王清军、李章鸿：环境司法如何保障乡村生态振兴

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一、问题的提出

国家乡村振兴正在日益成为一个重要且高亮的显性议题。在国家乡村振兴发展战略推进过程中，生态振兴问题殊为重要，因为它不仅需要有效破解城市工业污染源规模化持续性下乡、农业农村环境污染和生态破坏相互交织、乡村人居环境杂乱无序等诸多现实未竟难题，也面临着如何能够“留得住乡愁”、建设美丽乡村乃至建成美丽中国目标等未来长远挑战。作为一种重要的国家公权力，国家司法权应当在乡村环境治理乃至乡村生态振兴中扮演重要角色和发挥不可替代功能。中共中央国务院“两办”《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出“政府主导”环境治理同时，也要求发挥“司法保障”之重要功能。这里提及的“司法保障”，主要是指中国环境司法对于环境治理之保障功能。在不断回应中国生态文明建设需求中逐渐成长和发展壮大的中国环境司法，应当谨慎且有序的实现与乡村生态振兴战略的同频共振，恰当提升自身保障能力，并掌握好服务乡村生态振兴的力度与限度。这意味着，中国环境司法服务乡村环境治理乃至保障乡村生态振兴不仅是一个基础理论问题，更是一个急需从实然上加以实证梳理以厘清保障主要策略和可能风险的重大现实课题。

基于此考虑，本文以2015—2020年近五年之内我国最高人民检察院、最高人民法院公开发布的中国环境司法保障乡村生态振兴的典型案例为观察和研究对象，以国家法律法规中涉及乡村环境治理的制度规定为分析范本，通过对法律法规和典型案例背后所呈现的中国环境司法权运行机理进行归纳和总结，试图从中发现环境司法保障乡村生态振兴的些许发展脉络。

环境司法保障乡村生态振兴典型案例（1）

从上图可以看出，环境司法服务乡村环境治理乃至保障乡村生态振兴战略具有以下发展态势：第一，涉猎议题非常广泛，几乎触及到所有乡村环境治理中的痛点、堵点和难点问题。众所周知，乡村生态环境面临严峻挑战：农村生活垃圾或生活污水的随意丢弃或直接排放已是司空见惯，化肥、农药等农业投入品在农业生产中的过度使用俨然成为常态现象，工业城市污染物及环境风险向农村农业的大规模转移造成乡村人居环境持续恶化。上述已经对农村生态环境和农民生命健康造成严重影响。中国环境司法敢于直接向乡村环境治理痼疾频频“亮剑”，已经展现出其完全不同于以往司法下乡的传统进路和策略选择。如果说早期司法下乡更多着眼于乡村邻里纠纷之解决，试图以国家治理范式影响甚至决定乡村治理路径，那么新近的环境司法下乡则是针对于越来越严峻乡村环境污染及生态破坏之防控，它试图将“无主”“公共”“失序”的乡村环境治理纳入到规范化的国家环境治理范畴体系之中。第二，突破了传统行政区域的局限。传统司法下乡主要立足于不同行政区域，包括人民法庭、派出所和司法所等司法机构与所在行政区域存在着一一对应关系，司法权受制于行政权状况较为明显。而环境司法下乡则突破了传统行政区域之限制，它主要立足于生态系统整体性、生态功能区域完整性和山水林田湖草一体化保护而要求对乡村环境治理纠纷案件实现一种相对集中管辖。在这里，司法权与行政权实现了一定程度的区隔。第三，最为重要的是，国家检察机关而非人民法院正在成为服务乡村环境治理乃至保障乡村生态振兴的先头部队。传统司法下乡主要凭籍人民法庭、派出所等国家权力机构向乡村社会延伸。而环境司法下乡则确定了一个在传统上似乎与农村农业发展不甚搭界的司法权力——检察权投身乡村环境治理且越来越发挥一定的“发动机”功能。

以司法权为代表的强制力是法律作为公平正义最后捍卫者的本质所在，环境司法更是作为实现环境利益/负担公平配置的主要制度载体。自中国环境司法产生以来，一直被贴上“能动司法”“治理性司法”“回应性司法”等诸多标签和符号。而广大乡村地区，也一直被视为“司法边缘化地区”。两者在乡村环境治理领域内的“相遇”“碰撞”不可避免会引发下列问题的深入思考：第一，环境司法权在服务乡村环境治理乃至保障乡村生态振兴战略中，环境司法权力运行中的行为选择策略主要有哪些？这些策略能够产生一定治理效果的原因在何处？第二，隐藏在这些权力行为策略背后的权力配置逻辑究竟是怎样的？上述两个方面的问题是紧密关联且逐级递进的。本文试图对上述问题作出一定分析，以便为乡村生态振兴贡献稍许智识。

二、环境司法服务乡村生态振兴的行为选择策略

从典型案例中，我们尝试概括出，所谓环境司法保障乡村生态振兴，就是以国家检察机关为先头部队，以司法权（具体而言，以检察权为主，以审判权作为兜底）对行政权的制约为主要抓手，从而督促政府或行政权主导乡村环境治理法律责任之有效履行，借助有序整合的国家公权力，实现“多中心”的乡村环境治理体系，从而更好地服务或保障乡村生态振兴。由于乡村环境治理是一项系统工程，国家检察机关究竟应该需要采用何种行为选择策略，从而探索出乡村环境“司法督促”与“行政主治”之间的耦合与嵌入机制。在全面梳理和总结典型案例基础上，我们发现，尚处于转型时期的国家检察机关主要采用“权威加持”“带帽施压”“串联竞争”和“抱团取暖”等多种行为策略，发挥着对政府及其职能部门主导环境治理的影响。兹分述之。

