黄寿峰：中国式现代化视域中的新型举国体制

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黄寿峰（厦门大学经济学院教授）

党的二十大报告明确提出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”当今世界正经历百年未有之大变局，国际政治经济格局加速改变，面临的不确定性和不稳定性明显增加，大国竞争日趋激烈。与此同时，新一轮科技革命深刻改变着科学发现和关键核心技术创新的传统模式，我国发展面临着新的机遇和挑战。在此国际局势下，要实现中国式现代化，需要依托“集中力量办大事”的中国特色社会主义制度优势，充分发挥政府集中决策和市场有效配置资源机制的作用，通过科技创新手段抢占国际竞争市场，加快形成“双循环”新发展格局。

实现中国式现代化，离不开新型举国体制的重要支撑作用，随着中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记多次强调发挥新型举国体制优势，健全关键核心技术攻关新型举国体制。党的十九届四中全会提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”；党的二十大报告第一次将“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”独立成章，体现了“科教兴国”在全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴过程中的重要作用。党的二十大报告强调，“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量”。习近平总书记关于新型举国体制的一系列重要论述，为新时代新征程健全新型举国体制指明了方向。健全新型举国体制，事关国家核心科技竞争水平，对推动经济高质量发展、保障国家安全具有重大意义。

01

新型举国体制的演进历程

从历史的角度来看，新型举国体制根植于中国式现代化发展的历史进程。在中国共产党百年历史中，中国式现代化是中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的现代化理论探索和实践飞跃过程。无论是社会主义革命和建设时期，还是改革开放和社会主义现代化建设新时期，抑或是党的十八大以来中国特色社会主义新时代，中国共产党始终团结带领全国各族人民，充分发挥举国体制的制度优势，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。

构建和形成于社会主义革命和建设时期。新中国的成立宣告中国人民从此站起来了。从中华民族“站起来”到改革开放前的这一时期，是我国举国体制形成和构建的重要阶段。举国体制奠基于中华民族“站起来”进行工业化建设期间，充分体现在中国共产党带领人民群众推进工业化进程的实践中。新中国成立初期，我国百废待兴，工业基础薄弱，工业化起点低，还面临着被以美国为首的资本主义国家包围封锁的困境。在国际国内多重因素的作用下，我国充分借鉴苏联工业建设的经验和技术，引进苏联的工业模式和管理体制，形成了以发展重工业和国防工业为主的工业化模式。这一过程构建起了集中统一领导、注重战略规划、广泛社会动员的举国体制制度框架，并注重加强顶层设计和战略规划、以政治动员与国家调配为主要资源配置形式。

首先，集中统一领导。推进中国工业化的进程离不开中国共产党的坚强领导，需要充分发挥政府强有力的宏观调控。在中国共产党的领导下，中国政府从全局性设想和总体规划上对工业发展方向进行战略部署，利用强大的规划和组织能力，高效地引导经济和社会发展。例如，为确保工业化能顺利实施，党中央集中统一领导国家经济和社会发展。1952年，中央人民政府决定成立国家计划委员会，负责研究国民经济和社会发展的战略目标和方针政策，组织制订经济计划，指导国家投资资金的规模、来源与投向，协调经济社会发展中的各方面问题。

其次，注重战略规划。党中央从国家战略层面确定工业化的重要性和战略方向，制定了以“一五”计划为代表的五年计划、“两弹一星”等战略决策来引导推动工业化基础建设。例如，“一五”计划实施期间，我国集中全国力量建设了由苏联援助设计的156个建设项目、694个限额以上大中型建设项目，工业总产值的年平均增长率达到18%，超过计划规定的15.3%。此后，我国通过优先发展重工业的战略规划，有计划地安排工农业的发展比例，在不到30年的时间里，实现了从落后的农业国家向工业国家转变的历史性跨越。

最后，广泛社会动员。从“集中优势兵力打歼灭战”到“建立最广泛的抗日民族统一战线”，再到“调动一切积极因素”，是以毛泽东同志为主要代表的共产党人为实现社会主义和建设社会主义制定的策略方针，并最终激发了广大中国人民推进社会主义工业化建设的热情，使得党中央能够集中原料、物资和人力，保障各次五年计划的顺利实施。

