连平：2023年积极财政政策加力提效有哪些关键点？

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连平（植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长）

2022年，积极财政政策持续加大实施力度，一系列稳增长政策与接续政策出台并迅速落实,对稳增长提供了有力保障，发挥了较高的效用。但在全球通胀仍然高企、主要发达国家持续加息、疫情反复、能源价格上涨、房地产市场较弱等内外部多重因素的影响下，国内实际需求尚未提振，经济恢复基础仍不稳固。12月，中央政治局会议与经济工作会议均提出积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，要着力扩大国内需求，充分发挥消费的基础作用和投资的关键作用。如何有效找出阻碍效用发挥的重点领域，更有针对性地释放积极财政政策效用，是下一阶段财政工作的重要任务。本文通过分析积极财政政策的制约因素，总结出财政政策加力提效的关键点，以期对2023年积极财政政策更好地发挥作用有所裨益。
2022年积极财政政策回顾
2022年实际赤字率高于预算赤字率，稳增长有更多的财力支持，有较为强劲的政策动能。较大规模的财政赤字安排能够为一系列稳增长政策及接续政策的有效落地提供相对充足的财力支持。2022年疫情形势严峻，较大程度地影响了企业生产与居民消费，但随着防疫政策的持续优化，下半年财政收入有所好转。5—11月，一般公共预算收入单月同比增速由-32.5%持续回升至24.6%，政府性基金收入同比增速波动回升。财政支出节奏仍旧稳健，1—11月，一般公共预算支出累计同比增长6.2%。减税、退税、降费、缓缴税费的组合式税费政策增量、扩围、延期；财政政策还加大了对企业贷款的担保与贴息支持力度，实现了较好的企业纾困效果。2022年动用了往年专项债结存限额，支持范围扩至新基建与新能源项目，拓宽了重点项目带动投资与消费恢复的作用领域；中央对地方政府政策落实的支持力度大幅增加，较大规模的转移支付与直达机制较好地统筹了地方政府财政资源，提高了资金使用效率。2023年疫情防控将进一步优化，预计财政收入将持续改善，财政支出会有更大的发挥空间。
积极财政政策效应受到多重因素制约
随着积极财政政策增大支出强度和加快支出进度，一系列稳增长政策及接续政策加快落地，制造业投资、基建投资等多项经济数据与金融指标虽有所改善，但经济整体呈现弱修复状态，恢复的基础尚不稳固。2022年1—11月，固定资产投资累计同比增长5.3%，较上半年增速下降0.8个百分点；房地产投资累计同比持续下行至-9.8%；制造业投资累计同比增长9.3%，较上半年增速下降1.1个百分点；基建投资增速持续上升至8.9%；社会消费品零售总额累计增速降至零以下。在海外货币政策持续加息、地区局势动荡、内外部需求较弱等多重因素的影响下，未来全球经济衰退存在较大的可能性，我国随时都有可能面临更大的外部风险与内部压力。
当前经济运行仍有不小的压力，积极财政政策措施落地空间受到多种因素制约，政策效果的充分发挥可能需要一些时日，但如果能及时妥善地改善五个方面的问题，经济恢复的节奏可能会明显加快。其中，消费和房地产市场是当前稳增长的两个主战场，而积极财政政策对该领域的直接政策工具较为有限。
经济增长预期较弱
