项目下乡为何难以高效激活基层治理

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夏日（武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）

  十九大报告提出实施乡村振兴战略，指出要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。
  在中央文件与精神的指导下，各省制定了各种乡村振兴计划，试图通过项目下乡的方式调动农民的积极性，高效激活基层的治理。实践中发现，项目的落地过程难以高效激活基层治理，甚至在一定程度上消解了基层治理。
  为何会出现这种情况？笔者下文将结合自己2019年5月间为期两周的调研经验，以长三角地区某省平镇（化名）的美丽乡村建设为例，解释项目下乡难以高效激活基层治理的根源，以为乡村振兴提供一点启示。
  一、美丽乡村建设的实践与成效
  早在2012年，某省就制定了自己的美丽乡村建设规划（2012—2020年），提出美丽乡村建设的总体目标：建设生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美的美好乡村。根据规划，从省、市到县、乡，层层分配美丽乡村建设任务，按照省500万左右、市300万左右的配套方式向基层输入项目资金。
  其中平镇位于F县东南部，是全国文明村镇、某省生态镇。平镇的美丽乡村建设从2014年开始，投入资金达到6千万元，预计到2020年完成10个中心点建设，占平镇总村数的80%。目前已建好5个，正在建的2个，2019年规划完成最后3个。
  建设成效如何呢？笔者以正在建的G村C点为例来探讨。G村2018年入选某省美丽乡村建设名单。G村C点，涉及三个村民组，户籍人口419人，常住人口200人左右。规划面积14.41公顷，项目预算530万元，实际投入资金超过800万元。
  以笔者现场调研所见，这里的美丽乡村建设，从建设的内容、社会效果与经济效果三个方面看，都是值得商榷的。
  从建设内容看，与规划要求有偏差。笔者调研时距离项目验收还有三个月，但村干部认为该项目的基本设施建设已完成，主要是350平方米的路面绿化和20个路灯的安装。相比于原来的村容村貌，该中心点基础设施确实上升了几个档次，但很显然并没有达到规划设计的标准，如：绿化面积要求500平方米，却只准备搞350平方米；路灯要求40个，却只打算安装20个；景观亭要求有3个，却只建1个；污水虽然集中却没有处理，流向门口塘（村民组前方的池塘）；路面要求柏油或石板等，却仅仅是水泥硬化；门口塘要求全部砌石，却借用原有的砌石，简单改造，等。
  因笔者调研时相关建设项目尚未完工，所以仅能参照类似项目预判其社会效果与经济效果。作为平镇的美丽乡村建设样板，另一个中心点比C点地理位置更优越，早在2015年年底就完工，设施建设得更好，但同样没有达到规划设计的高标准高要求，偏离了设计理念。从社会效果看，村干部讲，该中心点的乡村大舞台使用次数有限，旅游公厕经常锁着，文化展示园开门次数也不多。经济效果方面，按照规划，该中心点将通过挖掘当地特色资源，准确定位自身产业，培育新的经济增长点，促进农民增收致富。但该中心点项目完工后几个月来的效果并没有如媒体宣传的那样明显。由此可以推知，C点相关建设项目完工后的社会效果与经济效果更难达到规划设计的目标与要求。
  二、干部疲惫无奈，村民参与少且不满
  作为国家政策的美丽乡村建设项目本是一个改善基层环境，增强村庄活力，高效激活村庄治理，提升干群积极性的治理资源。但是在落地过程中，村干部虽有心做好，却一方面感觉疲惫，另一方面显得无奈；村民感觉政策好，但一方面参与度不高，另一方面逐渐心生不满。为何会这样？
  从干部角度看，他们的疲惫在于，一方面，项目下乡增加了村干部的负担。按照常规的干部配备，G村总计有6个干部，在干部行政化背景下，村干部精力的60%忙于上传下达各种文件表格等，甚至联系群众的时间也不够，且在项目实施过程几乎都需要一名干部去现场监督。另一方面，不能获得村民的普遍支持，成就感不足，感觉心累。因此，他们不仅身累，而且心累。据村干部讲：“完成一个项目，村干部至少要累一整年，每天麻烦多，老百姓也不支持。没办法，还是得硬着头皮干。”