改革和发展于改革开放和社会主义建设新时期。改革开放前，十年内乱给社会主义建设和人民生活来带了严重破坏，国民经济遭受巨大损失。人民的生活十分贫乏，社会生产落后，中国的经济和科学发展濒临崩溃边缘。党的十一届三中全会顺利召开，将党和国家的工作中心转移到经济建设上来，拉开了社会主义现代化建设的帷幕。举国体制也在社会主义现代化建设期间得到改革和发展，一方面，延续了社会主义革命和建设期间党的领导和顶层设计，另一方面，依靠市场机制有效配置资源和政府集中力量办大事的两种力量，为现代化建设提供充足的物质保障、人员配置和科技支撑，实现了中华民族从“站起来”到“富起来”的伟大飞跃。

改革开放和社会主义现代化建设新时期的举国体制呈现以下三个方面的特征：其一，关注点逐步聚焦于关系国计民生的经济领域。举国体制的目标任务转向探索中国建设社会主义的正确道路，解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，解放和发展社会生产力，提高国家综合实力和国际影响力。其二，实现手段由行政计划命令逐渐向计划市场型转变。举国体制从完全由行政指令调控的集中配置，转变为以政府为主、市场配置为辅，综合发挥政府和市场作用的配置方式，同时增强市场在资源配置中的作用。其三，应用领域呈现不断扩展的趋势。举国体制继适用于大型工业基础项目建设和大型国防科技攻关等领域后，在“863计划”以及载人航天、探月工程、载人深潜、超级计算机、高速铁路等领域实现重大突破；同时拓展到了更多社会领域建设，如社会管理体制建设、抗击自然灾害、抵御病毒传播、举办国际盛会、化解全球性金融风险等。

创新和拓展于中国特色社会主义新时代。党的十八大以来，中国共产党团结带领中国人民从“富起来”到“强起来”，中国特色社会主义进入了新时代。当前，以科学技术创新为主的国际竞争日趋激烈，国际科技竞争的背后隐藏着霸权国与崛起国之间围绕科技霸权与发展权的较量，崛起国亟待提升以科技为核心的综合实力来维护自身正当的发展权利，因此只有独立自主地攻克关键核心技术才能在这场竞争中赢得发展权和主动权。党的十九届五中全会强调健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战。这意味着举国体制也进入了创新的阶段。当前中国在一些重要的核心技术领域仍存在短板，阻碍中国的产业发展和国际竞争，因此，构建以关键核心技术攻关为主要任务的新型举国体制迫在眉睫。

新型举国体制的创新体现在以下几个方面：其一，新的目标任务。新型举国体制更加关注关键核心技术攻关，短期目标是补齐“卡脖子”技术短板，加快部署应急科技攻关体系，力求及时攻克被他国封锁的技术，实现自主可控，以保障我国相关产业链的安全性与稳定性。长期目标则是科学统筹、全面部署关键核心技术攻关项目，拓展自主可控的科技领域，掌握一批杀手锏、颠覆性、非对称技术，形成科技竞争上的比较优势。其二，新的资源配置方式。新型举国体制更加注重市场化，体现在将竞争机制引入新型举国体制科技创新的协同攻关之中。新的竞争机制明确科技攻关的核心目标，汇集各方市场主体参与重大科技攻关，加快资源配置的效率，完善激励机制，创新科技管理体制，提升科技创新能力。其三，新的拓展领域。新型举国体制进一步将“集中力量办大事”的制度优势延伸至打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、有效应对新冠疫情等诸多领域。在这一阶段，举国体制更加具有纲领性质和完整的体系结构，根据形势变化和信息反馈灵活调整重点，强调对市场开放，注重市场主体的参与。

02

中国式现代化下新型举国体制的内涵特征

习近平总书记在党的二十大报告中提出了中国式现代化的本质要求，即“坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态”。作为推进中国式现代化的重要支撑，我国新型举国体制不仅继承了传统举国体制的优点，而且充分体现了时代特点，在中国式现代化发展的进程中形成了丰富的内涵特征。

以中国共产党的领导为政治基石。新型举国体制是以党的全面领导为基石，在社会主义现代化建设实践中逐步建立和发展起来的。从政治逻辑上看，新型举国体制成功的关键在于坚持党的全面领导、坚持民主集中制原则、坚持规划治理的制度优势，坚持以人民利益为中心。党的统一领导具有强大的集中决策能力和资源动员能力，通过高效且有序的组织协作总揽全局、协调各方，将技术突破、科技创新的任务贯彻到党和国家的发展战略之中，形成全国一盘棋的组织保障。