（一）“权威加持”:不断强化检察机关独立地位

依据“多中心治理”理论，乡村环境治理乃至乡村生态振兴需要确立新的治理权威。对于正在转型且环境治理知识、治理能力等稍显欠缺的检察机关而言，其介入环境治理之权威确立至少包括两层涵义，一是需要来自上级检察机关的许可或同意，获得来自一种政治或官方意义上的权威；二是需要借助一定外部机制形成共识或认同，确立一种建构意义上的社会权威。通过对典型案例梳理后发现，检察权正是凭籍来自两个渠道的“权威加持”或“权威补强”，不断消减其在乡村环境治理领域内专业性和经验性之不足。

新疆生产建设兵团检察院第一师检察机关督促整治农业残膜污染案中，针对第一师所在垦区大量遗弃农用残膜所形成“白色污染”之严峻现状，垦区基层检察机关多次向第一师检察院和兵团检察院汇报垦区“白色污染”危害现状及后果，从而获得了来自上级检察机关的高度认可，在检察系统内部达成了共识。正是凭借着这一“权威加持”，垦区基层检察机关分别向有关团镇等基层政府及职能部门发出检察建议，要求他们积极履行法定责任，主要包括对耕层残膜掩埋或焚烧行为之禁止性监管；对如何处置残膜等农业废弃物行为之行政指导；对垦区内田间地头和河流岸边随意堆放的废弃农用薄膜、农药包装物等废弃物组织实施清理工作；合理规划、布局农用废弃物回收网点建设及保障其必要运行经费等。依靠上级检察机关的“权威加持”，垦区基层检察机关经过不断努力，包括提出检察建议、召开协商会议和不断对履行情况进行“检察回访”，促使所在垦区范围内的“白色污染”状况得到了一定程度遏制，农业生态环境和土地资源得到了一定程度保护，受到损害的环境公共利益得到一定程度恢复。

福建惠安县检察院督促政府职能部门整治农村旱厕案中，为促使全县范围内农村旱厕问题得到“一篮子”解决，惠安县检察院在前期广泛深入调查之后，向全县九个乡镇政府发出检察建议，要求他们迅速组织整治所在乡镇的农村旱厕问题，保障民众生命健康安全。在发出具有一定法律“威慑性”的检察建议后，惠安县检察院又陆续祭出具有“权威加持”效应的两大举措：一是迅速对县政府城乡建设主管部门、应急管理主管部门和九个乡镇政府实施检察约谈，就法律、地方法规以及相关政策规定中涉及各级政府及其职能部门农村旱厕整治责任及履行状况交换信息和看法，努力寻求治理共识；二是组织召开全县农村旱厕整治行政公益诉讼诉前圆桌会议，邀请相关政府职能部门、人大代表、政协委员和群众代表参加会议并发表各自看法，以便在更大程度上、更广范围内和更深层次上凝集社会共识。最终，长期困扰惠安县乡村的废弃旱厕问题得到了彻底有效解决。福建省惠安县检察院从一个看似很小但实则影响深远的民生问题——农村旱厕整治入手，“小厕所连着大民生”，极大地改善着乡村人居环境。

可以看出，借助自身固有的“上命下从”“高度一体化”之行政化机制，基层的检察机关汲取了来自上级检察机关的“权威加持”，包括既有来自自上而下的官方意义上的政治权威加持，也有来自检察系统内部基于共识而生成的正当性权威加持。除此之外，通过创设检察约谈、圆桌会议和联席会议等一系列创新性程序化试验装置，检察机关又不断汲取着源于社会共识机制带来的“权威加持”。从法律意义上观察，不同渠道汇聚生成的“权威加持”，在提升检察建议正当性同时，也在生成着检察建议的权威性，“使得诉前检察建议有效发挥着过滤筛选功能，大多数行政公益诉讼案件并没有进入到法院庭审阶段，而是通过诉前程序得以解决。”从政治或社会学意义上观察，各个渠道汇聚而来的“权威加持”，增强着检察机关相对于行政机关的独立地位，逐步树立并强化其在乡村环境治理的权威地位，促使其能够在不断凝聚共识基础上寻求乡村环境治理问题解决的最大公约数，探索着“检察权启动——形成共识—协同合作—有效集体行动”的乡村环境治理新机制。

（二）“带帽施压”:发挥政策聚焦和制度创新功能

地方政府及其职能部门需要统筹考虑所在行政区治理的方方面面，而乡村环境治理仅仅构成其中的一个组成部分，加之乡村生态环境问题成因复杂，资金投入较大且治理效果难以及时彰显，故很难成为具有一定任期目标的地方党委政府之优先考虑议题。为促使地方党委政府聚焦乡村环境治理，检察机关在向有关政府职能部门发出检察建议前后，借助不同渠道向地方党委政府或其主要负责人进行专门汇报，或者向地方人大或其常委会进行专题汇报。通过寻求来自政治权威高层的支持，从而对政府及其职能部门责任履行形成强大的“压力”，这主要表现为一种“带帽施压”策略。

新疆吉木乃县检察院督促保护萨吾尔山冰川水资源案中，为应对吉木乃县托斯特乡主要饮用水源地——塔斯特河一级保护区内水环境污染、水生态破坏之严峻情形，吉木乃县检察院向该县冰川水资源管委会、水利局、托斯特乡人民政府等政府及其职能部门发出检察建议，要求他们依法履行饮用水水源保护法定职责，对现存的污染源进行综合治理，依法清理、整顿与饮用水水源地保护无关的一切生产和开发活动，加强对农牧民生态环境保护的引导宣传，确保农村饮用水安全。检察建议发出后，考虑到保护区整治工作涉及政府职能部门数量众多，为避免他们之间争功诿过，继而引发有组织的集体行动困境，吉木乃县检察院随即又向县委县政府就冰川保护以及饮用水水源保护情况进行专题报告，获得了党委政府主要负责人高度重视。县委县政府随即组织相关政府职能部门召开现场办公会，明确了整改基本要求以及部门之间分工合作事宜。县政府督察室又向相关政府职能部门下发《关于萨吾尔山冰川水资源（塔斯特河流域）水源地保护的督办通知》，要求各个政府职能部门再次细化责任分工，积极整改。通过“带帽施压”行为策略，吉木乃县检察院成功发挥了涉及冰川保护与饮用水源保护的政策聚焦功能，在解决农村饮用水安全问题的同时，也尝试探索解决冰川保护这一气候变化时代之全新课题。

