第二轮土地承包即将到期之际农户稳定土地承包关系

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作者：汪险生1  郭忠兴2  宋  宇1  李  宁3

作者单位：1.南京审计大学公共管理学院；

                2.南京农业大学公共管理学院；

                3.南京财经大学粮食和物资学院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第3期

一、引言

“有恒产者有恒心”，保持土地承包关系稳定并长久不变的重要性不言而喻。然而，有研究指出，第二轮土地承包到期后部分农户会有较强的土地调整诉求（郑志浩和高杨，2017），尤其是承包期内失去土地调整机会的农户，其诉求可能更为强烈（张浩，2021）。不可否认，家庭人口规模变动难免导致农户间人均承包地面积出现差异。但是，随着农户家庭收入结构持续变化（高晓燕和杜寒玉，2022），土地对农户生计的作用已经下降。在此背景下，家庭人均承包地面积差异还会显著影响农户稳定土地承包关系的意愿吗？为什么有一些农户有较强烈的土地调整诉求？能采取什么样的机制替代土地调整?

土地承包关系是以集体土地所有制和双层经营体制为制度基础，由集体经济组织和农户通过土地承包合同建立的法律关系（祝之舟，2021）。稳定土地承包关系包括坚持农村基本经营制度、强化农户土地承包权利、保持承包地稳定三方面内容（高帆，2017；刘润秋和姜力月，2021）。由于保持承包地稳定建立在土地不再调整的基础上，所以基层干部和农户对保持承包地稳定有疑虑，并认为土地是否调整应视情况而定（方志权等，2015）。同时，在稳定土地承包关系中还能保障无地少地农户的权益，其实就体现了集体土地所有制的优越性（刘灵辉等，2021）。总之，稳定土地承包关系的挑战在于如何保持承包地稳定（崔红志和王佳宁，2017），第二轮土地承包到期后要求土地调整的压力不小（程雪阳，2021）。

本文拟从以下两个方面拓展已有研究：第一，已有关于稳定土地承包关系的讨论多停留在理论层面，较少关注土地承包即将到期之际农户的态度与行为。本文尝试从保持承包地稳定的角度，考察第二轮土地承包即将到期之际农户稳定土地承包关系的意愿及其形成逻辑。第二，已有研究在分析土地承包的公平逻辑中，尚未明确区分作为个体诉求的公平与作为集体愿景的公平，本文将在区分这两类公平的基础上，尝试构建基于权利公平、机会公平、规则公平的分析框架，以期为充分理解和推进公平的土地承包提供些许思路。

二、分析框架

（一）公平视域下家庭人均承包地面积差异对农户稳定土地承包关系意愿的影响

推动财产公平分配具有“建构性功能”，彰显着社会进步；同时，它还具有“工具性功能”，可以促进经济发展、缩小贫富差距（森，2002）。党的十八大报告提出的权利公平、机会公平、规则公平为更深入认识公平的土地承包提供了逻辑基础。

从权利公平来看，但凡集体经济组织成员皆享有承包本集体经济组织土地的权利，都应得到法律的保障，且不因家庭、职业、性别、民族的差异而不同。由此，家庭人均承包地面积多寡可被视为权利的不公平，从而导致农户稳定土地承包关系的意愿有差异。从机会公平来看，家庭人均承包地面积不相等，则意味着机会不公平，进而导致结果不公平。结果公平与否会影响制度的选择（奈特，2017）。从规则公平来看，土地均等分配是平等行使权利的具体表现。实际上，给定其他条件不变，地少农户的土地边际产值更高，因而，均等分配或许也能增加土地产出。由此，土地均等分配在一定程度上与多劳多得的规则一致。

进一步从土地公平分配的功能来看，其建构性功能从来都是一以贯之的，但其工具性功能是变化的、因人而异的。如果农户来自土地的收入对家庭收入的贡献小，则土地调整的收益就可能低于成本，这会使地少农户同样支持土地承包关系稳定。相反，如果农户来自土地的收入占家庭收入的比重较高，如低收入农户，则其土地调整的愿望就会更加强烈。

另外，公平不仅是农户个体层面的诉求，也是村庄共有的价值观。家庭人均承包地面积大的农户（简称“地多农户”）或许也支持土地调整，究其原因：当前地多农户未来有可能变为地少农户，进而认为土地均等分配是公平正义的。如果所述逻辑可信，则村庄土地占有越不平等，通过均等分配导向的土地调整实现的公平正义性就越强。