党的十八大以来，随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。以习近平同志为核心的党中央集中全国力量，紧紧围绕发展和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，协调推进“五位一体”总体布局，统筹推进“四个全面”战略布局，使得政府间的分工清晰；以积极的金融支撑和稳定的金融政策来促进有效的市场配置，使得微观主体活跃，宏观调控有度，我国经济实力实现历史性跃升。又如，面对新冠疫情这一新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、传染范围最广、防控难度最大的突发公共卫生事件，在以习近平同志为核心的党中央全面动员、全面部署，坚持全国一盘棋，适用新型举国体制，坚持人民至上、生命至上，统筹疫情防控与经济社会发展，基于现实情况，制定科学高效的疫情防控策略，从“乙类甲管”到“乙类乙管”，从防感染到防重症，在极大程度上保障了人民群众的生命安全和身体健康，同时兼顾了经济社会发展。

以中国特色社会主义市场经济体制为经济根基。中国式现代化是与我国国情相适应的具有中国特色的现代化，是坚持走中国特色社会主义道路的现代化。这就意味着我国的新型举国体制必须在社会主义市场经济条件下进行创新发展，保持与我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的发展方向一致，这也是新型举国体制区别于传统举国体制的一大内涵特征。习近平总书记多次强调，要发挥市场经济条件下新型举国体制优势，集中力量、协同攻关，为攀登战略制高点、提高我国综合竞争力、保障国家安全提供支撑。其中，“集中力量”强调在社会主义市场经济的条件下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以新型举国体制的具体目标领域为导向，高效集聚包括精神力量和物质资源在内的有限资源。“协同攻关”则强调多元主体相互协同，形成政府协调、市场生产、社会参与的格局，最大程度激发各方主体的积极性和创造性以高效地实现具体目标。

改革开放前，我国尚处于工业化初期阶段，实行高度集中的计划经济体制，当时的举国体制主要以计划经济的行政指令的方式进行资源配置，以保证国家发展战略的实施，取得诸如“两弹一星”“石油大会战”等重大历史性突破。然而，随着经济的发展，市场的作用变得越来越重要。1992年，党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的改革目标，将社会主义和市场经济进行有机结合。正是在以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度下，新型举国体制才能够综合发挥有为政府和有效市场的作用，弥补传统举国体制更注重技术本身，而忽略市场与经济效益的弱激励和低效率的短板，促进资源向涉及国计民生的大事集中配置。此外，与传统举国体制单一化的参与主体不同，新型举国体制吸引多元化的市场主体，企业、个体工商户、社会团体、社会服务机构、科研院所等多方主体形成协同配合的参与格局，为社会主义建设提供强大的物质保障、人员保障和科技支撑。

以科技创新维护国家安全、支撑经济高质量发展为发展模式。中国式现代化是一条创新探索之路，科技创新是现代化的内生动力，也是各国现代化的共同特征。新一轮科技革命和产业革命体现为国与国之间的科技实力和创新能力竞争，因此掌握关键核心技术是我国在大国竞争中赢得比较优势和维护国家安全与经济高质量发展的重要支撑，也是我国建成社会主义现代化强国的战略保障。近年来，我国面临着关键技术“卡脖子”“技术封锁”等问题。相对于一般技术而言，“卡脖子”技术具有高度的战略性、垄断性、复杂性特征，涉及复杂的知识结构和基础理论研究，一旦被垄断，会严重威胁中国的产业链安全。

与此同时，国际上出现“技术保护主义”“技术脱钩”等与市场经济原则和经济全球化大势相悖的逆流，一些西方国家一再以维护国家安全为借口，采取各种手段打压遏制中国尖端科技企业。因此，实现高水平科技自立自强具有重大战略意义，为国家发展的独立性、自主性、安全性提供有力的安全保障。党的二十大报告中强调加快实现高水平科技自立自强，提出要在2035年实现跻身创新型国家前列的战略目标。我国科技现代化道路任重而道远，必须在中国共产党的领导下，充分发挥社会主义“集中力量办大事”的制度优势，以政府为主导，激发市场主体的动力，建立自主可控的国家创新体系，进一步释放科技创新活力，逐步完善关键核心技术攻关新型举国体制。

