乡村振兴战略研究中应避免的若干“误区”

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(王长江，中共中央党校、国家行政学院科社教研部博士研究生)

关于乡村振兴战略研究成果颇丰，不乏真知灼见。但延续城乡分割的旧思维，就农村说农村就农业谈农业的做法普遍存在，忽视从建设社会主义现代化强国全局来谋划乡村振兴，走进了“误区”。
  1、在理论视角上，从道义和情怀出发思考乡村振兴
  中华民族源远流长的农耕文明使国人心中有着浓厚的乡土情怀，也使很多学者常从道义、情感出发思考乡村振兴，忽视了现代化一般规律。
  (一)同情心态下视农民为当然的弱者。一种流行的思维是秉持同情心态把农民视为当然的弱者。从这一预设观念出发，在谋划乡村振兴中试图不断强化对农民的保障，但以保障为名的诸多制度没有充分尊重农民的主体地位和自主选择权，是在替农民做选择谋发展，常抑制了乡村发展活力，阻碍了乡村振兴。
  首先，农民不是天然的弱者，农民的相对弱势有其制度根源。改革开放以来，即使在众多歧视性制度的束缚下，在收入待遇和劳动付出极不相符的经济关系中，农民仍然凭借自身的勤奋和智慧极大地改变了自身的生活，带来了乡村的大发展。农民在体格、个人智慧、学习能力上并无天然的劣势，农民在受教育程度、收入水平、劳动技能上整体的相对弱势是社会环境束缚的结果。自上世纪五十年代开始，我国逐步形成了城乡二元结构，在特定的历史条件下这有其合理性。改革开放后随着现代化的推进，城乡之间以户籍制度为基础的身份差异和区别对待变得不合时宜。一方面，城市成为社会经济发展中心舞台时，农民却因种种制度限制被阻挡在外，乡村学习接受先进理念、先进技术、先进制度的进程被严重滞缓。另一方面，城市中以农民工为主体的流动人口在居住、就业、社会保障等方面遭遇高门槛，这使其向市民转变不仅面临高昂“成本”，更常因为“资格”的限制被排除在外。在城市快速发展过程中，制度束缚下的农民群体逐渐变得相对弱势。
  其次，农民群体内部差异巨大。截止2018年，农业就业人数只占总就业人数的26.1%，[1]可见农民群体的就业渠道、收入来源越来越多元化，农民在就业、收入、居住环境等方面分化严重，其中不乏一些获得较高收入的技术型农民工和农民企业家，一些长期就业于发达地区的农民工收入水平和增长速度均较高。因而不能一概而论将近8亿户籍农民视为当然的弱者。
  最后，同情心态下固守的“保障制度”常变成对农民的束缚，对乡村振兴的阻碍。例如，土地权益一直被视为农民的依托，从对农民的同情出发固守当前土地制度被视为对农民的最重要保障。然而现实却与这一愿望相去甚远。一方面，这突出体现在农民的土地权益常成为不给予其市民权益的推脱，亦或是仅参照农业生产收益制定较低的社会保障标准。另一方面，以强化农民权益保障为名，在土地制度改革上裹足不前。近年来大力推进农村土地“三权分置”改革，本是顺应经济社会发展趋势的科学举措。然而在具体实施过程中，以保障农民权益和农业生产为名对土地流转设置了过多障碍。土地经营权人受到来自承包方、发包方以及集体经济组织等主体的诸多限制，冗杂的权利关系和制约机制反倒束缚了土地规范流转。一些学者从同情和保护农民的立场出发，在土地流转刚刚起步、乡村资本流通渠道仍不畅通的情况下，不断高呼防止土地过度资本化、防止资本对农民的剥削。实际上在现代产业体系中农业生产低效率、低收益的特性，决定了不存在土地普遍过度资本化的可能。不顾这一实际情况为农民设置过多的保障制度只会适得其反。
  事实上，应致力于构建公平开放的市场体系和发展环境，减少限制给予农民充分的选择自由。在健全的法治环境和公平的市场体系中，农民完全有足够的意识和能力经受住市场的竞争和考验、维护好自身利益。秉持同情心态看待农民只会忽视经济社会发展的客观规律，进行过度的“保护”和干预只会造成发展机制和要素配置方式的扭曲，阻碍乡村振兴。
  (二)试图重建田园牧歌式的乡村社会。当前在对乡村振兴的思考中有着过于浓厚的田园情怀，按照传统乡土社会形态勾勒当代乡村发展蓝图的倾向较为明显。一方面在建筑外观和物质形态上怀念水墨画般青砖绿瓦、鸡犬相闻的田园风光，哀叹现代工业品破坏了乡村的诗意风貌。另一方面，在人文环境上歌颂传统礼俗和秩序机制对乡村社会的维系，怀念家族血缘的温情脉脉。然而这种田园诗般的映像却与乡村真实形态和发展趋势大相径庭。