（二）效率视域下家庭人均承包地面积差异对农户稳定土地承包关系意愿的影响

首先，农地市场不完善会降低地少农户稳定土地承包关系的意愿。农地细碎化和位置的固定性导致经营权市场化配置面临不菲的交易费用，造成流转合约期限短且不稳定，进而导致地少农户难以通过经营权流转获得稳定的产权。同时，由于经营权流转与承包权调整在收入分配上显著不同，因此，即便交易费用等于零，经营权流转仍难以替代承包权调整。

其次，劳动力市场不完善会降低地少农户稳定土地承包关系的意愿。农村转移劳动力寻找工作需要获取足够的信息，信息不足可能会引起失业。同时，户籍限制缩小了农村转移劳动力的非农工作范围，提高了非农工作的不稳定性。可见，地少农户的劳动力并不总能转移到非农部门，地少农户的影子工资和收入低于地多农户。在经营权流转难以替代承包权调整的情况下，地少农户会追求更多的土地以增加收入。

然而，土地社会保障功能的弱化不一定就会增强地少农户稳定土地承包关系的意愿。农民非农就业越来越充分，为大规模土地流转创造了必要条件。虽然农地市场还不够完善，但是借助基层组织等行政力量能完成土地承包经营权的交易，并使流转合约正规化，从而提升土地租金。地少农户或许不再需要更多的土地使用权，但期望获得更多的土地收益权，从而寻求更多的土地。

最后，农业社会化服务会使地少农户稳定土地承包关系的意愿下降。农业社会化服务能够减少劳动力转移对土地边际产值的不利影响，因此，农业社会化服务的普及会使地少农户稳定土地承包关系的意愿下降。

综上所述，本文提出如下研究假说：

H1：家庭人均承包地面积差异对农户稳定土地承包关系的意愿有显著影响，对低收入农户稳定土地承包关系意愿的影响更大。

H2：村庄土地占有不平等程度的上升会使地多农户稳定土地承包关系意愿与地少农户的意愿趋同。

H3：土地流转市场的发展难以增强地少农户稳定土地承包关系的意愿。

H4：土地的就业保障功能会使地少农户稳定承包关系的意愿减弱。

H5：农业社会化服务的普及会使地少农户稳定承包关系的意愿减弱。

三、数据来源与变量设定

（一）数据来源

本文研究采用2020年南京农业大学中国土地经济调查（China Land Economic Survey，CLES）数据。CLES农户问卷的内容涵盖受访者及其家庭人口信息、土地市场、农业生产、乡村产业、脱贫攻坚、农村金融等方面。由于存在家庭人口信息缺失、受访者为兄弟姐妹、耕地面积信息缺失等情况，本文删除了219个农户样本。最终，获得有效观测值2409个。

（二）变量设定

1.被解释变量：稳定土地承包关系意愿。本文从保持承包地稳定的角度定义农户稳定土地承包关系的意愿。CLES通过“本轮承包到期后，你支持土地重新分配还是维持现在分配不变”这一问题，考察农户稳定土地承包关系的意愿。回答选项包括“重新分配”“维持不变”“说不清楚”。若农户选择“维持不变”，则表明他们具有稳定土地承包关系的意愿，被解释变量赋值为1；若农户选择“重新分配”或者“说不清楚”，则表明他们具有其他意愿，被解释变量赋值为0。

2.核心解释变量：家庭人均承包地面积差异。由于无法确认每个农户所属的集体经济组织，本文在村庄层面区分不同家庭的人均承包地占有情况。本文采用离差形式定义家庭人均承包地面积差异，即本村人均承包地面积减去家庭人均承包地面积。离差大于零表示家庭人均承包地面积低于本村平均水平。

3.控制变量。（1）受访者个体特征：性别、年龄、户口、受教育水平、就业情况、是否为党员。（2）受访者家庭特征：家庭承包地面积差异、耕地细碎化程度、家庭劳动力比重、家庭成员是否有少数民族、家庭人口老龄化程度、家庭人均消费支出、新冠肺炎疫情对家庭非农收入的冲击等。（3）村庄特征。本文以村庄固定效应的形式对村庄特征加以控制。同时，为考察相关特征对核心解释变量的调节效应，本文挑选了村庄土地租出率、村庄土地租入率、村庄人均承包地占有不平等程度、村庄农业社会化服务使用率等指标。