江西鹰潭市检察机关督促保护农村饮用水安全系列案中，鹰潭市县两级检察机关对实行集中式供水的32个农村自来水厂运行状况开展了拉网式调查工作，发现大多数农村自来水厂运营监管方面存在着重大隐患，从而会严重危及农村饮用水安全。两级检察机关先后向市县政府卫生健康委员会、水利局、相关乡镇发出19份检察建议，要求他们履行整改责任。鉴于此事干系重大，涉及政府职能部门众多，两级检察机关又随即向市、县（区）两级政府专门呈报《关于农村集中式供水饮水安全的调查报告》（以下简称《报告》），详细列举农村自来水运营监管中存在的种种问题及可能风险，并提出了相应改进建议。《报告》得到了鹰潭市政府主要负责人亲自批示，要求相关政府职能部门根据调查情况和检察建议，采取有力措施予以彻底整改。随后，市卫生健康委等政府职能部门结合整改经验，相继制定了鹰潭市农村集中式供水安全技术规程等系列行政规范性文件。检察机关采用“带帽施压”行为策略，持续护航“水源地”到“水龙头”的全程安全，不断践行着习近平总书记所强调“饮水安全有保障主要是让农村人口喝上放心水”“不能把饮水不安全问题带入小康社会”的伟大号召。

显然，自带“强势权力”基因的国家检察机关借助“带帽施压”行为策略传导出强大的政治“压力”，从而“能够有效提升环境监管等社会性监管事项在地方政府行政活动中的优先级别”，促使地方政府及其职能部门开始聚焦于乡村环境治理这一长期难以被关注的偏远议题，“督促地方政府开启议程设置，并激励其集中调动人力、组织、财政等行政资源，通过成立领导小组、开展专项整治、联合执法等运动式治理方式，”一些历时性与共时性相互交织一起的乡村环境治理积弊沉疴得以解决，相关纠纷得以化解。尤其值得观察的是，在“带帽施压”之后，一些政府职能部门并不满足于对个案作出简单的个别性回应，而是认真反思，举一反三，针对个案引发的普遍性问题作出一般性回应，包括出台具体操作技术规程，颁行相关行政规范性文件，甚至与国家基层检察机关一道，建立一种常态化的乡村环境治理合作机制，从而推动着乡村环境治理实践创新或制度变迁顺利进行。“司法治理超越个案效力与行政治理形成系统性功效，才是乡村环境治理能力提升的重要表现。因此，司法机关办理行政公益诉讼案件时并不应该将眼光局限于约束行政机关的层面，而应该考虑借助个案积极推动制度完善、增进社会整体福利。”

（三）“串联竞争”:形塑合作治理新格局

乡村环境治理需要政府及其职能部门之间的有效协同。但由于乡村环境治理成本较高且收益不甚显著，加之部门利益惯性的常态化存在，因此经常出现政府职能部门之间的“协同惰性”“集体行动困境”。久之，原本的小问题被逐渐拖成大问题，原本的新问题被逐渐拖成老问题，原本容易解决的问题被逐渐拖成难以解决的问题。因此，乡村环境治理中的很多“老大难”都是难啃的硬骨头，即便一些政府职能部门试图有所作为，但由于成因复杂，牵扯面广，涉及利益关系复杂，最终不了了之。针对需要多个政府职能部门协同解决的乡村环境治理难题，检察权试图通过发出多份内容不甚相同的检察建议，倒逼相关政府职能部门之间“串联合作”，并促使政府职能部门共同“竞争”地方党委政府及其主要负责人的注意力和关注度，从而引发系列连锁性组织激励效应出现，此所谓“串联竞争”行为策略。

湖北黄石市西塞山区检察院督促黄石市国土资源局等政府职能部门依法履职案中，针对违法建筑和违法占用湖泊，肆意侵害湖泊资源等环境公共利益长达14年之久的“老大难”问题，西塞山区人民检察院经过调查发现，此案涉及政府职能部门层级复杂、数量众多，不同政府职能部门之间存在着监管权限不清、诿责避责情结严重等历史现实难题。得知检察机关希望通过公益诉讼方式介入的资讯后，黄石市国土局、黄石市下陆区城管局主动与市检察院对接，提出相关违法行为需要协同执法方能彻底解决，请求检察机关主动介入，促成不同政府职能部门形成执法合力，彻底破解这一困扰多年的执法难题。随即，西塞山区检察院分别向黄石市园林局等5家政府职能部门发出检察建议，要求他们主动积极履职，避免环境公共利益持续遭受侵犯。以检察建议确立的要求和期限为契机，上述5家政府职能部门首次召开联合行政执法联席会议，制定联合执法行动方案，经过150余名执法人员连续5个多小时的行政执法作业，已经存续14年之久的违法建筑和违法投肥养鱼渔网全部被依法拆除，饱受人为困扰的湖泊终于又逐渐恢复了昔日美丽宁静的面容。

