鲁政委等：构建气候投融资机制 助推地方碳排放达峰

国粮

鲁政委（中国首席经济学家论坛理事，兴业银行首席经济学家）钱立华，方琦
  一、地方达峰与我国国际承诺的履行：重要性与挑战
  1、我国碳排放达峰承诺
  随着全球气候变暖带来的负面影响日益显现，应对气候变化已成为全球共识，世界各国在为减少温室气体排放、应对气候变化方面展开了广泛的交流与合作，制定了一系列与控排有关的国际协议。我国作为负责任大国，高度重视可持续发展与气候变化问题，在国际和国内都积极采取行动应对气候变化。
  积极应对气候变化、尽快实现碳达峰是我国可持续发展的内生需求。我国人口众多、经济发展水平低、气候条件差、生态环境脆弱，是受气候变化影响最为显著的国家之一。《第三次气候变化国家评估报告》指出，近百年来我国陆地气温增加了0.9℃，幅度高于全球平均水平。气候变暖以及日益频发的极端天气气候事件已经对我国粮食安全、水安全、生态安全和城市安全等造成严重威胁。因此我国必须积极主动应对气候变化，加快转变经济发展方式，实现可持续发展。
  中国高度重视可持续发展与气候变化问题，主动承担起负责任的大国责任。2015年6月，我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，提出了2030年行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。同时强调，创新低碳发展模式，深化低碳省区、低碳城市试点等；加大资金和政策支持，探索政府和社会资本合作等低碳投融资新机制。
  国家一系列应对气候变化的政策文件指导了地方碳达峰行动。为了落实应对气候变化行动承诺，中国制定实施《“十三五”控制温室气体排放工作方案》和《城市适应气候变化行动方案》等，开展低碳省市、城（镇）、园区、社区等试点工作，推进碳排放权交易市场建设，并率先发布了《中国落实可持续发展议程进展报告》。通过减排目标任务分解，国家CO2减排目标自上而下逐级分解和细化到各省、市，多数省、市进一步编制符合当地实际的“十三五”控制温室气体排放工作方案、建设低碳试点城市，从而进行CO2减排目标落实。一系列的政策文件表明，我国政府已将强化碳排放总量控制和推动碳排放达峰，作为今后一段时期应对气候变化的核心工作，并针对重点区域和行业提出了早于全国率先达峰的目标。
  2、地方（城市）达峰承诺及现状
  地方政府对国家气候政策的有效执行是实现减排目标的必要条件。国家做出碳减排承诺并制定国家层面的温室气体排放工作方案后，通过目标任务分解，将国家减排目标自上而下逐级分解和细化到各省、市，城市成为了国家气候政策的主要执行单元。因此，地方政府积极推动城市碳达峰是国家实现碳达峰承诺的根本支撑。
  省级行动：编制“十三五”温室气体排放工作方案。在国家气候政策的指引下，各省（区、市）根据地方特点和实际，编制了“十三五”控制温室气体排放工作方案，制定了中长期碳排放控制目标，并将目标分解到各个区域和行业部门。截止到2018年6月，全国共31个省（区、市）均发布了省级“十三五”控制温室气体排放的相关方案或规划[1]。
  城市行动：建设低碳试点城市，开展低碳创新探索。低碳试点是我国推动地方落实低碳发展的重要路径，国家发改委分别于2010年和2012年和2017年批复三批共6个省和81个城市试点，要求各试点地区编制低碳发展规划，探索适合本地区的低碳绿色发展模式和发展路径，加快建立以低碳为特征的工业、能源、建筑、交通等产业体系和低碳生活方式。大部分低碳试点城市也在各自试点方案中提出了具体的峰值目标，截至2017年10月，共有73个低碳试点省市以不同方式提出了碳排放峰值的初步目标。图表1总结了国内部分城市碳达峰计划年份。
  3、地方（城市）达峰面临的问题与挑战
  我国通过设立低碳试点城市，在不同地区探索符合当地实际、各具特色低碳发展模式，已取得了一系列的成绩。但是，在地方（城市）达峰过程中，低碳试点和非试点城市都面临一些深层次问题，例如对低碳发展理念的科学认识不足、碳排放峰值目标的设定相对保守、制度创新和基础能力建设有待加强、气候资金缺口较大等，其中，气候资金缺口大是阻碍地方尽快达峰的最重要因素之一。