4.工具变量。当前家庭人均承包地面积与二轮承包时的家庭人口规模有关。由于二轮承包基本发生在1998年，因此1998年之前的家庭人口数不受到当前土地规模的影响。同时，1989年之后，农村计划生育政策更加严厉（Chen and Fang，2019），这也会影响不同家庭的人口数。可以预期，二轮承包时家庭人口越多，或者生于1989年之前的家庭人口越多，家庭可以分得的承包地就越多。据此，本文构造了两个工具变量：生于1989年之前的家庭人口比重、生于1998年之前的家庭人口比重。

（三）实证策略

鉴于被解释变量的特征，在采用OLS估计的基础上，本文进一步应用Logit模型估计上述模型。在工具变量（IV）估计中，本文除了运用2SLS估计外，还采用了IV-Probit模型和CMP（conditional mixed process）估计方法。本文所有模型的标准误均聚类到村庄层面。

四、实证结果与分析

（一）家庭人均承包地面积差异对农户稳定土地承包关系意愿的影响

本文估计结果显示，家庭人均承包地面积差异的影响均显著且系数为负，意味着家庭人均承包地面积越低于本村平均水平，农户稳定土地承包关系的意愿越弱。从OLS估计结果来看，农户家庭人均承包地面积比本村平均水平低1亩，农户稳定土地承包关系的意愿下降2.3%。从工具变量估计结果来看，家庭人均承包地面积比本村平均水平低1亩，会导致农户稳定土地承包关系的意愿下降7.4%。

（二）稳健性检验

本文进行了四项稳健性分析：（1）基于Oster（2019）提出的方法，检验由不可观测因素导致的偏误。（2）替换核心解释变量的度量方式。（3）重构样本。剔除农户稳定土地承包关系意愿不明确的观测值。（4）以各村抽样数为权重进行加权回归。四项检验均表明基准回归结果稳健。总的来看，家庭人均承包地面积差异对农户稳定土地承包关系意愿有显著影响的假说得到验证。

（三）异质性分析

第一，家庭人均承包地面积越低于本村平均水平，中等收入农户和低收入农户稳定土地承包关系的意愿越弱，而高收入农户稳定土地承包关系的意愿不受家庭人均承包地面积差异的影响。第二，在苏北和苏南地区，家庭人均承包地面积低于本村平均水平都会导致农户稳定土地承包关系的意愿减弱。第三，土地经营权流转不仅没能替代土地承包权调整，反而还在一定程度上导致地少农户稳定土地承包关系的意愿减弱。假说1和假说3得证。

（四）机制分析

第一，相对于男性，地少家庭的女性稳定土地承包关系的意愿更弱。同时，家庭人均承包地面积越低于本村平均水平，农户的家庭人均消费支出越低。综合来看，对权利公平和机会公平的追求，更能解释为何地少农户稳定土地承包关系的意愿偏弱。

第二，在村庄人均承包地面积基尼系数处于较高位的情形下，家庭人均承包地面积差异对农户稳定土地承包关系意愿的负面影响反而更显著，估计结果与假说2相反，这意味着公平观趋同效应没有发生。

第三，随着耕地细碎化程度的下降，家庭人均承包地面积差异的边际效应并未下降，这进一步表明假说3可信。同时，在疫情冲击下，土地就业保障功能得以显化，使地少农户稳定土地承包关系的意愿趋弱。假说4得证。此外，当村庄农业社会化服务使用率超过一定水平之后，家庭人均承包地面积差异的边际效应基本显著且符号为负。假说5得证。

综上，对权利公平和机会公平的诉求、对土地就业保障功能的依赖，以及土地经营权流转市场的发育、农业社会化服务的普及等共同形塑了地少农户稳定土地承包关系的意愿。

五、主要结论与启示

本研究发现：第一，绝大多数农户支持土地承包关系稳定。第二，家庭人均承包地面积越低于本村平均水平，农户稳定土地承包关系的意愿越弱，其中，低收入农户和中等收入农户尤为如此。第三，土地流转市场的发展未能增强地少农户稳定土地承包关系的意愿。第四，地少家庭的女性稳定土地承包关系的意愿更弱。第五，受新冠疫情影响，土地就业保障功能得以显化，导致地少农户稳定土地承包关系的意愿趋弱。第六，农业社会化服务的普及同样会使地少农户稳定土地承包关系的意愿下降。

上述结论有两点政策启示：第一，建立可替代土地调整的权益调节机制。例如，在土地股份制运行成熟的地区，可以通过土地股份的变更替代承包地的调整。同时，可尝试建立利益补偿机制，利用集体收益或者财政补贴，给予地少农户一定的补偿。第二，切实重视低收入农户的权益诉求。可以尝试建立经营权限期免费使用制度，协助地少且收入低的农户通过流转的方式免费获取一定期限内的土地经营权。