“以人民为中心”是新型举国体制的核心价值取向。现代化的本质是人的现代化，中国式现代化的首要特质是人口规模巨大的现代化。基于人口规模巨大的客观事实考虑新型举国体制的价值取向，意味着要始终把人置于核心地位，始终把满足人民对美好生活的期待作为发展的出发点和落脚点。人民群众和新型举国体制之间的关系是相辅相成的。一方面，新型举国体制之所以能发挥“集中力量办大事”的优越性，离不开人民群众的拥护和支持，离不开群众路线和群众根基。火星探测、嫦娥探月等国防科技工程，脱贫攻坚、乡村振兴等民生工程，抵御自然灾害、抗击病毒传播等应急工程的成功无一不是依靠广大人民的团结协作。另一方面，发展依靠人民的重要前提是发展为了人民，发展成果由人民共享。党的百年奋斗重大成就和历史经验告诉我们，坚持以人民为中心是尊重历史规律的必然选择。因此，举国体制的最终目标是举国受益，国家利益与人民利益是高度统一的。

此外，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，共同富裕也是构建新型举国体制的重要特征。中国特色社会主义进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央坚持“以人民为中心”的执政理念，把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上，举全国之力实施有效措施，为人民提供更好更公平的教育、更坚实的社会保障、更健全的医疗卫生服务，让发展成果更多更公平惠及全体人民。通过不断推动城乡融合发展，缩小地区间发展差距，改善城乡居民间收入差距，努力解决贫富差距的问题，持续推进共同富裕。

以坚持对外开放为新型举国体制的鲜明特征。当今世界正面临百年未有之大变局，国际环境正发生着剧烈而深刻的变化，单边主义、贸易保护主义和霸权主义不断抬头，国际形势愈加错综复杂。习近平总书记在党的二十大报告中提出：“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”因此，与中国式现代化发展相适应的新型举国体制也应该是面向全球化、高质量对外开放的。

具体而言，新型举国体制不能只封闭于国内，而应该立足国内、面向全球；不应只闭门造车，而应以自主创新为基础，融合开放创新；不能仅限于国内市场，而应以国内市场为主体，国内国际市场相互融合、相互协同。在这种新型举国体制的指引下，我们实行了更加积极主动的开放战略。“一带一路”倡议、自由贸易试验区建设、高标准自由贸易区网络、空间站建设无不体现着新型举国体制的全球化视野。

03

中国式现代化下新型举国体制的优化建议

明确新型举国体制的适用边界。对于新型举国体制，一种观点认为其是社会主义优越性的体现，是社会主义“集中力量办大事”优势。另一种截然不同的观点认为新型举国体制是计划经济的产物。之所以会出现这两种有差异性的观点，一个很重要的原因是新型举国体制的适用边界并不明确。

在中国特色社会主义市场经济体制中，一方面，要发挥社会主义的独特优势，在新型举国体制中就是要发挥“集中力量办大事”的独特优势；另一方面，又要充分利用市场经济的规律和特点，有效配置资源。因此，应该明确哪些领域适合新型举国体制，哪些领域是不宜适用新型举国体制。《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》中明确指出，瞄准事关我国产业、经济和国家安全的若干重点领域及重大任务，明确主攻方向和核心技术突破口，重点研发具有先发优势的关键技术和引领未来发展的基础前沿技术。因此，新型举国体制应该主要适用于事关我国产业、经济“急、难、险”重大挑战问题及涉及国家安全问题的领域，这在现实经济社会发展中，突出表现为解决关键核心技术的“卡脖子”问题。对于其他一些经济社会发展的常规领域，不宜“用手榴弹炸跳蚤”，动辄就适用新型举国体制。谨防行政越界导致资源扭曲，进而干涉市场发挥作用，造成资源低效利用，影响实际效益。当然，在实际的经济生活中，不管是否适用新型举国体制，政府都应该尽可能发挥组织作用，加强对产学研合作的引导，做有组织的科研，促进以企业为主体，包括高校和研发机构及科研中介机构在内的诸多组织等研发联盟的组建。

建立专门牵头负责适用于新型举国体制项目的相关机构。新型举国体制是突破国家重大技术短板、推进重大项目工程、实现核心关键技术顺利攻关的最大法宝。过去我们主要通过工程、项目、计划牵头，适用新型举国体制。例如，新时期的“嫦娥探月工程”等，就是适用新型举国体制的典范。习近平总书记在会见探月工程嫦娥四号任务参研参试人员代表时就指出：“这次嫦娥四号任务，坚持自主创新、协同创新、开放创新，实现人类航天器首次在月球背面巡视探测，率先在月背刻上了中国足迹，是探索建立新型举国体制的又一生动实践。”

今后进一步高效推进新型举国体制，如何更好地集中调度相关资源，如何更好地利用市场机制配置相关资源是关键。由此，建议成立一个专门的机构，牵头负责适用新型举国体制项目的甄别、分类、资源调配、市场调度、项目推进等，更好地圈定新型举国体制的适用范围，更有效地协同政府与市场的关系，更高效地推动相关项目的攻关和协同。

