[产业策略] 中国式现代化视域下城乡要素双向流动的改革逻辑与实践路

仇焕广（辽宁大学党委常委、副校长，教育部长江学者特聘教授，国务院特殊津贴专家）

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的十八大以来，中国在城乡关系调整优化过程中进行了一系列改革实践，从统筹城乡发展到城乡发展一体化，再到城乡融合发展，城乡关系不断向更高形态演进。习近平总书记关于“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”的重要论述，阐明了城乡融合发展在中国式现代化进程中的突出地位。

城乡融合发展的核心是促进城乡要素双向流动。城乡要素流动与城乡关系的演进一脉相承，在城乡融合发展中处于基础性地位，发挥着关键作用。党的二十届三中全会强调“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。实现城乡要素平等交换、双向流动，要遵循市场经济规律，建立市场化的要素价格形成机制，畅通城乡要素流动渠道，促进要素在城乡之间自主有序流动，保障农民在劳动力、土地、资金等要素交换方面获得平等权益，构建城乡要素双向合理流动的新格局。

然而，中国长期存在的城乡二元结构制约着城乡要素双向流动。当前和今后一个时期，是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，迫切需要扭转城乡要素流动不畅的局面，破除城乡要素双向流动的制度障碍。随着城乡融合发展目标的提出，城乡要素有何新的内涵？城乡要素流动遵循哪些基本规律？如何促进城乡要素双向流动、健全完善城乡要素双向流动的体制机制？针对上述问题，本文以城乡要素双向流动的基本遵循和改革逻辑出发，基于不同要素的属性差异，深刻剖析城乡要素双向流动的现实挑战与实践路径。

一、城乡要素双向流动的基本遵循和改革逻辑

要素可分为土地、劳动力、资本、技术、数据和自然资源六大类。其中，土地、劳动力和资本是古典经济学中界定的传统生产要素。随着知识产权制度不断完善、数字经济快速发展以及生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，技术、数据和自然资源成为新型生产要素进入生产过程。从要素禀赋来看，城乡存在天然的差异互补关系。乡村在劳动力、土地和自然资源方面具有要素优势，主要承载农业部门的生产活动；城市则在资本、技术和数据方面具有要素优势，主要承载工业等非农部门的生产活动（仇焕广，2024）。因此，城乡要素双向流动是实现城乡互补、城乡经济循环以及城乡融合发展的内在要求。党的二十届三中全会提出，进一步全面深化改革，要“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制”“坚持稳中求进工作总基调”“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，城乡要素双向流动的改革过程也应遵循以上方针。城乡要素双向流动的基本遵循在于市场经济规律。在市场经济体系中，要素流动由市场供求关系和价格机制决定，因此，深化市场经济体制改革是要素双向流动的前提。通过发挥市场的决定性作用，将要素配置到最有效率的地方，能够实现要素的最大价值。中国长期存在的城乡二元结构、城乡二元体制机制，导致城乡要素市场分割，劳动力、资本、自然资源等要素长期由乡到城单向流动。当前中国已进入健全城乡融合发展体制机制的窗口期，部分城乡要素的单向流动仍存在较大优化空间，坚持城乡要素市场一体化的基本方向，完善产权制度改革，破除城乡分割的体制机制障碍，才能实现城乡要素由单向流动转向双向合理有序流动。

促进城乡要素双向流动，应以稳中求进为改革总基调。考虑到要素属性差异、地区市场化程度差异，以及经济社会发展的阶段性变化等，不同地区、不同类型、不同结构的城乡要素双向流动不能一蹴而就。一是要防范要素流动风险。要守好粮食安全和社会稳定的底线，严格规范要素双向流动不触及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，防止城市资本扩张压缩乡村发展空间。二是要有序推进改革试点。各地方政府需结合自身发展水平、要素禀赋和发展需要，在安全发展的基础上，因地制宜开展差别化探索，形成科学、规范、可复制、可推广的经验，稳步有序推进改革试点。

促进城乡要素双向流动，应以实现全体人民共同富裕为改革落脚点。坚持共同富裕的价值导向，要完善要素流动的收益分配机制，促进农民在要素流动初次分配中获得更高的劳动报酬，让农村要素产权主体获得公平合理的要素回报，落实农村集体产权制度改革，改善城乡劳动力权利和土地要素权能不对等问题，形成合理的收入分配格局。