当前预期较弱持续影响投资与消费信心，避险情绪上升推高储蓄，对积极财政政策效用的充分发挥形成一定干扰。居民与企业对经济增长预期较弱的判断来源于多个方面，有全球持续通胀、发达国家加息与资本外流、外需下降、全球经济衰退、国内能源与产业结构调整、房地产调控等宏观经济因素，也有地缘政治局势紧张、中美关系趋紧等政治因素，还有能源价格、原材料价格、人工成本上升、部分企业违约、楼盘“烂尾”、企业资金紧张等微观因素。在疫情的冲击下，我国居民与企业的收入受到较大影响，在投资与消费能力降低、需求受到一定抑制的同时，经济主体对未来经济快速恢复的预期持续偏弱，居民与企业的避险需求增大，储蓄率上升，财政补贴、减税降费等措施带来的企业支出减少的部分可能会成为储蓄资产，并未被运用到企业经营活动中。2022年3月以来，人民币存款余额增速持续保持在10%以上，11月上升至11.6%，为近5年来的最高，其中储蓄存款同比增速升至16.7%，企业存款增速小幅下降至9.2%，但仍处于较高水平。虽然存款增速的快速上升与当前市场流动性相对宽裕有关，但存款增速明显快于贷款增速，且定期存款增长过快不适于当前需求扩张战略导向。准货币单位定期存款快速上升，10月同比增速升至13.6%，较2021年同期增速提高8.5个百分点，超过10月M2增速约1.8个百分点。此外，积极财政政策所释放的部分流动性由企业活期存款转换成定期存款或被用于投资其他金融理财产品流向金融市场，未能及时有效地发挥其扩大投资、刺激消费的政策效用。
刺激消费的直接工具较少
欧美主要发达国家刺激消费多采用更为直接的财政政策工具，且资金规模较大。下调个人消费税、所得税、燃油税、增值税等税种的税率，降低居民家庭开支，如英国将酒店、景点、餐厅等的增值税由20%降至5%；发放稳岗就业补贴，如英国财政通过企业向每位雇员发放最多1000英镑的就业保留津贴、发放超过1.11亿英镑的年轻人实习补贴。美国则直接向居民发放救助金，如美国的《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》涉及金额超过2.2万亿美元。
我国财政政策针对居民消费的直接刺激工具较少且规模较小，更多的是通过政府重点建设项目带动上下游如水泥、建材、能源等行业发展，从而拉动就业，增加企业与居民收入，改善居民消费基础设施，刺激消费增长。2022年减半或免征车辆购置税政策有效地刺激了汽车消费市场，2022年1—11月，乘用车产销分别同比增长14.7%和11.5%。组合式减税、退税政策多侧重于企业纾困，面向居民的税收优惠政策较少。针对居民部门的财政贴息政策以助学贷款、个别城市的公积金贷款、个体工商户创业贷款为主，财政补贴也多涉及医保参保缴费补助等公共卫生和失业救助，支持的范围相对有限。稳岗扩岗的补助对象多为企业，针对居民的失业保险金、失业补助金、技能提升补贴等政策在具体执行层面有一定难度，对消费的刺激效应较为间接。发放购物券是一项较为有效且直接的政策工具，三季度全国多地开始发放购房、家具家电、建材、旅游、餐饮等消费券，上海、湖北、云南等超过20个省份发放的消费券金额超过20亿元，郑州、长春、枣庄等19个城市发放购房消费券。消费券等刺激消费的直接政策工具的实际效果相对明显，但受制于地方财政紧张，难以大规模实施。
财政支持房地产恢复的工具有限
财政政策支持房地产行业发展的政策工具相对有限。当前房地产市场对经济恢复增长形成较大拖累，也影响了政策效用的发挥与财政的可持续性，地方政府债务风险管控难度增大。众所周知，房地产市场涉及国民经济的方方面面。根据测算，房地产投资增速每下降1个百分点可能导致固定资产投资减少0.3个百分点，拖累社零消费总额减少0.4个百分点，可能会拖累2022年国内生产总值增长0.1个百分点。目前，房地产业对经济增长的直接贡献和对消费等方面拉动的间接贡献仍为30%左右。房地产能否平稳健康发展是经济运行转好的关键。固定资产投资中，基建投资、制造业投资保持较快增长，而房地产投资累计增速持续下探至-9.8%，销售、投资、开工等房地产各领域全面下行。1—11月，住宅竣工面积下降18.4%，住宅销售面积同比下降26.2%，销售额下降28.4%；同期，房地产开发到位资金同比下降25.7%，其中定金及预付款同比下降33.6%，个人按揭贷款同比下降26.2%，房屋销售市场的持续下行影响投资增长。2022年住房销售仍不及预期，未有较大改观，拖累家装、家电、家具等其他消费恢复与信贷需求扩张。