保障新型举国体制的与时俱进和可持续性。习近平总书记在中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会上指出，我国社会主义制度能够集中力量办大事是我们成就事业的重要法宝。因此，新型举国体制作为中国特色社会主义成就事业的重要法宝，不仅过去需要、现在需要，未来也必须坚持，这就要求新型举国体制不断与时俱进、不断增强生命力和创造力、不断承担新时代的新任务新使命。

为此，一方面，我们应该将新型举国体制与我国的经济社会发展紧密结合起来，与我国的五年规划和中长期规划结合起来，坚持国家战略目标导向，瞄准事关我国产业、经济和国家安全的若干重点领域及重大任务，将规划中适用新型举国体制的安排不断向前推进，使新型举国体制成为推进中国式现代化的战略支撑，进而为中华民族伟大复兴提供强大助力。

另一方面，在立法层面将新型举国体制确定下来，从而保障新型举国体制的可持续性。中央全面深化改革委员会第二十七次会议指出，健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关。因此，在相关立法层面，需综合考虑政府、市场和社会的各自定位，综合考量相关制度完善、体制机制创新、协同政策激励、统筹措施保障等，使新型举国体制关键时刻用得上、危急时刻用得好，为推进中国式现代化发挥关键性作用。

正确处理新型举国体制中政府与市场的关系。新型举国体制不仅需要有为政府，也要求有效市场。有效市场和有为政府有机结合，这是新型举国体制中最重要的“新型”表现。《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》指出，要推动有效市场和有为政府更好结合，强化企业技术创新主体地位，加快转变政府科技管理职能，营造良好创新生态，激发创新主体活力。党的二十大报告也指出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。可见，正确处理政府与市场的关系是健全新型举国体制的关键。这就要求我们理顺政府与市场之间的关系，厘清新型举国体制中政府与市场的边界。

对于政府而言，就是要在新型举国体制中扮演好规划者、组织者、协调者、供给者和维护者的角色，推进新型举国体制行稳致远。作为规划者，正如中央全面深化改革委员会第二十七次会议所指出的，政府要加强战略谋划和系统布局，坚持国家战略目标导向，瞄准事关我国产业、经济和国家安全的若干重点领域及重大任务，明确主攻方向和核心技术突破口，重点研发具有先发优势的关键技术和引领未来发展的基础前沿技术。

作为组织者，政府要做好战略领域重大创新活动和基础研究的组织工作。政府要构建协同攻关的组织运行机制，在涉及公共服务、国防安全等公共产品领域或者一些市场创新主体参与度不高的领域，政府应及时“补位”，通过有组织的科研活动，推进相关重大创新活动的积极开展。基础研究是实现重大领域攻关的基础，各级政府应该重点支持市场难以发挥作用的基础研究、通用技术、社会公益等领域的公共创新行为，通过各种手段引导和鼓励多元主体共同参与，形成高校、科研机构的创新联盟，通过国家重点实验室、国家科学中心、创新中心等方式强化基础研究。

作为协调者、供给者和维护者，在新型举国体制推进过程中，政府应制定和利用各种产业政策、法律法规、财政金融手段，凝聚协同攻关所必需的各种人力、财力、物力，调动和激发各参与主体的积极性和创造力，强化跨领域跨学科协同攻关，形成关键核心技术攻关强大合力。与此同时，要进一步简政放权、转变管理职能，营造良好的创新环境，强化企业技术创新主体地位，为各相关创新主体从事创新活动保驾护航，维护公平竞争和打击垄断行为，保护知识产权、协调利益分配纠纷，在减少政府直接干预市场的同时，维护市场的公平、竞争、繁荣和活力。

对于市场而言，就是要充分发挥市场在新型举国体制资源配置中的决定性作用，正如恩格斯所言，“社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”简单而言，就是将政府职能之外的事情都交给市场，让市场充分发挥作用。政府要做的就是给有效市场保驾护航，“不缺位”“不错位”“不越位”。对此，党的二十大报告指明了方向，要求“深化简政放权、放管结合、优化服务改革。构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。由此，真正使市场在资源配置中起决定性作用，并最终形成在新型举国体制中，有为政府这只“看得见的手”和有效市场这只“看不见的手”相互协调、相互促进的发展格局。（来源：《学术前沿》杂志2023年1月上（微信有删节））