二、城乡要素双向流动的现实挑战与实践路径

1.劳动力要素。劳动力是最活跃、最能动的生产要素，其显著特征是附着在劳动者个体身上，因此，劳动力要素流动还涉及医疗、养老、教育、住房等公共服务保障问题。一方面，农业转移人口市民化进程仍比较滞后。2023年末，中国常住人口城镇化率达到66.2%，但户籍人口城镇化率还不到50%，意味着有近1.8亿农业转移人口被统计为城镇常住人口却未能与城镇户籍人口享受同等待遇，无法融入城市。另一方面，乡村缺乏高素质劳动力。当前中国仍有33.8%的人口居住在乡村，要实现农民增收与共同富裕，需要高素质劳动力为乡村发展新业态、新动能提供人才支撑。但农村就业岗位匮乏、公共服务能力薄弱，对高素质劳动力的吸引力不足。

促进城乡劳动力要素双向流动，要重点加快农业转移人口市民化、增强乡村对人才的吸引力。有条件的地区可试点推动常住人口基本公共服务均等化，建立健全与地区常住人口规模相适应的财政转移支付、住房供应、随迁子女教育等保障机制；实施乡村振兴人才支持计划，完善城市专业技术人才定期服务乡村激励机制。如2023年浙江省出台《浙江省推动落实常住地提供基本公共服务制度有序推进农业转移人口市民化实施方案（2023－2027年）》，提出完善以居住证为载体的城镇基本公共服务提供机制，强化农业转移人口公共服务保障，有助于稳定劳动力要素供给。2021年底，江西省人力资源和社会保障厅印发的《关于鼓励支持专业技术和技能人才服务乡村振兴的若干措施》提出，驻村帮扶干部且驻村期间取得显著成效的，加大对其职称评审支持力度，引导专业人才积极投身乡村振兴事业。

2.土地要素。土地要素具有空间固定性，因此，城乡土地要素流动本质上是城乡地域系统内土地权属或用途的变化，与农村土地制度改革密切相关。一方面，城镇建设用地指标普遍紧缺；另一方面，农村宅基地闲置，集体经营性建设用地入市仍存在集体土地所有权主体尚未明确、利益分配机制不完善、入市后保障和管制制度不完善等诸多问题。

推动城乡土地要素双向流动，重点在深化农村土地制度改革。积极探索推进宅基地所有权、资格权和使用权“三权”分置的有效实现形式，赋予宅基地使用权用益物权的法律地位。适度放宽宅基地使用权流转的限制，逐步改变仅限在本村内流转的半商品化现状。建立健全城乡统一的建设用地市场，稳步放宽建设用地入市条件，优化土地要素市场配置，保障农民权益（王克强等，2023）。以内蒙古自治区为例，自2023年农村集体经营性建设用地入市试点工作启动以来，10个试点地区通过积极主动探索、逐步推进，先后完成农村集体经营性建设用地入市12宗，面积157.1亩，成交金额1304.7万元，使闲置的土地要素得以自由流动，提升了土地要素配置效率。

3.资本要素。资本要素的典型特征是逐利性和投机性。虽然中国农村金融取得了长足发展，政府也出台多项政策支持资本下乡，但资本要素在城乡之间实现双向流动仍面临挑战。第一，农村的资本投资报酬率总体低于城市（王向阳等，2022），资本缺乏向农村流动的动力。第二，部分政策虽然以支持农村发展为目的，但在实践中并未推动资本要素的有效利用。例如，有些村庄在“空心化”现象严重的情况下，仍然强调基础设施建设，导致资本要素利用效率低下。第三，当前农村金融体系的信贷供给结构未能充分对接乡村振兴战略要求，小农户和新型农业经营主体仍面临较大的金融信贷约束。2023年末，普惠小微贷款余额29.4万亿元，同比增长23.5%，而农户生产经营贷款余额9.24万亿元，同比增长18%，农户生产经营贷款余额与增速均小于普惠小微贷款，农村金融服务覆盖率仍然不及城市。

更好地实现资本要素在城乡之间的双向流动，需要完善农村土地、集体资产的产权制度，建立规范的产权交易平台（如农村产权交易所），保障投资者的合法权益；优化政策导向，引入多方参与决策并建立动态调整机制，提升基础设施建设有效性，避免政策“一刀切”；发挥政策性银行、国有大型商业银行和农村信用社的优势，健全农村金融支持体系；加大金融产品创新力度，通过“整村授信”等服务模式的开发与推广，进一步引导信贷资金助农惠农。

