[生态策略] 孙建红:跨区域生态环境合作治理的困境与路径

孙建红（湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生）

]经媒体报道，安徽省滁河水体污染事件引起社会广泛关注。由于全椒经开区的滁州富信石油助剂有限公司原料仓库发生火灾，部分污染水体外泄，但事故发生之后的很长一段时间，污染物并未得到有效清除，并且污染信息也未被及时通报给相邻行政区域同级人民政府或环境保护主管部门。后续采访中涉事全椒县相关部门工作人员的“雷人雷语”让这起本不复杂的事件引起了争议，反映了跨区域生态环境合作治理面临的困境。

当前，在经济高质量发展的背景下，各行政区在促进经济发展的同时，更加重视对生态环境的保护，但我国传统“条块分割”行政管理模式以行政区划为边界，一般情况下，政府仅仅对行政区划内的环境问题负责，区域性生态问题的协同治理能力低下，跨区域生态环境合作治理依然面临较大挑战。

1.法律困境。跨区域生态环境治理主体之间错综复杂的关系有赖于健全完善的法律框架加以协调，以增强合作行为的可控制性与合作目标的可实现性。从现行的法律构成来看，尚未出台系统完备、具备可行性的法律法规为区域生态环境合作治理提供保障。值得注意的是，江浙沪皖分别于2021年7月、2021年6月、2021年8月、2022年2月发布了《“十四五”生态环境保护规划》，结合当前区域内生态环境治理的成果及困境系统规划了未来的治理方向。但从内容来看，四地政府在生态环境保护的目标设计、指标体系、主要任务、保障措施等方面存在较大差异，如对“十四五”期间城市细颗粒物（PM2.5）浓度（µg/m3）的规定，上海市规定全域小于35，安徽省规定地级以上城市达到35，江苏省是地级以上城市达到33，浙江省没有设置目标值，以国家下达指标为准，这给跨区域生态环境合作治理埋下了隐患，容易导致合作治理行动的盲目性、随意性、无序性，降低协同治理的效能。

2.责任困境。清晰明确的权责关系是推进区域间政府保持良性合作的前提，权责关系不清晰是导致当前跨区域生态环境治理陷入困境的一个重要原因。受政府地方保护、地方行政区划分割、治理主体互不隶属等因素的影响，跨区域生态环境治理往往呈现出“多中心”的治理态势。一方面，政府通常被视为环境治理的主导者与责任主体，而弱化了个人、尤其是企业在生态环境保护中的责任与义务，造成生态环境治理中的“政府依赖”。另一方面，各协同治理主体存在机会主义行为。在理性“经济人”角色的驱动下，各区域都致力于追求自身利益最大化，不太情愿将资金、人才、技术投入到跨区域生态环境治理之中，使跨区域生态环境治理容易陷入所谓的“集体行动的困境”，加剧了区域利益与整体利益之间的冲突。

3.利益困境。在生态系统修复、生态项目合作以及生态补偿等关键领域，利益机制扮演着举足轻重的调节角色。然而，从我国当前跨区域生态环境治理的实践来看，不难发现，利益表达、分配、共享和补偿等方面普遍存在着相互制约、冲突和不协调的问题。各省以及同一省区内不同地区作为流域治理的主要参与者，在各自利益导向的驱使下，更多地关注自身利益的实现。在缺乏有效利益调节机制的情况下，地方的“理性”选择可能会导致整体利益的“非理性”，使得跨区域的生态环境治理陷入类似于“囚徒困境”的僵局。因此，如何在跨区域生态环境合作治理中关照和满足各区域的利益诉求，如何有效地化解和消弭区域间的利益矛盾和冲突，成为了当前亟待解决的重要难题。这不仅需要在制度设计上进行创新，还需要各方在实践中加强沟通与协作，共同推动跨区域生态环境治理的协调发展。

“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”，生态环境治理是我国生态文明建设的重要途径。作为一种新型治理模式，协同治理是未来现代社会管理的发展趋势，是推进国家治理现代化的有效路径。从当前跨区域生态环境合作治理陷入的困境出发，走出这种困境的创新路径为：

