魏后凯：推进县域城乡融合发展的战略路径

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中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员 魏后凯

城乡融合和一体化是经济社会发展达到一定阶段的产物，也是国家和区域现代化的重要标志。中国县域国土面积适中，城乡经济联系和文化交流密切，融合和迁移成本较低，是推进城乡融合发展的最佳地域单元和重要切入点。正因如此，2021年中央一号文件明确指出要“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。党的二十大报告进一步提出要“坚持城乡融合发展”，并将城乡融合的理念体现在要素流动、公共服务、精神文明建设、文化保护传承、就业政策、社会保障、人居环境整治、社区治理等各个领域。在2022年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记特别强调，要“破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构”。最近发布的2023年中央一号文件又专门对“推进县域城乡融合发展”进行了全面安排。当前，中国已经进入全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的新阶段。在新形势下，以县域作为基本地域单元和重要切入点，聚焦城乡功能布局一体化、要素流动便利化、资源配置均衡化、产业发展融合化和融合模式多元化，推动城乡融合发展迈上新台阶，对于全面推进乡村振兴、实现县域高质量发展意义重大。

推进城乡功能布局一体化

县域通常是指县（自治县、旗等）和县级市的行政地域范围，其面积约占全国陆地面积的90%。截至2021年底，中国有县级市394个，县1301个，自治县117个，共计1812个。县域经济是国民经济的重要组成部分，县域治理则是国家治理的基石，“郡县治，天下安”讲的就是这个道理。推进县域城乡融合发展，率先在县域内破除城乡二元结构，必须树立整体思维，把城市与乡村看成一个有机整体，强化顶层设计，做好全域规划，明确城乡功能定位，以县城为中心、乡镇为纽带、村庄为腹地，促进县乡村功能衔接互补和布局一体化。2023年中央一号文件明确指出，要“统筹县域城乡规划建设”“完善县乡村产业空间布局”“梯度配置县乡村公共资源”。显然，明确县乡村的功能定位，强化其功能衔接和分工协作，优化县乡村产业和设施布局，对于推进农业农村现代化和县域高质量发展都具有十分重要的意义。

县乡村在县域经济中承担着不同的功能，需要实现功能互补、合理分工。县城作为县域政治、经济、科技、教育、文化和交通中心，既是驱动县域经济发展的增长极，也是县域综合服务中心和治理控制中心。要充分发挥县城在城乡融合中的枢纽作用，赋予县城更多资源整合使用的自主权，增强县城的中心功能和综合服务能力，辐射带动小城镇和乡村发展。要加快撤县设市步伐，支持有条件的县城按照现代化小城市标准进行规划建设。建制镇镇区和乡所在地作为连接城乡的纽带，是城乡融合无可替代的重要平台，应建设成为服务农民的综合中心，尤其要发挥中心镇的服务功能和示范引领作用。村庄作为广阔腹地，核心功能是保障农产品供应和生态安全，应建设成为宜居宜业宜游的生态田园和幸福家园。

推进城乡要素流动便利化

城乡要素平等交换和双向自由流动是城乡融合的重要前提。2023年中央一号文件明确指出，要“健全城乡融合发展体制机制和政策体系，畅通城乡要素流动”。推进县域城乡融合发展，必须从根本上破除城乡分割的体制弊端，着力破解阻碍城乡要素流动的各种障碍，有序推动农民进城、人才和资本下乡，建立城乡统一的要素市场，促进城乡要素从单向流动向双向自由流动转变。当前，要把着力点放在城乡人口迁移、资金流动和土地流转等方面。

在人口迁移方面，目前中国农业转移人口市民化进程仍然滞后，人才下乡还面临诸多障碍。2021年，中国常住人口城镇化率为64.72%，户籍人口城镇化率为46.7%，两率相差18.02个百分点，涉及2.55亿人。预计2035年中国城镇化率将达到74.4%。应顺应城镇化的趋势，落实全面放开落户限制政策，全方位打通农民进城的通道，加快推进在县域就业的农民工就地市民化，建立健全基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给机制；同时鼓励农民工返乡就业创业，引导城市居民下乡消费和养老，促进城市各类人才采取投资和技术入股、经济合作、兼职兼薪、离岗创业、定期服务、交流轮岗等形式广泛参与乡村振兴，并妥善解决返乡和长期下乡人才难以真正“落户”农村的资格权问题。