2022年，土地市场仅在一线城市及部分沿海地区保持一定成交热度，其余参与土地集中拍卖的城市总体表现平平。11月重点监测城市平均土地拍卖溢价率降至2.85%，低于2021年同期，仍在年内低位徘徊，但北京等一线城市溢价率上升明显。集中供地的二线城市土地拍卖热度维持低位，三、四线城市均以底价成交，并且未来房地产价格的预期仍然较弱。11月重点监测城市的土地流拍率再度走高至16.1%，重新回到年内较高水平。较弱的土地市场对积极财政政策落地的财力补充形成较大拖累，尤其是对地方政府落实各项措施形成较强约束。1—11月，国有土地使用权出让收入累计同比增速下降24.4%；1—10月，全国土地购置费累计同比下降5.7%。尽快恢复土地市场的合理运行节奏是财政政策发挥稳增长效能的关键点。
财政政策对民营经济的拉动效果不明显
民间投资增速下滑，民营经济对经济增长的贡献下降。我国民营经济的地位举足轻重。2012年以来，民间投资占全国固定资产投资比重连续5年超过60%，最高时曾一度达到65.4%，但增速处于下降趋势，对经济增长的贡献率下降。民间投资增速由2010年的超32%降至2020年的1%，2021年民间投资增速升至7%。按省份来看，2021年GDP排名前十的省份中，广东、江苏、浙江、河南、湖北、湖南六省占全国GDP的比重约为41％。2022年1—10月，该六省民间投资累计增速较2021年同期累计增速分别变动了-21.3、-6.2、-7.2、0.2、-18.1和-1.9个百分点。其中，广东省民间投资增速已降至-9%以下；江苏省与河南省民间投资增速仅为2.5%与5.5%，低于同期固定资产投资增速3.6%与9.3%；其他省份民间投资增速也出现不同程度的下降。虽然部分民营企业尤其是中小民营企业在经济转型与结构调整过程中的投资增速放缓是必然，但增速的过快下行已成为一个不得不考虑的重要问题。
财政政策对民营经济的拉动作用相对间接。2022年一系列稳增长政策与接续政策加快落地，减退税、融资担保、财政贴息、缓缴社保等多项纾困措施有效地缓解了部分中小民营企业与个体工商户的资金紧张问题，但也仅限于满足了企业生产经营的基础需求，对提升民企投资能力的作用有限。基建投资是2022年积极财政政策稳增长、促投资的主要发力点，而在承接基建项目的企业中，民企占比相对较低，且基建项目的上下游以能源、钢铁、水利、交通等行业为主，民间资本在财政政策稳增长过程中的参与度较低。民间投资的扩张要明显晚于基建投资增长，同时，基建拉动民间投资增长的过程也可能会受到项目审批效率、融资情况、施工进度等因素影响，这势必会降低宏观政策发挥稳增长效用的程度与速度。激活民间投资活力是积极财政政策进一步释放政策效用的重要途径。
地方政府债务风险仍在
地方政府落实财政政策措施受多方因素制约。在地方财政管理工作的八个重点考核指标中，预算执行进度越快考核得分越高、财政收入质量指标中税收收入占比越高考核得分越高，这对地方政府加快财政支出、提升税收收入形成较强激励。但当前多项减税降费政策密集出台，对税收收入的严格考核可能会降低减退税政策执行的积极性。在疫情冲击下，地方政府的财政收入与支出不平衡问题也愈加突出。地方政府可用资金的主要来源有税收及非税收入、土地出让收入、中央政府的转移支付、政府债券融资等。2022年1—11月，地方政府公共财政收入与政府性基金收入增速分别为-3.0%与-22.8%，而公共财政支出与政府性基金支出却保持着较高增速，分别为6.2%与3.7%。
积极财政政策在加大支出力度、助力稳增长的同时，收入下滑压缩了地方政府落实政策措施的发挥空间。虽然上半年部分省份尤其是资源型省份的财政收入实现了相对较好增长，但下半年矿产类资源价格逐步下行，能源、煤炭等上游产业的收入增长放缓，政府相关税收收入的下滑可能会较为明显。2022年1—11月，全国100个大中城市成交土地面积同比下降3.1%，国有土地使用权出让收入的持续下滑对地方政府财政收入的补充能力较弱。7月末，中央对地方的转移支付额度已完成了93.6%，下半年中央对地方财力的持续支持力度有所下降。地方政府债券发行空间与发行规模有所下降，截至12月20日，2022年下半年地方政府债券净融资仅新增约3000亿元，7月、9月、11月均出现下降情况，12月发行与到期规模季节性减少，不会有较大的债务资金补充。2022年部分城市重重加码的过度防疫措施也在一定程度上影响了企业生产经营与扩大投资动力，影响了部分税收收入增长。总体来看，地方政府的财力补充渠道相对较窄。