四川兴文县检察院督促政府及其职能部门保护饮用水水源地案中，检察机关面临着毓秀乡饮用水水源地保护与林下散养黑猪专业合作社养殖场持续运营之两难选择，前者事关3000村民的饮用水安全，后者则涉及65户建档立卡贫困户能否如期脱贫，均是党和国家高层高度关注之议题。针对此棘手难题，兴文县检察院在向县水务局、县环保局和毓秀乡政府等政府及职能部门发出检察建议后，多次主持召开座谈会、协商会，积极寻求可行解决方案。最终，检察机关提出的“上移取水口一公里方式保护饮用水源以确保65户贫困户的生产生活不受影响”方案得到了政府及其职能部门的一致认同。在方案执行过程中，由于检察机关的及时跟进，政府职能部门之间“串联”行为与“竞争”行为交替推进。县水务局、县环保局等政府职能部门共同向上级政府争取财政资金30万元，将饮用水取水点上移1公里；县水务局在乡政府协助下，依法重新调整饮用水水源保护地并相应履行一定报批程序；为确保毓秀苗族乡3000多名村民饮用水安全，县水务局又筹集资金为毓秀苗族乡新建集镇集中式自来水中转设施。根据县环保局和乡政府之报告，县政府又重新划定了饮用水水源保护区，县环保局随之按照国家法律规定建立了饮用水水源生态保护补偿机制，让绿水青山保护者获得了金山银山；县环保局又牵头其他政府职能部门成立了全县合作社养殖污染整改领导小组，全面整治合作社养殖污染问题。总之，针对扶贫项目造成饮用水源地污染隐患的棘手问题，检察机关在办案过程中，以司法为民为立足点和出发点，坚决摒弃行政执法过程中长期存在的一律关停、搬迁等“一刀切”惯常做法，借助“串联竞争”行为策略实现了经济社会发展与环境保护的双赢，既消除了影响饮用水安全之风险，又确保贫困户生产生活不受影响。一定意义上讲，环境司法服务乡村环境治理实现了污染防治攻坚战和服务精准脱贫攻坚战双重保障功能。

“串联竞争”策略能够获得成功的主要原因在于，尽管检察权与行政权在价值取向上存在着差异，但两者在目标追求及功能走向却是一致的，都是以维护或增进包括环境公共利益在内的公共利益为己任。行政权站在维护环境公共利益的第一线和主导位置，但由于它是以追求效率为主，故在实现环境公共利益过程中不可避免会造成公平价值的牺牲或损耗，为此迫切需要建立一定的矫正正义机制予以化解；检察权虽然没能站在维护环境公共利益的第一线，但其意并不是取代行政权成为乡村环境治理主导者，而是基于公平正义之考量，监督和督促行政权积极主动履行自身责任，从而实现环境利益/负担的公平合理配置。可见，正是由于检察权与行政权存在着共同目标，由检察权运行而引发的“串联竞争”行为策略能够建立一定的乡村环境治理协同机制，包括点式合作联动机制和递进式整体联动机制，一定程度上也在消解着政府职能部们之间的“协同惰性”和“集体行动困境”，共同协力推进乡村环境治理和乡村生态振兴。

（四）“抱团取暖”:努力寻求乡村人居环境系统治理

借助并依赖“权威加持”“带帽施压”和“串联竞争”等行为策略，检察机关要求政府及其职能部门履行乡村环境治理责任的案例就会告一段落。但也有一小部分典型案例中，检察机关研判后认为，政府及其职能部门的责任履行状况未能实现维护环境公共利益之目的，遂将他们单独或共同起诉至人民法院，要求审判机关对其责任履行状况进行必要司法审查。此类典型案例中，与其说是检察权与审判权“双剑合璧”以对抗行政权，倒不如更准确地说，检察权试图与审判权“报团取暖”，携手一道，共同督促行政权主动积极维护或增进环境公共利益。

贵州榕江县检察院诉榕江县栽麻镇政府不依法履职案中，检察机关认为，栽麻镇政府没有认真贯彻执行传统村落保护发展规划和落实控制性保护措施，缺少对宰荡侗寨、归柳侗寨等两个传统村落保护发展引导和管理，致使传统村落整体风貌已遭受较为严重破坏。当发出的检察建议在法定期限未得到明确回复之后，2018年12月，榕江县检察院将栽麻镇政府起诉至黎平县法院（环境保护案件由该院集中管辖）。案件受理之后，榕江县检察院积极与黎平县法院沟通对接，主动提交各类证据，不断强调保护传统村落的重要价值。在检察机关持续沟通下，黎平县法院专程到榕江县并采用巡回法庭方式公开开庭审理本案，案件审理后当庭依法作出判决，支持检察机关全部诉求，依法责令榕江县栽麻镇政府对破坏中国传统村落宰荡侗寨、归柳侗寨整体风貌的违法行为继续履行监管职责。可见，检察机关和人民法院双方均希望通过司法权之有效运用，不仅仅具有个案效应，更重要在于，透过个案向社会或公众倡导某种价值取向，实现价值宣示下的观念导引，发挥司法判决对社会公众未来行为预期的“信号示范效应”。具体到此案判决，其价值引领和示范效应在于，传统村落民居作为“留得住乡愁”的主要物质载体，理应得到包括环境司法权在内的国家公权力细致绵密的法治“呵护”。