在资金流动方面，过去一些县域尤其是欠发达地区居民存款长期通过银行系统流向中心城市，其存贷比偏低，资金外流现象严重。例如，2020年甘肃省正宁县存贷比（年末金融机构各项贷款余额与住户储蓄存款余额之比）只有0.42，宁县、镇原县、合水县不到0.6，甘谷县、张家川回族自治县、华池县、西和县、康乐县、和政县等也低于0.65。为此，要尽快破解县域资金外流与农民贷款难的矛盾，加大金融对农业农村的支持力度，鼓励和支持城市资本下乡，建立乡村振兴的多元化投融资机制。

在土地流转方面，随着城镇化的不断推进，进城落户农民在农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权“三权”退出问题日益凸显。由于缺乏退出机制，导致农村建设用地在常住人口持续减少的情况下“不减反增”，城乡建设用地出现双增长。这种情况既不利于农业规模化经营，也不利于拓宽农民财产性增收渠道。要继续深化“三块地”改革，在自愿依规前提下采用市场化途径解决进城落户农民在农村“三权”的有偿退出，尤其要打通进城落户农民农村宅基地退出和集体经营性建设用地入市之间的通道，逐步扩大宅基地的交易半径，尽快建立城乡统一的建设用地市场，为最终建立城乡统一的土地市场奠定基础。

推进城乡资源配置均衡化

近年来，在全面推进乡村振兴中，农村基础设施建设加快，公共服务水平明显提升。截至2021年底，全国农村卫生厕所普及率超过70%，农村集中供水率和自来水普及率分别达到89%和84%，现有行政村全面实现村村通宽带，“快递进村”比例超过80%。但相比较而言，目前中国城乡公共资源配置仍不均衡，农村基础设施和公共服务明显滞后。例如，2021年全国县城燃气普及率为90.32%，建制镇为58.93%，而乡只有33.63%；县城污水处理率为96.11%，建制镇为61.95%，而乡只有26.97%。同时，农村水电路网等基础设施建设质量和管护水平普遍较低，建设中“重速度、轻质量”“重数量、轻管护”等现象明显，特别是大量农村扶贫资产面临后期管理运营难题，亟待建立长效管护和营运机制。

推进县域城乡融合发展，必须坚持农业农村优先发展，推动城乡公共资源配置增量不断向农村倾斜，通过增量调整和存量优化，逐步实现城乡公共资源配置适度均衡和基本公共服务均等化。所谓适度均衡，就是要根据未来城乡人口分布的变化，统筹规划和优化县域城乡基础设施和公共服务布局。要按照城乡融合和一体化的要求，统筹城乡基础设施和公共服务的规划建设和经营维护，推动城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射。2023年中央一号文件已经明确把“推动县域供电、供气、电信、邮政等普遍服务类设施城乡统筹建设和管护”列为当年的重点工作。

对于发展条件较好、具有人口集聚趋势的县城和中心镇，要增强产业支撑能力，完善基础设施和公共服务，切实提高其人口承载力和吸引力。对于集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等不同类型村庄，要根据未来人口集聚情况，因地制宜、精准施策，在加强村庄布局调整规划引导的基础上，合理布局基础设施和公共服务，缓解乡村公共设施短缺与闲置并存的矛盾。尤其要巩固提升县域义务教育均衡化，加快县域基础设施、公共服务、生态环境保护和社会治理一体化。此外，还要避免公共资源过度向县城集中，从而对乡镇发展产生不利影响，加大县域内发展不平衡，使优质资源难以下沉到其他乡镇和村庄。