财政政策加力提效的五个关键点
为稳住2023年经济大盘，积极财政政策加力提效要保持必要的财政支出强度，要优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。2023年，财政工作应从以下五个方面加快疏通制约发挥政策效用的关键节点，更有针对性地加力提效，着力扩大内需，更大力度地拉动投资与消费恢复。
提升财政政策各项措施落地效率，着力推动企业与居民收入恢复增长，尽快改善市场主体对经济增长的预期。保障企业与居民收入增长是加快投资与消费恢复的基础。2022年，一系列组合式税费政策已落地并执行至年末，部分减退税政策甚至延续至2023年年末，税费政策的后续增量空间可能相对有限，进一步发挥纾困政策的实际效果更需要从其他角度入手。加强税收优惠政策宣导，精简减退税审查程序，提高审批效率。当前，在稳健货币政策降息决策面临较大外部压力时，积极财政政策有必要承担起推动社会融资成本下行的部分责任，继续增加财政对企业信贷的贴息支持，尤其是针对结构性货币政策工具所支持的制造业、科技创新、绿色行业、“三农”、中小微企业与个体工商户等重点领域与薄弱环节的支持政策。应加快推进与落实政府性融资担保基金对中小微企业的融资担保业务，用好1万亿元的担保额度，适度降低对被担保企业的条件限制，增加融资担保额度。保证居民收入与就业，增强居民消费信心，继续加大财政对稳岗就业的补贴力度，鼓励企业吸收高校毕业生或失业人员；加大对贫困人口、低保人员、失业人员的帮扶救助。同时，财政政策也要做好预期管理，加强与企业尤其是民营企业、中小微企业的沟通，及时帮助解决企业经营难题；调整落实各项政策进度的披露要求，加强财务公开系统建设，提高透明度，向社会传达健康高效的财政管理信号。
加大刺激需求增长的直接政策工具操作力度，创新政策工具。一是加大装修、家具家电、房屋、旅游、餐饮、购物等消费券的投放力度，增加额度，延长使用期限，进一步扩大财政政策对居民消费的直接刺激效果。二是增加对低收入群体生活、就业、技能学习、创业等的直接补贴力度；加大对粮食、蔬菜等农业生产的补贴力度，保障农民收入，提高农村消费能力；进一步加大鼓励生育政策执行力度，增加二胎、三胎的生育补贴及托育补贴，政策支持设立专业的婴幼儿托育机构，降低运营成本，做好相关职业培训；鼓励国有国资企业适度增加就业岗位，吸纳高校毕业生、技术工人等群体就业，发挥国有国资企业的特殊优势，鼓励其主动承担相关社会责任。三是积极推动行政事业单位盘活存量资产，做好在用资产使用价值统计，减少现有资产的重新过度配置，做到物尽其用；以不高于市场的优惠价格出租或共享仓库、会议室、办公楼、实验室、机械设备、仪器设备、可民用的技术等国有资产或技术，在直接降低相关企业经营成本的同时盘活国有资产，以增加政府财政收入。四是鼓励党政机关等团体灵活动用长期未使用的存款；建议适度调整科研经费、会议费、招待费等的使用范围，允许长期闲置的存款在预算科目间灵活调剂，着力提高存量资金的使用效率，解决地方政府临时性、结构性的资金紧张问题，充分发挥动用闲置资金推动需求扩张的直接政策效果。