4.新型生产要素。在新发展阶段，技术、数据、自然资源三类新型生产要素对城乡融合发展的贡献凸显。技术要素发挥创新性作用需要知识产权支撑和保护，数据要素具有非排他性、流动范围广且共享成本低等特点，自然资源要素具有天然的公共物品属性。这些特性决定了三类要素的流动依赖于产权制度的完善。然而，当前技术、数据和自然资源要素市场存在不同程度的产权不明晰问题。中国知识产权市场建设仍比较滞后，知识产权系统的不完善阻碍了城乡技术要素双向流动。数据要素通常要与其他生产要素结合以发挥其最大效能，但数据产权界定涉及多方主体，各主体利益不一致导致数据产权难以界定。自然资源归属国家或集体所有，但当前自然资源所有权主体的内涵不清，产权权能难以有效实现，自然资源收益无法共享（郭恩泽等，2023）。除了产权不明晰的共性问题，技术要素与数据要素在城乡间的双向流动还面临基础设施接入困难、要素积累水平不足和资源获取使用不平等的问题。截至2023年12月底，城镇地区互联网普及率为83.3%，农村地区互联网普及率为66.5%，两者相差16.8个百分点，城乡数字普及率仍存在较大差距。

推进技术、数据和自然资源要素在城乡间的双向流动，应重点完善产权制度。制定更加完善的知识产权法律制度，建立数据共享和保护的法律框架，完善自然资源收益分配机制。同时，强化农业技术应用与创新，提高传统生产要素的产出效率；推进数字乡村建设，建立信息共享平台，缩小城乡数字鸿沟；健全自然资源收益共享机制，发展基于自然资源的绿色产业，如乡村旅游、森林碳汇等，探索生态产品价值实现机制。

三、完善城乡要素双向流动体制机制

随着中国要素市场化改革持续推进，城乡要素市场逐渐向融合互动局面过渡，但实现城乡要素双向流动的目标依旧任重道远。应从全面提高城乡要素协同配置效率、促进城乡产业链融合、发展壮大县域经济、发挥“有效市场”和“有为政府”协同作用四个方面，完善城乡要素双向流动的体制机制。

第一，全面提高城乡要素在空间和结构上的协同配置效率。城乡要素双向流动超越了简单的要素聚集和堆叠，实践中需围绕优化要素空间布局和提升要素结构配置效率两方面出发。一方面，基于城乡要素配置需求，以城乡空间全领域共建为路径推动要素空间一体化发展。另一方面，促进六大要素在不同区域和生产环节之间优化整合，着重强化技术与数据等创新要素赋能传统要素，实现要素结构配置效率的提升。

第二，以城乡产业链延长和互补为切入点，优化城乡要素双向流动承载主体。立足城乡产业融合互补的发展需要和功能定位，提高城乡产业链融合程度。一是要系统部署满足城乡产业融合发展要求的要素供应链，重点加大对农业科技装备、农产品加工流通等重点领域的投入，缓解城乡要素对接短缺困境，以实现产业关联和产业融合。二是要立足不同乡村的特色要素禀赋，基于乡村产业在食品安全、文化传承、生态宜居等方面的独特功能和比较优势，重构乡村产业结构体系，优化城乡要素双向流动承载主体。

第三，发展壮大县域经济，优化城乡要素双向流动空间载体。县域作为城市与农村之间的过渡地带，是城乡要素流动的空间载体。一是要在县域层面盘活各类闲置要素，推动相关产业向农村地区延伸，同时积极探索户籍制度改革地区性政策创新和公共服务均等化的福利增量改革。二是完善县域财政投入和金融支持政策，吸引资本和技术等生产要素向乡村流动。

第四，完善有效市场和有为政府协同作用的城乡要素双向流动机制。高水平社会主义市场经济体制是实现中国式现代化的重要条件。要发挥市场在要素配置中的决定性作用，激活要素市场活力，实现要素配置效率最优化和效益最大化。此外，政府提供的机制设计是助力要素价格机制形成的关键制度保障。政府通过政策导向、制度保障、财政补贴、金融支持等顶层设计，可以弥补市场失灵，促进城乡要素合理、高效双向流动。(来源：《中国农村观察》2024年第5期）