  他们的无奈在于，一方面，由于项目秩序太多，村干部自主性受限。在项目规范化背景下，项目下来后，规划、造价、监理、审计等，全部按照一套程序走，并实施严格的财物审计制度，如按照要求10万以上的资金都要进入县交易中心。因此，村干部并没有太多自主性，“没有办法，要按照上级的要求与规划设计来。”否则就可能受到处罚，如有干部拿危房改造的资金用于修葺旧房屋，巡查中被发现而受到处分。干部讲：“审计局聘请第三方做审计，审计标准及其严格，为了不出纰漏，程序一定要走到。”因此，村干部只能依法依规应付检查，结果就是形式主义，“至于财政资金是否回应农民的需求，就是不重要的。”
  另一方面，后期缺乏维护资金，要继续维护则会增加基层财政负担。项目设计时并没有考虑到项目工程的后期维护问题。一旦项目验收检查结束后，后期的维护最终还是留给村庄了。高要求与高标准，意味着维护成本高，如设施管理、水电费、卫生打扰、除草等，后期需要额外的投入。在村集体积累资金有限的情况下，小型的投入村里还能勉强支撑，稍微大点，村里只能放任不管。
  从村民角度看，一方面，他们参与积极性不高，甚至漠不关心，因此出现“干部在干，群众在看”的尴尬现象。据干部讲：“村民认为美丽乡村建设点是政府定的，干部不得不干，否则交代不了。”同时，他们认为反正是国家出钱，又不需要自己出钱。只要不涉及到自己的利益，他们并不怎么关心。而且项目资金这么多，建设任务就应该由政府自己处理，如果需要他们配合就得有报酬，否则他们是没有积极性的。
  对项目资金的使用，村民没有过多关心，也没有时间去关心。从公私角度看，即使本该属于农户自己需要处理的事情，如各家各户屋前屋后的卫生，农户也无动于衷。据干部讲：“国家投入大量的项目资金，要求农户按照‘三清四修’完成，但是农民无所谓，不配合。”可见，政府的建设项目投入并没有转化为村民的自主建设。为完成上级的验收任务，最终还是由村集体专门雇人去处理。“以前村大包大揽，农民认为村会动，现在村民不动。”（“三清”，指：清垃圾、清淤泥和清杂物；“四修”，指修整危旧房屋、猪圈、旱厕、院墙。）
  另一方面，村民对干部的行为有些不满，认为这是折腾，是浪费。
  建设过程中一旦涉及自身的利益或需要他们去配合的事项，村民就不是很乐意，如C点90%的家庭在90年代建了两层楼房，目前已有30至40户在外面买了商品房，只有少量新建、翻建和改建平房的现象。大部分村民要么已在或将在县城买房；要么长期不在家，建好也是闲置。因此可以想见，村民在自家已有房子上的投资积极性并不高。
  但按照规划要求，有20户需要进行外墙粉刷。为调动村民的积极性，村里给每平方米15元的补贴，村民还是不愿意投资粉刷。村民讲：“这是干部的一厢情愿，他们仅仅是为了应付上级检查与验收，并不是为我们着想。”可见，一些高要求高标准的设施并不符合一些村民的期望与实际需求，反而引起村民的不满，起到一定的负面效用。
  三、项目下乡难以高效激活基层治理的根源
  美丽乡村建设是国家重大政策，也是乡村振兴的题中之义。其目标在于通过国家项目下乡振兴乡村社会，激活乡村高效治理。已有成效固然值得肯定，但毕竟与规划的目标是有偏差的，而且相关项目在落实过程中，并没有高效激活乡村治理，反而在一定程度上消解了乡村治理。
  笔者认为原因主要有三：一是农村地区“空心化”的现实与“中心村”的规划设计之间存在矛盾；二是国家的高标供给与村民的迫切需求错位；三是上级资源的高效聚集与基层的公平分配之间存在失衡。
  先来看第一点。平镇户籍人口3.2万人，常住人口不到1.5万人，外出务工与空心化程度严重，从笔者的直观印象看，在乡镇社区走动，人流很稀少，很难碰到类似南方人头攒动、热闹非常的场景。白天，两条长街的店铺大多是关门的，即使是开门的店铺，顾客也寥寥无几；晚上，街上更是一片静谧，亮灯的家户是不多的。笔者白天在村民组走访时，竟然看不到十个人，也很难找到访谈对象。
  按照规划设计，美丽乡村建设点是农村人口聚集的中心村，但是实际上高标准的美丽乡村建设不符合城镇化的趋势，因为农民都去城市买房，要进城居住，不会住进中心村。 据乡镇书记讲，“农村居住的主要是留守老人，农村是养老的场所，就业与接受教育的机会都在城镇”，因此美丽乡村中很多高标准的现代化设施面临无人使用的困境。
  此外，即使留在村里的人，也是很难集中的。从土地管理制度的角度看，规划中并没有预留出宅基地空间，用于吸纳周围村民组甚至村庄的村民聚集到中心村，因此规划设计中的“以点带面，辐射带动周围村庄”并不具有现实意义。接受访问的干部表示：“虽然新闻宣传讲以点带面，实际上其他村民组无法在中心村聚集，建房也是几乎不可能的。”