贵州六盘水市六枝特区检察院诉贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县丁旗镇政府案中，涉及到丁旗镇政府在违法垃圾场建设上的责任履行问题。针对丁旗镇政府履行职责“敷衍”和“不彻底”状况，六枝特区检察院将丁旗镇政府诉诸法院。法院受理案件之后，检察机关多次与法院交换意见，法院最终支持了检察机关的全部诉求，判决丁旗镇政府依法履行违法堆放垃圾组织处理的行为责任及后续之监管责任。此案判决至少发出来两个积极信号：一是重申了环境法“污染者负担”原则。法庭质证的证据显示，在这一违法生活垃圾堆放场损害环境公共利益案件中，既有丁旗镇政府的非法用地、未经环评等违法问题，也有木岗镇政府监管职责缺位问题。司法机关最终认定应由应由丁旗镇政府而非木岗镇政府作为被告，承担相应法律责任，这契合着环境法中的“污染者负担原则”。二是建构了利益相关者之间在生活垃圾处置上的权利义务规则。针对县乡两级政府在农村生活垃圾处置事权与支出责任不清的弊端，判决“不仅厘清了乡镇人民政府在农村生活垃圾治理体制中只负转运而非处置职责，还应推动农村生活垃圾的现代化管制之实现，即理顺了垃圾生产者（村民）、收集者（村集体组织）、转运者（镇人民政府）和集中处置者（县人民政府）都应承担相应的权利义务”，保障了我国环境法律关于县级政府“集中处置”之行为责任能够最终落地，实现了不同利益相关者行为规则的有效衔接。如果说，前面一个信号体现着环境司法对现实民意的一种正向性回应，后面一点则涉及到环境法律法规的续造和创造性适用，借助典型个案推动环境法律制度的不断创新。

作为兜底行为策略的“抱团取暖”能够取得成功的原因在于，对于长期存在的行政权过度倾斜性将利益或资源配置给城市及工业之现状，包括检察权、审判权在内的环境司法权共同职责或使命就在于建立一种矫正正义机制价值，从而更加有效促环境利益/负担的公平合理分配，促使更多环境治理资源投向农业农村，实现着对乡村生态环境的倾斜性保护。“报团取暖”行为策略在一定程度上可以理解为环境司法权本身具有能够进行自我修正和自我调适的意识与能力，在及时有效回应社会需求的同时，也在一定程度上引领社会发展。

检察机关“权威加持”“带帽施压”“串联竞争”和“抱团取暖”行为策略背后，附带着更加深入的问题：环境司法权服务乡村环境治理乃至保障乡村生态振兴，为什么从需要从制约或督促行政权入手？为什么是检察权而非审判权为主去制约或督促行政权？上述问题可以简单归结为，中国环境司法服务或保障乡村生态振兴的行为策略中，究竟反映着一种怎样的权力配置逻辑？

三、环境司法服务乡村生态振兴的权力配置逻辑

政府主导乡村环境治理是各国环境治理的经验总结和惯常做法。于我国而言，“政府掌握了更多的东西，承担了更多的任务”，由其主导乡村环境治理更是应有之义。但在我国城乡二元结构体制下，国家环境立法执法上的“城市中心主义”造成我国环境治理资源被过度倾斜性地配置到城市与工业污染治理方面，乡村环境治理体系空白和治理能力低下困境难以一时得到有效扭转。一定意义上讲，我国乡村生态环境诸多历时性难题和共时性难题大都可以溯源至各级政府主导乡村环境治理上的空白、低效甚至失效。因此，环境司法保障乡村生态振兴就必须从解决政府或行政权主导乡村环境治理这一关键难题入手。至于为什么是以检察权而非审判权为主对政府或行政权加以制约或督促，则与国家整个公权力体制变革要求尤其是调整转型后的检察权自身优势有关。

（一）客观逻辑：行政权主导乡村环境治理的低效或失效

政府或行政权主导乡村环境治理是中国环境法治“政党——国家——社会”关系中承上启下的关键一环。政府主导乡村环境治理作用得以有效发挥，须臾离不开法律与环境保护双重维度下政府责任的充分践行。但遗憾的是，我国乡村环境治理中政府责任的践行状况并非总是令人乐观。

1.监管责任：配置不清且执行乏力

政府乡村环境治理中的监管责任，是指，政府及其职能部门对于公民、法人或者其他组织是否履行环境法律义务的一种监督管理职责，它主要借助行政许可、行政处罚和行政检查等监管手段，通过上述行政相对人“不犯”或“积极作为”以实现相应的行政监管目标。按照依法行政的基本法理，各级政府及其职能部门之乡村环境监管职责宜由法律法规预先作出明确规定。由于乡村生态环境问题既可以视作为正常的农村生活、农业生产经营活动之副产品，也可以理解为各种污染源由城市向农村不断转移之结果，故在监管体制设立方面就稍微复杂一点。以农药等农业投入品监管体制为例，一方面，农药等农业投入品是一类极端重要的农业生产资料，是“粮食的粮食”，故需要从保障粮食安全等角度进行监管体制设置考量；另一方面，农药等农业投入品在正常使用和排放过程中不可避免地会带来一定的环境损害和生态风险，因此也应当从生态安全和公众健康角度予以监管体制设置。换言之，既可以立足于农业（尤其是种植业）发展要求建立农药等农业投入品生产、销售和使用的一体化监管体制，也可以立足于面源污染防治角度实施农药等农业投入品使用、排放及废弃物处置全过程监管体制。我国目前采用的是一种政府农业农村部门农药等农业投入品监管为主（侧重于前端），政府生态环境部门面源污染防治监管为补充（侧重于后端）的混合型监管体制。也就是说，在农药等农业投入品环境监管方面，至少存在着两个行政机关享有一定监管权力责任，各地政府需要结合自身农业发展实际状况对这种不确定性进行再确定。具体到基层行政执法实践而言，这种不确定性就像一把双刃剑，一方面，可以给各地政府行使自由裁量预留一定制度空间，有利于他们结合各自具体情形判断究竟是由农业农村部门监管为主或者是由生态环境部门监管为主，从而体现出对地方性知识的尊重。另一方面，它也有可能造成地方政府职能部门基于“理性人”和部门利益考量，导致回避自身监管责任的各种行政不作为以及相互推诿问题大量涌现，以至于在涉及责任追究时往往把不确定的法律规定当作推卸自身责任的“合法借口”。

