的优势地位决定的，也是党内法规为什么管用的原因。
  记者想起几年前的一个环境法论坛上，一位行政法专家在发言时，提醒环境法学者要关注研究党内法规。彼时，第一轮中央环境保护督察带来的威力正开始显现，“生态文明”“环境保护”“污染防治”等，正逐渐成为被督察的一方主政者们口中的高频词汇。
  “而且必须是突出地方党委的生态环境保护责任，政府由国家法律管住，党委由党内法规管住，两套规范体系一起协同发力管生态环保，工作才能做好，这也是为什么十九届四中全会重视党内法规的原因。”常纪文说。
  推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化，要处理好依法和依规的关系
  党的十八届四中全会首次明确，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。完善中国特色社会主义法治体系，必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调，处理好党内法规和国家法律的关系。
  我们看到，在党的十八大通过的《中国共产党章程（修正案）》将生态文明写入党章后，2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》，又将生态文明历史性地写入宪法。
  在常纪文看来，党内法规体系和国家法律体系在中国特色社会主义法治体系中是并重的，二者相互衔接、相互协调，共同促进生态环境保护工作，缺少任何一方面都不行。
  常纪文举例，比如管企业就要依照国家的环保法律法规，但是如果想把企业管好，让地方重视的话，还要管地方党委，让他们也重视生态环保工作，支持地方政府加强生态环境监管力量，配足、配好人才和设施设备，支持地方政府依法履行生态环境监管工作，支持地方政府开展生态环境保护基础设施建设，支持地方优化产业结构和提质增效，两者不能偏废。
  下一步，还可以探讨在党内法规里面增加有关国家环保法律实施的规定，在国家环保法律里面，增加对地方党委生态环境保护责任的规定，常纪文将这类现象描述为“适度的党政联合立法”，并认为这可以最迅速和最有效地推进国家和社会改革、治理中出现的环境等民生领域的问题。
  对于一些人认为在国家法律里不宜不能写入党的职责内容，常纪文的观点是，在社会主义国家，也可以尝试开展相关的相互设立援引对方规定的立法接口设置工作。
  此外，《决定》分别阐明了到我们党成立一百年、2035年和新中国成立一百年时，坚持和完善国家制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。
  在生态环境领域党内法规方面，实现到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效这一目标，常纪文建议，一是建立地方党组织和政府的生态环境保护权力清单，比如弄清楚检察机关、生态环境部门等的党组和或者党委的作用是什么；二是开展各部门和地方各级党委、政府的绿色发展执政能力培训，大力开展东西部干部交流，促进西部地区干部绿色发展能力的提升；三是建议在国有大中型企业向安全生产部门学习，在生态环境保护方面实行党政同责。