“一肩挑”之下，如何对村干部进行监督？

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随着国家财政不断向农村地区覆盖倾斜，如何管好用好各类资源资产成为农村集体经济组织面临的新问题。近期，不少网友就村干部的监督提出了一些问题，我们从中选取部分有代表性的问题，采访了长期致力于基层监督制度研究的山东大学法学院院长周长军教授。问：主要村干部的任用有哪些模式？周长军：根据村党组织书记、村民委员会主任和村集体经济组织的理事长的任用情况，主要村干部的任用分为全分设模式、书记和主任“一肩双挑”模式以及“三职一肩挑”模式。“三职一肩挑”模式是我国新时期创新性的乡村治理模式，指原来分别由不同人员担任的村党组织书记、村民委员会主任和村集体经济组织的理事长，通过选举的方式统一集中到同一人身上，由一个人担任上述三个职位。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（2019年6月23日）第二部分第一项的规定，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，要求全面加强党的领导，强化农村基层党组织作用，并将其写入《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，将“一肩挑”政策从各省自发试点正式确立为国家政策。自2020年10月开始的全国村“两委”换届工作目前已全部完成，49.1万个村班子完成新老更替。以青岛市崂山区为例，全区139个村改社区（村）中，有106个顺利实现“一肩挑”。在目前已完成集体经济组织换届的105个社区（村）中，有70个村是三职一肩挑，社区书记、主任、理事长三个组织一肩挑的比例是77%。结合实际调研的情况，村领导班子主要存在三种组成模式即：全分设模式、书记和主任“一肩双挑”模式以及“三职一肩挑”模式。问：我们应当如何认识这三种村干部的任用模式？周长军：首先，全分设模式可以强化基层不同组织间的相互制约和相互监督，维护村民自治功能，同时有助于提高基层工作分类别开展的效率。但是，在部分农村由于利益冲突、家族派系等复杂原因，村党支部、村委会以及集体经济组织三者的成员之间存在着诸多矛盾，开展工作时经常出现推诿、扯皮现象，以致于很多工作无法推进，内耗严重, 难以形成合力。其次，书记和主任“一肩双挑”模式有利于党务村务一起抓，其不担任经济组织负责人顺应“政经分开”顶层设计趋势。农村集体经济发展壮大后，需要按照市场经济规律运行，只有跟乡村自治组织分开，集体经济才能得到更充分发展；与此相对应，基层自治组织只有将经济职能剥离以后，才能更专业化、精细化，给村民提供更优质的服务。然而此模式与全分设模式一样也会存在推诿扯皮、扯后腿现象的可能，出现决策意见不统一的情况，例如村党组织、村委会的资金来源可能会受到村集体经济组织的限制；在乡村基层治理上缺乏抓手；集体资产可能会面临流失的风险等。最后，“三职一肩挑”模式很大程度上避免了上述互相推诿扯皮、内耗冲突等问题，使村级组织成员心往一处想，决策和执行效率得到提高。同时使得村党组织真正成为落实党的方针政策的核心，成为村内各类组织的核心，成为团结带领人民群众实现美好生活的核心。除此之外，“三职一肩挑”将三元的权力结构整合成为一个统一的乡村治理权威，从而在一定程度上整合村庄资源，提高信息传递效率、决策效率和执行水平，推动乡村治理效能的提升。但在此模式下，也要解决好其与村民自治之间的矛盾以及权力的绝对集中与有效监督的矛盾等难题。由于我国地域广阔，乡村之间文化习俗、区位条件、资源禀赋、发展程度各不相同，村级组织在党的建设、组织设置、人员素质等方面也存在较大差异。因此，实施村支书“一肩挑”过程中，村领导班子设置应该保持“同中有异”的差异化而不是“一刀切”的同质化，必须结合各村实际，因地制宜，按需设置村领导班子。问：“三职一肩挑”模式给基层权力监督带来哪些挑战？周长军：“三职一肩挑”容易造成内部监督乏力。“三职一肩挑”后，当选人权力更加集中，导致“一把手”拥有了更大行动空间，副职、下级由于职位和权力受限，难以形成对正职的有效制约，很难起到有力的监督作用。在三套班子一套人马的情况下，极可能出现村支书动用集体经济组织的资金等问题。村庄是血缘、姻缘、地缘等构成的熟人社会，彼此之间有着千丝万缕的关系，这一定程度导致村民代表在行使监督权方面存在软弱性和消极性，集体经济组织成员大会和村民会议的参与程度不高，最终导致部分村民代表会议的监督失灵。村务监督委员会的重要职责之一是对农村集体“三资”的使用进行监督，而村务监督委员会主任多数是村党组织委员担任，其本质上从属于村党组织，很难实现独立监督。在实际的监督工作中，一部分村务监督委员因种种外界因素的干扰而不敢、不能监督，一切按照村“两委”的安排来工作，成为村“两委”的办事机构；还有一部分村务监督委员会主任的派系较为复杂，“当选派”容易丧失监督的独立性和中立性，“落选派”则容易演化成利用监督权能行派系斗争之实，没有做到真正的履行自身的职责。部分集体经济组织监事会的监督作用存在流于形式的问题。由于长期以来村级组织的运转经费主要依靠农村集体经济来保障，一些村改制后，并未真正实现村委会经费和集体经济组织经费分账管理、分账使用。同时，新型农村集体经济组织的董事会或理事会、监事会成员大多仍由乡镇党政主要领导和村领导班子成员兼任，发挥的监督作用较小。再者，整体而言内部监督制度不健全，预警机制不完善。各级对于村务监督委员会如何行使监督权的相关规章制度不在少数，但是大多数都是原则性的规章制度，比较笼统，不够详细、缺乏操作性。问：我们应该从哪些方面加强对村干部进行监督？周长军：纪委监委应当发挥监督主体作用，落实监察下沉和监察全覆盖，通过开展日常监督、专项监督和线索办理提级等方式，发挥“上对下监督”的组织优势和“面对面监督”的距离优势，压紧压实主体责任，强化监督执纪力度，带动集体经济组织党风建设和廉洁履职能力提升，并通过监督发现共性问题。此外，还应当整合纪委监委、组织、民政、财政、农业农村等部门力量，加强对农村工作的指导、监督和支持力度。此外，还要进一步健全各级农村集体资产监督管理委员会的职能, 加强对农村集体经济组织重大项目投资、大额度资金使用、资产变动、收益分配方案、财务审计和重要人事安排等重大事项的审核。全面建立健全乡镇农经站, 由农经站具体承担乡镇和村集体资产监督管理的日常工作。改制为有限责任公司和社区股份合作社的农村集体经济组织的治理机构, 则按照相关法律政策规定来操作。改制后成立的经济合作社依法代表全体成员行使农村集体资产所有权, 是农村集体资产管理的主体。经济合作社依照章程建立成员代表会议制度、成立理事会和监事会。监事会作为监督机构, 代表经济合作社全体成员对集体资产经营管理活动进行监督。经济合作社理事会理事和理事长候选人应当具有农村集体经济组织成员的资格, 奉公守法、熟悉经营管理、善于组织协调、在成员中有一定的声望。理事会的理事和理事长由成员代表会议选举产生。经济合作社理事会可以聘用职业经理人来经营管理经济合作社。经济合作社监事长由上级集体资产监督管理委员会委派, 监事会监事由成员代表会议选举产生。（来源：审计观察）