再者，与西方国家不同，我国农业生产经营者数量众多，内部结构差异较大且异质性强，很难将农业生产经营与农村生活实施完全截然分开，这种高度的复杂性就决定了政府在依法履行“刚性”监管责任外，对于农药等农业投入品使用更需要采用行政指导等“柔性”监管措施，具体包括建议、劝告、提倡、告诫、提醒、鼓励等多种灵活性手段。“柔性”措施虽然能够应对复杂性和多变性，但其最大弊端就是法律意义上的激励约束不够，难以产生相应法律效果。于农业生产经营者而言，他们可以选择遵守也可以选择不遵从，所谓的“不犯”或者“积极作为”取决于他们能够从行政指导中获取多少预期利益；对于地方政府及其职能部门而言，他们是否选择采用行政指导方式、采用何种行政指导方式以及采用不同方式效果都不会受到具有法律后果意义上的评价。这表明，尽管现行法律明确了政府及其职能部门在农药等农业投入品使用方面或农业面源污染防治方面的行政指导职责，但这项职责履行与否、履行状况及履行效果均不在法律规制的范畴之内。

2.行为责任：制度空白且责任模糊

除了法律赋予的环境监管责任之外，地方政府及其职能部门也被法律赋予了多种形态的行为责任，诸如对农村生活污水、生活垃圾等生活废弃物以及畜禽散养密集区畜禽粪便污水“集中处置”等具有高度组织化的行为责任。监管责任与行为责任存在诸多不同，一是性质不同。在监管责任中，政府及其职能部门是“监管者”，主要职责是依法监督管理行政相对人是否履行了环境法律义务；在行为责任中，政府及其职能部门是以“组织者”和“管理者”面目出现的，其主要职责就是履行环境法律义务。二是内容不同。监管责任主要借助行政许可、行政处罚和行政检查等得以实现；而行为责任则要求政府需要承担“企业家”之角色功能，包括支付一定的财政经费投入环境保护设施建造、运营以及污染物处置等。三是后果不同。我国现行法律对政府及其职能部门未履行监管责任之法律有着较为明确规定；但对已未履行行为责任之问责机制则存在诸多空白之处。

具体而言，关于地方政府及其职能部门乡村环境治理之行为责任，现行环境法律至少存在三个方面的不足：第一，未能对生活废弃物“集中处置”之前端行为作出有效法律规制。在居住相对分散的乡村地区，生活垃圾等固体废弃物在“集中处置”之前需要经过收集、集中、中转等前端行为。这表明，地方政府及其职能部门有效履行“集中处置”之行为责任，完全有赖于不同利益相关者之间“收集”“集中”“中转”等前端行为的协调配合，因此，需要在不同利益相关者之间建立分工合作机制，明确他们各自在生活废弃物“收集”“集中”“中转”“集中处置”过程中的权利义务关系。否则，地方政府及其职能部门“集中处置”之行为责任就会长期处于“悬置”状态。第二，未能对“集中处置”行为作出精准法律规制。“集中处置”行为自身也是一套相互连结且相互嵌合的系统工程，“衡量责任履行与否的标准是政府是否从事了法律规定的行为，衡量责任履行好坏的标准是政府是否按要求全面完成这项行为。”也就是说，“集中处置”是一套系统集成的行为体系，它包括常态化的费用支付，集中处置设施规划、建设和运行，城乡生活废物集中处置设施的对接与协调甚至废弃物的跨行政区转移等。但遗憾的是，现行环境法律只是泛泛确定了地方政府应当承担的“集中处置”责任，至于处置费用如何支付、集中处置设施如何规划、建造等制度规定处处“留白”，迫切需要操作性强的实施规则予以及时予以填补，否则“纸面上的法律”难以转化为“生活中的法律”。第三，未能对地方各级政府之间“集中处置”事权作出有效厘定。中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间在乡村环境治理中的事权和财权支出责任不清一直是我国难以回避的重大挑战，这一挑战也同样反映到农村生活废弃物集中处置方面。以《中华人民共和国水污染防治法》为例，该法第五十七条规定，“畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用”。按照这一规定，县、乡两级政府应当共同或连带承担畜禽粪便污水分户收集、集中处理利用之行为责任。理论意义上的共同责任或连带责任最终需要借助一定的实施机制转化为实践意义上的单独或按份出资责任，否则环境公共利益就会在县乡两级政府之间的反复博弈过程中持续流失。

总之，各级政府及其职能部门虽然主导乡村环境治理责任，但由于乡村环境治理资源配置长期处于匮乏状态，加之环境法律制度规定的空白、不足及缺陷，致使其很难抵制行政权惯性或者倾向性地让农业、乡镇、村集体和村民承担更重的生态环境损害（危害）、民众身体健康损害（危害）之负担。上述问题单独或者叠加均会在不同程度上带来乡村环境治理方面“政府的失败”，也就是说，政府主导乡村环境治理活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。结合公共选择理论的要求，迫切需要进行相应体制创新或者制度变迁。近年来，相继推进的生态环境垂直管理体制变革、中央（省级）生态环境保护督察体制建构，乃至常态化运动式执法机制的持续推进，均试图打通乡村环境治理“最后一里地”，但最终效果却相当有限。这充分表明，试图在政府或行政权系统内部进行体制变革或制度创新的策略举措，已经难以有效应对乡村环境治理及生态振兴战略建设需求带来的各种挑战。基于此，急需从权力制约权力的基本法理出发，重塑乡村生态振兴的权力配置逻辑。