  其次，国家的高标供给与村民迫切需求错位。据乡镇干部讲：目前投入这么多资金，可以说效益不大”。姑且不论基础设施的建设成效，其设计理念与思路是自上而下的造点逻辑，也就说主要是政绩取向，并不是要解决村民最迫切的需要，“偏离群众的愿望，是按照领导的意图去干”。因此，美丽乡村建设在项目落实过程中，忽视了群众的公共意见，必然与群众的实际需要错位。
  实际上，村庄建设离不开群众的公共意见。公共意见代表村民的实际需求，具有极大的参考价值。虽然对每个建设点，平镇和规划单位会联合召开多次意见征求会，了解群众所需所想，但实际上这样的意见征求会多半成了形式主义，没有起到实质性的作用。因此很难得到群众的认可与支持，据村民讲：“没有按照老百姓的需求，你主动去搞，老百姓不会说你好；老百姓需要的，肯定讲你好。”
  相比于美丽乡村设施建设的高标准高要求，村民的实际需求是什么呢？据村干部讲，那些需求包括：“一，主干道的加宽和户通路的修建；二，停车场修建，要容纳50辆车，因为过年过节时车多；三，基础设施建设，包括门口塘、围栏的修建、改建和河道清淤……。”可见，村民对所谓的林间漫道、城市驿站、乡村书屋等并不感兴趣，他们普遍认为，这些设施超越了村庄的实际需要，并不实用。
  结果是，规划出来的项目，建设完成后大多闲置，只有上级政府领导参观时才会开放。村干部也坦言，很多具体的项目不接地气，没有因地制宜，没有满足群众的当前需求。村干部普遍认为，项目建设应该既实用，又符合乡村特色，如相比于柏油路面，拓宽路面更重要；乡村舞台要生活化些；景点或绿化可以结合池塘与蔬菜园等，打造田园风光；污水处理设备可以改造为大化粪池，几家共用等。
  第三，大量自上而下的资源下乡，面临分配公平问题。实践证明，来自上级的资源的高效聚集与到达基层后的分配之间出现了失衡，导致分配不均。据村民讲，很多资源“分配不公，汇集到了很少部分人那里”。因此，村民的不公平感有所增加，这成为威胁村庄社会秩序的潜在因素。
  此外，从村际比较看，中心村与非中心村之间存在矛盾。据某省的规划，从2013年开始，每年重点培育建设1500个左右中心村，一个建设点的周期2年左右，完成时间节点是2020年。某省有多达52个县，然而仅仅一个F县，就有200多个保留村（即保留既有风貌的永久村），这就意味着只有较少部分村庄有机会获得项目，大多数村庄则不可能有机会。
  从村内看，中心点与非中心点之间存在矛盾。成为中心村后依然面临中心点的确定，一旦成为中心点就意味着拥有大量资源，而非中心点就什么也得不到。非中心点的村民就会很有意见，认为村干部偏心。如在某中心村，书记被戏虐为是中心点的书记，而不是全村的书记。因此，在具体的建设过程中，非中心点村民对项目建设漠不关心，甚至表现出不满，并通过村级会议表达出来。这当然会降低基层治理的效率。
  从中心点本身来看，特权户与普通农户之间存在矛盾。在项目建设过程中出现的问题，一是钉子户攫取私人利益。由于面临占地、拆房等情况，弱化的村庄规则无法约束钉子户，最终只能通过私人利益输送摆平，结果是会哭的孩子有奶吃，更多钉子户被人为制造出来。如G村C点有一户废旧房，面积约10个平方米，根据规划要求需要拆掉，户主以去县镇上访威胁，最终按照1800元每平方米赔偿其1.8万元。
  二是部分干部公权私用。这会直接导致村民内心的不平衡感，如一中心点建成后，村民很不满，认为村书记不公平：“一是自私。他家房子不在建设点，但是门口路却修得很好。二是补偿方面差别对待。如“四修”补偿时，他亲戚30平方米的房子，却算40平方米。三是优亲厚友，为亲戚朋友提供做小工、保洁等就业机会。”
  四、结语：乡村建设方向的偏差与资源下乡的方式问题
  本文基于对长三角地区某省G村C点美丽乡村建设实践的调研，分析当地干部与村民对相关建设项目的心态，探讨项目下乡难以高效激活乡村治理的根源。
  就调研所见，笔者的结论性意见是，首先，美丽乡村建设的方向有偏差，既没有与村民的生活生产需求相结合，也没有与城镇化的趋势相对应，呈现出一套造点的政绩逻辑，导致高要求高标准的建设脱嵌于基层社会实际。
  其次，资源下乡的方式存在问题，导致基层治理一定程度上被消解。美丽乡村建设的资源来自上级政府，属于公共品的提供。在实践过程中，上级政府更多依据主观意志，大包大揽，机械学习江浙等先进地区的实践经验，以缺乏深入调查研究即制定的“规划”作为根据，自上而下落实项目，基层组织与村民更多是被动接受，主观能动性与参与积极性都有限。一方面，村干部围绕项目按部就班，逐渐脱离群众；另一方面，在村庄公共规则弱化的情况下，机会主义出现，钉子户难以治理。结果是大量自上而下的资源并没有转化为基层的治理资源与治理能力，因此很难高效激活乡村治理，反而在一定程度上消解了基层治理。（来源：中国青年报）