1.完善法律供给。法律是社会治理的重器，要发挥法律调控和制约跨区域生态环境治理的作用。首先要从国家层面加强顶层设计。基于《宪法》和《环境保护法》的框架，增设专门的法规规范跨区域生态环境合作治理，明确各区域合作治理主体的法律平等地位，并详细界定其相应的权利与义务，以确保责任与权益的清晰划分。同时，为了推进治理的法治化进程，需进一步明晰治理的资格条件和法律效力。其次要推进区域生态环境治理协同立法。统一的法治环境是跨区域生态环境协同治理的基础，要推动重点区域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为跨区域生态环境协同治理提供法规支撑和保障。进一步完善跨区域政府人大工作协同机制，从针对专项环境问题协商分别立法走向对共性问题协同立法，推动协同立法从实践上升到制度化层面。法律的生命力在于执行，跨区域地区要探索执法检查联动机制，统一执法标准，由立法协同向执法协同延伸。

2.建立责任清单。党的十九大报告提出建立“政府为主导，企业为主体，社会组织与公众共同参与的环境治理体系”。强调了多元社会治理主体协商共治的重要性，推进跨区域生态环境治理，不仅需要政府之间的协同，还要激发个人、企业及各类社会组织的活力，构建责任清单。首先，要明确政府的主导作用。加大中央政府在顶层设计与政策支持层面的宏观调控力度，确保跨区域生态环境合作治理战略的方向性和全局性。省级政府则应积极发挥中观指导作用，致力于构建跨域协同机制，推动区域性法律法规的完善，并对治理效能进行严格的监督考核。同时，要充分调动省级以下政府的积极性，激发其在制度执行和政策落实方面的微观治理能力，确保各项治理措施能够得到有效贯彻和执行。其次，要明晰排污企业的主体责任。深化生态环境损害赔偿制度改革，严格落实企业污染治理、损害赔偿和生态修复责任以及生产者责任延伸制度。坚持“谁污染，谁治理、谁受益、谁付费”的生态责任理念，明确排污企业的责任，确定有区分的责任承担方式，促进各区域自觉承担生态环境治理责任；引入市场化机制，将企业的治理责任通过付费的方式转交给有环保资质的第三方机构。同时，以市场化的生态补偿机制激发排污企业参与环境治理的积极性。最后，要发挥社会组织与公民的作用。一方面，深化政府、企业、高校及科研院所之间的合作，以促进科研成果更有效地转化为生态环境治理的实际行动。另一方面，社会公众是生态环境协同治理的参与者、受益者和监督者，要促进多元主体问责，为公众参与生态环境治理提供广阔的平台和渠道，将生态问责落到实处，根据失责程度追究其相应政治责任、法律责任、行政责任，保障其对生态环境治理的知情权与监督权。

3.建立利益调节机制。马克思指出，“人们所争取的一切，都同他们的利益有关。”对自身利益的追求与实现是形塑跨区域合作关系的纽带和桥梁，要构建一套形式规范、内容全面、管理灵活、运行高效的利益调节机制协调区域生态利益，实现生态利益共享目标。首先，建全利益协调机制。逐步建立跨区域生态环境治理议事机构、生态环境治理委员会等利益协调机构，以“优化权利配置、简政放权、放管结合”等途径来提升其利益协调权威性，同时，推进利益协调相关协议法治化、正式化、规范化，让其成为利益协调的规范性、正式性的纲领文件，切实发挥利益协调的价值功能。其次，优化利益共享机制。相关利益主体在树立“相互认同、彼此尊重、合作共赢”的利益共享理念的基础上，探寻区域间形式多样、内容丰富的正式和非正式沟通协商路径，科学拟定区域生态利益共享制度、办法、条例，严格区域生态利益共享管理流程和监管体制机制，推进区域生态利益共享良性运行。最后，完善生态补偿机制。改革并完善现行的生态补偿相关税制，增加生态保护费和生态服务费，以促使区域生态的“消费主体”承担起相应的生态治理成本，逐步形成以政府为主导、市场化机制为操作工具、企业积极参与的“异地开发”模式；扩大区域生态产品和生态服务供给，增强生态基础设施建设，打造区域绿色产业链条和产业体系。（来源：乡村发现）