（二）主观逻辑：检察权在制约行政权方面具有不同审判权的特殊意涵

我们知道，行政权以追求效率为主要价值取向，司法权则以追求公平正义为主要价值取向，这也是现代国家司法权与行政权必须分离的基本原理。在我国国家权力结构体系中，人民法院和人民检察院同属国家司法机关，共同分享着国家司法权。乡村环境治理中“政府的失败”，需要借助一定司法权去制约或督促行政权，促其主动积极履行乡村环境治理监管责任或者行为责任，最大限度地避免或克服“政府的失败”。相应的问题是，究竟是以检察权或是以审判权为主去制约或督促行政权作为乡村生态振兴权力配置的优先考量。

1.国家检察机关职能定位转型的要求

近年来，依循国家宪制改革和法治建设之重大战略安排，国家检察机关依法享有的反贪、反渎职等“强势权力”被逐渐转移至新设立的国家监察机关手中。国家检察机关面临着转型压力与竞争压力相互交织的严峻挑战，如何精准厘定检察权法律定位功能构成了一个重大命题。“如何谋发展、重自强，是检察机关亟须破解的现实难题。”制度经济学家诺思认为，推动制度变迁的主角是那些能对根植于制度框架内的激励作出反应的各种组织，而制度变迁的逻辑就在于，相对价格与偏好的变化导致“在改变协定或契约将能使一方甚至双方的处境得到改善”，而对契约进行再协商又可能受制于“规则的科层结构”时，“有希望改进自身谈判地位的一方就极有可能投入资源去重构更高层面的规则”，进而形成制度的边际调整。最高人民检察院敏锐地把握住国家宪制改革的发展态势及走向，利用反贪、反渎职能转隶这一重大契机，重构检察系统组织内部的科层结构，公开提出刑事检察、民事检察、行政监察、公益诉讼检察“四大检察”职能以及普通刑事犯罪检察业务、行政公益诉讼等“十大业务”，着力破解“重刑轻民”传统，全面协调充分发展检察业务。尤其是检察系统新设立的公益诉讼检察机构“得到中央全面深化改革委员会的高度认可”，也代表着环境司法的最新发展走向。按照公益诉讼制度规定，国家检察机关将法律监督视野延伸至行政权的环境治理领域，实现着“对执法活动的监督。”具体而言，是指检察机关在依法履行监督职责过程中，发现存在损害（危害）或可能损害（危害）环境公共利益行为（结果）之情形时，依法向负有环境监管责任或行为责任的政府及其职能部门提起诉前检察建议，督促其主动积极履行法定责任；如果政府职能部门未在法定期限内回复或者不依法履行法定责任的，国家检察机关可以向人民法院提起环境行政公益诉讼，或者依法提起或支持提起相应的环境民事公益诉讼。环境公益诉讼制度被视作“以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。”

总之，国家检察机关立足于自身功能定位转型升级契机，大胆对自身组织结构进行重新调整，努力拓展新的功能，从而保证环境司法制度变迁顺利推进以及新旧制度之间的有效对接。对于检察权而言，检察机关内部组织结构重塑带来外部功能的拓展，促使他们开始将关注视野逐渐延伸至乡村环境治理范畴内的环境公共利益保护；对于乡村环境治理而言，国家检察机关的加入无疑又挹注了相对强势的国家权力资源，契合了乡村环境治理“多中心”发展走向，推动着乡村环境治理能力和治理体系的现代化。

2.检察权相比审判权而言更具有多元功能

公益诉讼制度，“本质上并非只是公共利益救济机制，更是法律秩序的修复与整合机制。”于乡村环境治理乃至乡村生态振兴而言，环境公益诉讼制度就是通过检察权下乡方式，以便重新分配或统筹安排乡村环境治理中的利益/负担，借助修复人与人之间的利益关系进而实现人与自然关系的和谐共处，让美丽乡村率先成为美丽中国目标实现的一个主要标杆。在这方面，检察权具有其他国家公权力不可比拟之优势：第一，它能够与立法权实现必要的承接。如前所述，考虑到乡村环境治理议题之高度复杂性及灵活多变性，现行环境法律只能采用制度留白或模糊规定方式。为此，迫切需要在立法与执法之间建立动态化的承接机制，以便借助这一机制将普遍性法律制度规定与特殊性乡村环境治理之情势进行有机衔接，在确保法律权威性同时也能结合地方实际进行适度的“量体裁衣”。长期以来，这种承接机制主要有赖于行政权去自主塑造。但由于行政权自主塑造的规范空间过于宽广，加之其经常携带着部门利益偏好，造成静态的立法与动态的执法之间存在着较大张力或断裂。基于此，迫切需要通过中立的司法程序去发现立法与执法之间的鸿沟及缝隙，建设高效规范的法治实施体系。变革后的国家检察权能够充当这一使命，它通过诉前检察建议、专项汇报、调查取证、追诉等一系列规范化的司法权力运行机制，详细爬梳出立法以与执法过程中可能存在的空白、缝隙以及相互冲突之处，结合法治运行现状，努力寻求较为妥帖的应对、填补之道。正是有赖于这一相对中立化的检察权作为承接机制，极大替代甚至压缩了行政权自主塑造的规范空间，促使立法与执法之间的鸿沟得以填平，法律空白、缝隙之处得以被涂抹或去除，抽象、僵化的法律条文借助这一适宜土壤滋润而变得丰润和鲜活起来。第二，它能够与行政权实现必要的协同。如前所述，为应对乡村环境治理之复杂性，不同地方政府职能部门之间应当建立相应的治理协同机制。但遗憾的是，由于在治理目标、信任和权力等方面往往难以达成一致，政府职能之间的协同治理机制往往存在着集体行动之困境，引发“协同惰性”。面对“协同惰性”之现实境况，纵是“命令+控制”下的行政科层制也“只缘身在此山中”，经常感到左支右绌、无处下手，难以破局。要么治理协同机制难以建立，要么业已建立的往往形同虚设，经常出现行政权的地域管辖与专业管辖、统一监管与分部门监管、作为监管和不作为监管之冲突，造成环境公共利益在行政权力内耗中不断流失。新时代的检察权借助自身司法权力运行的特有机理，遵循法律和基本法理，从政府及其职能部门是否具有相应责任（监管责任或行为责任），是否具有责任履行之可能性（主观不能或客观不能），是否有效履行了相应责任（行为基准或结果基准）等三个方面深入判断政府及其职能部门的责任状况履行与否，从而做出结案或提起行政诉讼的司法（检察）判断。可以说，检察权搭建了不同政府职能部门之间乡村环境治理的协同平台，能够督促并激励不同政府职能部门在分工基础上主动积极履行协同合作义务，从而有效维持或增进乡村环境公共利益。第三，它能够与审判权实现必要的协作。为了保障司法权运行的公平正义，现代法治国家普遍建构了追诉权与审判权相分离的法治原则，将司法权分割为审判权与追诉权，审判者不具有追诉权力，追诉者不具有审判权力。在我国目前的国家公权力配置中，追诉权由检察机关独享，它构成检察权的主要内容。审判权则是由人民法院独享。环境司法介入乡村环境治理过程中，检察机关穷尽检察建议等可能手段后，行使必要的追诉权，通过举证、质证和辩论等司法审理程序，与审判权一道，对行政权是否履行乡村环境治理责任进行必要的司法审查，进而由人民法院做出具有一定执行力和拘束力的裁判。在贵州六盘水市六枝特区检察院诉贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县丁旗镇政府案中，司法权甚至有效厘定了县、乡两级政府在乡村生活垃圾等废弃物处置上的事权及支出责任，尽管它仅是一个个案，但它颇具一定的指标意义。总之，分享追诉权的检察机关与分享审判权的人民法院一道，协力督促并助力行政权履行乡村环境治理上的法律责任，共同维持或增进环境公共利益。“检察机关作为起诉人一定程度上平衡了起诉人、被告、法官之间力量，构建了更均衡的诉讼结构，使得国家利益、社会公共利益得到更有力的保护。”