推进城乡产业发展融合化

产业振兴是县域发展和农民增收的基础。经验表明，县域经济能否兴旺发达，关键在于是否有坚实的产业支撑。目前，中国产业布局过度集中在沿海发达地区和大中城市，中西部和东北许多县域基础设施薄弱，公共服务严重滞后，产业支撑能力不足，就业机会缺乏，大量农业转移劳动力难以就地就近实现就业。按照全国国土空间规划，各县域因承担的主体功能不同，需要实行差别化的发展导向和空间管控策略。为此，各县域应以国土空间规划确定的主体功能定位为依据，因地制宜发展各具特色的现代产业体系，促进人产城融合发展，以产业集聚引导人口集聚，促进以县城为重要载体的城镇化建设。需要指出的是，县域作为一个包含城市和乡村的地域综合体，其产业类型丰富多样，既包括那些具有资源禀赋优势的特色产业，也包括县域承接的转移产业，还包括高新技术产业和现代生活服务业。新形势下，要实行人口迁移与产业转移双重调控战略，既要合理引导人口流动和乡城迁移，加快农业转移人口市民化，又要鼓励劳动密集型产业由沿海地区向中西部地区、由发达地区向欠发达地区、由大中城市向县域转移，促进产业布局与人口分布相匹配。

推进县域城乡产业融合发展，首先要立足县域资源、生态和成本优势，以县城为重要载体，大力发展各具特色、符合主体功能定位的现代优势产业群，尤其要把农产品加工环节和增值收益更多地留在县域，推动人产城全面融合，不断提升县域就业吸纳能力。同时，要充分挖掘农业的多维功能，大力发展生态农业、休闲农业、创意农业和智慧农业，推动农业与电商物流、文化旅游、休闲康养等二三产业深度融合，强化农超对接、农社对接，完善农产品冷链物流体系，促进农业产业链条纵横向融合和一体化，构建以工促农、以城带乡、以企帮村的城乡产业深度融合机制。此外，还要消除对城市资本下乡的认识误区，鼓励城市国有经济与农村集体经济开展深度合作，鼓励龙头企业和下乡资本扎根乡村，与合作社、村集体、农民等形成利益共同体，让广大农民更多分享产业链增值收益。

推进城乡融合模式多元化

中国县域数量多，发展类型多样。由于发展条件不同，中国县域经济发展也呈现出不同的类型，如城郊型、农林牧渔业型、工矿型、旅游型、边境贸易型、综合型等。各县域应从自身实际出发，因地制宜、分类指导，积极探索各具特色的多元化城乡融合模式。目前，各地探索的具有推广价值的主要有城乡共同体模式和“飞地抱团”模式。

城乡共同体旨在推动城乡经济和社会事业的协作联合、互促共进，实现城乡融合和一体化。一般可分为城乡教育共同体、医疗共同体、文化共同体、养老共同体、生态共同体、产业共同体等。它既是一个利益共同体，也是一个责任共同体，有利于形成利益共沾、责任共担的多赢局面。近年来，各地正在探索的县域紧密型医共体、城乡学校共同体、教育联合体等，都是典型的城乡共同体。2023年中央一号文件明确提出，要“发展城乡学校共同体、紧密型医疗卫生共同体、养老服务联合体”。现阶段，应以县域为重要切入点，按照城乡互补、互促、互利、互融的要求，积极探索城乡教育共同体、医疗卫生共同体、养老共同体、文化共同体等，使之成为推进城乡融合发展的重要载体。

浙江嘉兴等地探索的“飞地抱团”模式也是推进县域城乡融合发展的有效载体。其主要做法是，通过县级统筹、跨镇经营、多村联合，鼓励各村将低效土地进行整治复垦，腾出用地指标，异地到条件较好的规划工业园区、经济开发区等实行抱团发展，各村按入股分红，共享发展成果。这种模式不仅有利于克服各个村庄分散发展产业的弊端，如缺乏规模经济效益、难以形成产业配套和吸引高端人才等，而且有利于壮大农村集体经济，拓宽农民增收渠道。（来源：《农村工作通讯》、中国农村网）