进一步放宽扩大民间投资范围政策限制，优化投资环境，保护民营企业家权益，激发民营企业活力，发挥财政政策对民营经济的托举作用。选择性放宽燃料油、燃气、电力、自来水、烟酒、盐业等部分行业的民间资本投资限制。适度放宽国家重点建设项目或地方重点建设项目对民间投资的准入限制，降低隐性门槛，对民营企业一视同仁；吸收民间投资参与基建与新基建项目，补充项目资本金，加快项目落地步伐。在减轻财政支出压力的同时，吸收民间资本也将进一步增加民营企业的市场供给能力，带动制造业、软件与信息技术服务业、货物运输、仓储和邮政快递服务等产业的发展，发挥好重大项目对民营经济的牵引带动作用。加大对民营企业的减、退税支持力度，落实好民企各项纾困政策，减轻其负担；利用贴息工具，增加对民营企业贷款的财政补贴力度，扩大政府性融资再担保业务范围或增大业务规模，解决民营企业资金紧张问题。持续优化民营企业的营商环境，提升政府项目竞标透明度与规范化；保证市场主体间的公平竞争，加快土地、人才、资金、技术等生产要素在不同市场主体间的自由流动；提高对中小民营企业的关注度，建立系统化的沟通协调机制，及时弥补政务服务不足之处，不断提升政务服务质量。
合理调整土地拍卖规则，加快土地市场恢复，保持财政可持续性；加大财政政策工具的操作力度，支持居民购房消费，提升房地产市场整体活力。与房地产行业发展相关的财政政策工具主要包括房产税、契税、土地增值税、耕地占用税、城市维护建设税等十二种税的税制调整，向居民发放购房消费券以及调整土地拍卖制度和国有土地使用权交易规则等。其中，税率调整的程序相对复杂，需要中央与地方、部门间的协调配合，还涉及立法问题，短期内通过调整税率促进房地产恢复的难度较大。当前大规模发放购房消费券和及时调整土地拍卖规则加快土地市场恢复，可能是更高效的政策工具。简化竞拍规则，优化评标办法与报价方式；调整房地产企业的参拍门槛和拿地成本，合理降低联合拍地企业的房地产开发企业出资比例，吸引更多企业进入土地市场；适度下调保证金缴纳比例，延长缴款时间，降低竞拍溢价率上限，减轻参拍企业的资金负担；调整流拍地块的配套设施建设要求或其他附加要求。
进一步深化财税体制改革，加快健全现代预算制度，同时鼓励地方政府多渠道拓宽收入来源，保障财政可持续和地方政府债务风险可控。建立现代财政制度首先要进一步优化中央与地方、地方政府之间的事权与财权划分，使之相互协调匹配；深化税收制度改革，完善地方税种，优化所得税、房产税、消费税等的计征方式与征收范围；建立全面规范、公开透明的现代化预算管理制度，挖掘预算管理潜力，完善预算绩效考核与问责制度，提高资金使用效率；建立多维度政绩评价体系，全方位提升地方政府治理能力。加大中央对地方的转移支付力度，利用好财政资金直达机制，推动财力下沉，为县市级地方政府持续落实各项政策提供相对充足的资金支持，做好基层保基本民生、保工资、保运转工作。支持地方政府盘活存量资产，处置或运营闲置资产，提高国有资产利用率，扩大国有资本经营收入、国有资产使用收益等非税收入，制定科学的激励与考核制度，强化监管，杜绝国有资产使用过程中的违法违规行为。加强与商业银行的沟通协调，适度延长已投重大项目配套融资的还款期限；适度提高地方政府再融资规模，及时置换到期债务；稳步推进城投公司发展，支持其发债融资，吸引社会资本参与重点项目建设。
展望2023年，积极的财政政策加力提效：加大财政支出强度，加快支出进度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，更有针对性地释放积极财政政策效用。一是财政赤字率应安排在3.2%或以上水平，广义赤字水平不低于2022年，保持一定规模的财政支出强度，进一步优化支出结构。二是在现有的基础上，扩围和延期税费政策，针对性地加大力度支持薄弱环节，尤其是与就业密切相关的行业和部门，要加快收入恢复，推动需求增长。三是地方政府专项债发行规模应与2021年和2022年不相上下，保持重点项目投入力度，继续发挥基础设施建设对投资与消费的有效拉动作用。四是应将部分财政资源适当地用于企业员工薪酬保持方面，以增加居民可支配收入，稳定消费增长，同时增大转移支付对民生领域的直达规模。五是应保持较高增长水平的转移支付，加大对转移支付结构用途的指导，加快财力下沉，加大在基本民生和薪酬保障方面的政策指导和管理。六是应进一步挖掘国有经济有关实体所积累的财政资源，结构性地用于急需支持的领域，发挥好关键性作用。