四、进一步的思考

结合典型案例的整理挖掘，我们似乎发现了环境司法服务乡村生态振兴的服务能力和服务力度，甚至可以梳理出司法权与行政权互动的内在机理。但是，我们仍然能够从中发现一些能够进一步思考的议题：一是机会主义的风险。可以看出，在环境司法服务乡村环境治理过程中，典型个案的选择尽管涉及到农业农村生态环境保护的方方面面，包括农地保护、饮用水水源保护和人居环境整治保护等。客观上讲，司法权尤其是改革之后的检察权敢于直面乡村环境治理问题积弊沉疴，对于保护乡村生态环境不乏具有重要推动意义，也凸显了检察权的责任担当和行动智慧。但是，我们也应当清醒地看到，在这一过程中，环境司法尤其是检察权也面临着“趋易避难”“避重就轻”“柿子捡软的捏”“捡了芝麻丢了西瓜”“鸵鸟策略”等诸多非议或指摘。尽管个别非议可能偏离了事实，但认真分析就会发现上述指摘并非全无道理，这说明，检察权在服务乡村环境治理中，或多或少会会存在一些实用机会主义之风险。毫无疑问，司法机关应当秉持全过程、全方位之公平正义，坚持过程公平与结果公平相结合、形式公平与实质公平相连结，不能不看治理过程，只看“环境公共利益是否得到维护”这一永远“政治正确”之结果。如果将环境司法置于国家治理尤其是环境治理的大视野之下，就会发现，环境司法服务乡村环境治理乃至保障乡村生态振兴，只是在这一伟大进程中进行一些局部性、阶段性和碎片化的尝试或探索，不过就是在可支配和可操作的范围内对民众美好生活的恰当回应。二是形式主义的风险。如前所述，环境司法服务乡村环境治理须臾离不开“政治”，是国家“法治”与地方“政治”之平衡与再平衡机制，如果环境司法忠实地方党委政府或者党政主要负责人之“意志”，随之而来的就是公权力之间的损耗就会减少或变小，环境司法服务或保障功能就会得以一定程度发挥。显然，这种功能发挥由于受到主政者影响，故逐渐呈现出一种“人格化”特征，31从而与法治建设理念原则相悖。一旦环境司法运行与地方党委政府或者党政主要负责人“意志”存在一定偏离，彼时的环境司法就会成为地方党委政府回应国家环境政策法律的“形式代言人”，所谓的环境司法更多充当着“政绩花瓶”之角色，国家希冀借助国家司法权制约或督促地方行政权的效能发挥或多或少会被“形式主义”消解。因此，环境司法服务乡村环境治理面临着平衡“国家意志”与“地方意志”的长期挑战。三是偏离民意的风险。环境司法在服务乡村环境治理时，其所立足并坚守的环境公共利益并非与当地民众切身利益是一一对应的。一旦出现冲突时，就需要认真考量环境司法结果（包括程序意义上的结果和实质意义上的结果）在当地民众中的可接受性，预测可能带来的社会风险。即便当前出现了“皆大欢喜”之司法结果，甚至会带来一定的辐射或外溢效应，但实质上未能解决深层次问题，甚至会引发为更大社会冲突的导火线。较为典型的就是越来越多的乡村垃圾堆放场所和垃圾焚烧设施的规划、建设及运营问题，需要引起高度重视。

文章来源

原载于：《中国农村研究》2022年第1期，第163-185页。

作者简介：王清军，华中师范大学法学院教授、博士生导师，主要研究环境法学；李章鸿，华中师范大学法学院硕士研究生，主要研究环境法学。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]来源：中国农村学公众号