  首先，城市达峰过程中面临巨大的资金缺口，国家在推动试点建设过程中资金支持力度不足。国家除支持部分试点的规划制定、清单编制等研究经费外缺乏其他资金支持，导致部分试点在推动工作时的信心、定力和能力不足，低碳发展任务措施的落实不到位。据《绿色金融与低碳城市投融资》报告预计，2016-2020年中国低碳城市建设所需投资总额将达到6.6万亿元人民币，用于低碳建筑、绿色交通和清洁能源三大行业。据中国金融学会绿色金融专业委员会马骏（2016）分析，政府财政仅能提供绿色投资需求的10%~15%，因此可以预计这期间低碳城市建设资金缺口约为5.6万亿~5.9万亿元。
  再有，我国气候投融资体系尚不完善，存在融资渠道狭窄，融资来源不确定等问题，难以为城市碳达峰提供坚固支撑。而根据对我国气候资金来源现状和未来资金需求的分析，要实现2030年左右碳排放达峰的国际承诺，2020年前需快速增加投资，逐年增加到2020年资金需求的峰值2.56万亿元，而目前每年的气候资金供给规模仅为5256亿元/年，缺口超过2万亿元/年[2]。而从国内公共财政资金来看，除了CDM项目的国家收入和可再生能源电价附加外，我国的公共财政缺乏直接与气候变化相关的资金收入，导致用于气候变化领域的财政资金难以获得可持续增长。因此需要不断完善我国的气候投融资的体制机制，充分发挥政府部门、监管机构、地方政府以及商业银行的各自的角色和作用，通过构建气候投融资机制助推我国碳达峰和地方达峰。
  二、气候投融资支持地方达峰的实践
  1、低碳试点城市气候投融资支持地方达峰的实践案例
  上海：上海市是第二批国家低碳试点城市之一，2018年上海提出了明确的控排行动目标：“十三五”全市能源消费总量净增量控制在970万吨标准煤以内，2020年二氧化碳排放总量控制在2.5亿吨以内；2020年单位生产总值能耗和单位生产总值二氧化碳排放量分别比2015年下降17%、20.5%。
  在气候投融资方面，上海市积极发展碳配额衍生品，进行绿色项目投融资服务。2013年11月26日，上海碳金融市场正式启动。在进行碳现货交易的同时，上海环境能源交易所积极探索开展碳金融衍生品业务，如2015年1月18日，中国核证自愿减排（CCER）碳基金——海通宝碳基金正式上线启动；2015年4月8日，“爱建信托?海证一号碳排放交易投资集合资金信托计划”以协议转让方式完成了上海碳市场首笔CCER交易。2016年12月，上海碳市场开展了碳远期业务。此外，上海碳市场还开展了多个绿色项目投融资服务，为节能环保项目提供资金支持。
  深圳：创建深圳低碳城，探索气候投融资。作为全国首批13个低碳城市试点和7个碳排放交易试点之一，深圳市在低碳发展、节能减排方面积累了大量经验，大力推动绿色建筑、新能源汽车，创建低碳城市，探索气候投融资。如深圳国际低碳城（ILCC）是中欧可持续城镇化伙伴关系（CEUPSU）的旗舰项目，定位于建成气候友好城市先行区、低碳产业集聚区、低碳生活方式引领区和低碳国际合作示范区。深圳国际低碳城主要使用城市投资和金融平台以及更广范围的公私合作伙伴关系（PPPs）这两种金融工具。在规划整个村庄（小城）区域时，通过“地铁+房产”方式来融资，同时让居民与开发商共享城市发展带来的好处[3]。通过促进低碳转型，通过居民和村民参与实现社会可持续性，通过资金来源多样化实现财务可持续性，从而实现环境可持续性。深圳国际低碳城的融资实践为其他城市提供了成功经验。
  2、绿色金改试验区的气候投融资实践
  应对气候变化是绿色发展中十分重要的一部分，虽然目前我国还没有出现有地方专门出台气候投融资机制建设方案，但却有很多地方已经开始在绿色金融体系建设方面做出了一系列的探索与实践，其中最为突出的即为我国2017年6月建立的“五省八市”绿色金融改革创新试验区。
  自2017年6月包括浙江、江西、广东、贵州、新疆在内的“五省八市”确立为绿色金融试验区以来，各省因地制宜、各有侧重地积极探索创新产品与服务，已经取得了阶段性成果。浙江重视平台建设，开发绿色金融线上交易服务平台，深化绿色金融体制机制，推进标准体系建设与金融产品创新，绿色信贷、债券、保险、股票等均取得良好发展，构建了较为完备的绿色金融市场框架，其中，衢州市侧重于绿色金融支持传统产业的绿色改造，而湖州市以绿色金融支持绿色产业创新升级作为着力点。江西省积极推动绿色金融能力建设，开发多方合作平台。广东省积极促进金融资源集聚，开展对外合作，两岸三地共同探索粤港澳大湾区绿色金融创新合作，吸引港澳优质金融资源进入。贵州、新疆着重发展绿色信贷，贵州开展抵质押担保模式创新，新疆促进绿色再贷款、再贴现等。
  三、构建气候投融资支持地方达峰的强有力机制
  构建一个强有力的气候投融资支持地方达峰的机制需要金融监管当局、地方政府和商业银行各方的共同努力，他们各自扮演着不同的角色，也起着不同的作用。
  1、金融监管当局的角色定位与作用
  气候投融资标准的制定者。金融监管当局需要建立一个统一、权威的气候投融资标准体系与统计制度，这将成为银行等金融机构发展气候投融资最坚实的基础，为产品的设计提供重要依据。但同时，也需要注意气候投融资标准体系与我国已出台的绿色标准、低碳标准之间的衔接，避免标准不统一对气候投融资发展造成的阻碍。
  激励与约束政策的出台者。针对银行发展气候投融资动力不足的问题，银行监管政策可以发挥重要作用。Alexander（2016）在一份向G20绿色金融研究小组提供的报告中指出，可以通过银行监管政策来支持银行将信贷和资本重新分配给经济的可持续部门。我国在绿色金融发展方面已经有所实践，金融监管当局可以借鉴在绿色金融发展过程中的做法，即将气候投融资信贷工具纳入MPA考核以及气候投融资信贷工具和债券工具纳入货币政策操作的合格担保品范围。同时还可以考虑通过定向降准、降低气候投融资风险权重以及让包括气候投融资的绿色债权优先受偿等政策进一步激励银行业金融机构发展气候投融资。
  市场监管和风险管理的监督者。在我国绿色金融快速发展的过程中，出现了部分假借“绿色”寻求融资便利的“漂绿”行为。在气候投融资发展过程中，同样需要防范类似现象，金融监管当局可以通过细化和完善相关制度从源头遏制该种行为，主要包括对市场准入、资金监管，以及环境效益的测算与披露等，以及相应的罚则与配套措施。
  2、地方政府的角色定位与作用
  地方低碳发展规划的制定者。一方面，地方政府作为地方绿色低碳发展的规划者，应做好城市达峰目标与计划、区域应对气候变化规划，另一方面，除了低碳产业相关规划，政府还需要制定地方气候投融资目标规划，将地方金融机构的资金引向低碳相关产业。
  气候投融资基础设施的建设者。一是建立低碳发展项目库，并引导金融机构利用低碳发展项目库信息，针对性地开发气候投融资产品以及提供气候投融资服务，同时定期对气候投融资支持项目进行更新、维护和管理。二是建立低碳发展综合信息平台，积极探索金融科技在气候投融资创新中的运用，借助互联网、大数据等技术建立地方低碳发展综合信息平台。
  体制机制的创新者。地方政府可以综合运用财税、金融以及差异化监管的手段，制订气候投融资发展扶持政策，开展体制机制的创新，以激发气候投融资市场主体活力。例如通过设立绿色专项资金与基金、创新绿色风险补偿与绿色担保机制、探索差异化金融监管政策等发掘气候投融资市场内在发展动力。
  3、商业银行的角色定位与作用
  以目前银行金融机构在我国绿色金融发展过程中发挥的作用和成果来看，银行的信贷融资是社会融资最主要的类型，而绿色债券的主要发行方和投资人也是银行。因此，商业银行的角色应该是地方绿色金融发展的最重要的市场主体，以及地方低碳发展、绿色发展的主要推动者。具体的角色与作为体现在以下几个方面：
  助推传统产业绿色转型。商业银行可以利用绿色金融和气候投融资的手段助推传统企业技术改造和设备更新，并加大对绿色建筑项目、绿色交通项目和绿色制造项目的支持力度，促进传统产业绿色转型和环境质量提升。
  支持绿色低碳环保产业快速发展。目前我国的绿色低碳环保产业快速发展，其中的节能环保产业、新能源、新能源汽车是“十三五”期间的战略新兴产业。据原环保部的测算，“十三五”期间社会环保总投资有望超过17万亿元。商业银行在其中将发挥重要作用。
  协助地方建设气候投融资基础设施。商业银行在气候投融资体系建设中可以起到很大的作用，比如协助地方气候投融资信息平台的搭建、风险分担机制与担保机制的建立、差异化监管体系的完善、以及包括碳交易、排污权等细分市场的建设与推进等。