  首先，漠视了传统乡土社会的物质贫乏。传统乡土社会构建了各种物质产品十分精致的利用方式和循环体系，在极低的生产力水平上维持着人们的生存发展需要，也形成了人与自然相互融合的田园风貌。但在其诗意般的风貌背后是农民基本生活资料的缺乏，农民被迫进行繁重的生产活动，且这套精致的循环体系不能满足现代社会的要求。现代工业品和生产手段的涌入虽冲击了传统的生产生活方式，改变了田园风光，但带来了农业生产的大发展，也将农民从繁重劳动和物质贫乏中解放出来。
  其次，忽视了传统人文环境中的落后因素。传统乡土社会以家族血缘为纽带，以熟人社会的评价机制为约束，构建了一套自恰的礼俗和秩序机制。然而缺陷也十分明显，这一套机制的基础是几乎静止的熟人社会，其核心是严格的尊卑秩序，并且重视伦理道德而轻视法治规则;缺乏精确的规范体系。随着现代经济社会关系的发展，孕育传统乡土礼俗和秩序机制的社会基础已发生深刻变化，乡土社会的传统人文观念和秩序机制不再能满足现代乡村发展的要求，必须着力构建现代法治体系。这一过程中，要对传统人文资源进行积极的发掘和保护，努力寻求其与现代法治社会的契合点，实现创造性转化、创新型发展。但要力戒将落后的文化因素涂抹上温暖的人文色彩而大加提倡，更不能以牺牲现代法治为代价去保护所谓的“原生态”乡土文化和礼俗。
  最后，对进入乡村的新事物给予过多批评。带着田园情怀的理论思考和社会舆论对乡村社会传统事物的消失颇多惋惜，而对诸如现代产品取代传统手工制品、现代生产手段取代传统劳动方式等都带有批评。然而，农村风貌的变化、现代工业品的应用是农民根据经济效率最大化进行选择的结果，是追求更高生产力、更好生活水平的结果。
  在现代化的进程中，工业取代农业、城市取代乡村是生产力发展和社会进步的体现。中国社会正处在一个农民锐减、农村“衰落”的时代，这是现代化进程中无法阻挡的客观趋势。文明的发展是一个新陈代谢的过程，中华农耕文明也在发生深刻转变。一个必须正视的现象是农民正在成为“最没有乡土情怀的群体”。即使在诸多制度障碍的限制下，农民仍义无反顾地涌向城市，其浩荡的进城趋势可见一斑。[2]流动人口最真切地体会着城乡之间在就业机会、公共服务、教育资源等方面的差距，现实的物质动因使他们在行动上自觉不自觉地选择城市。这也要求对乡村振兴的思考不能停留在“原生态”农耕文明层面，要与时俱进地将其与城市文明、工业文明相结合，实现乡村新时期的新发展。
  2、在战略定位上，缺乏对乡村发展方位的准确判断
  对乡村发展现实和未来趋势的科学判断是谋划乡村振兴的前提，然而从田园情怀出发的思考常误判了乡村振兴的发展方位。
  (一)看少了乡村的付出，忽视了对乡村的隐形剥夺。上世纪五十年代我国为快速获取农业剩余产品完成工业积累。一方面构建起以合作社为主体的乡村组织结构，以“统购统销”等手段不断将农业剩余产品投入城市建设和工业生产之中;另一方面利用价格剪刀差，通过“剥夺农业”的方式完成工业积累。据中央政策研究室和国务院发展研究中心课题组计算，从1954年到1978年，国家通过对农业不等价交换方式取得资金达5100亿元，同期农业税收收入为978亿元，财政支农支出为1577亿元。农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元，平均每年从农业部门流出的资金金额为155亿元。[3]当然，对中国早期工业积累中剪刀差差额的估算存在很大争议，但为数甚巨是无疑的。乡村的这些付出是被人们普遍注意到的部分，然而其背后还有被长期忽视的隐形剥夺。改革开放后，城市的快速发展使城乡差距逐步拉大，乡村的落后开始被关注。进入新世纪对农村农业的扶植被放在了重要位置，逐渐形成了工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针;并相继实施取消农业税、提供种粮补贴等一系列扶持政策。同时，国家财政每年安排大量的农林水事务支出资金，2009～2018年分别为(单位:亿元):6720.41，8129.58，9937.55，11973.88，13349.55，14173.8，17380.49，18587.4，19088.99，20786.03。还在基础设施建设等方面为农村安排专项资金。但是，在城乡二元结构下要素市场被严重扭曲，在巨额支农资金的背后是要素市场双轨制下对乡村的隐形剥削。一方面，大量农民工涌入城市，2012～2018年农民工人数分别为(单位:万人):26261，26894，27395，27747，28171，28652，28836。乡村为城市发展提供了源源不断的廉价劳动力，成为城市资本积累的重要来源，而农民工权益保障的责任却长期推给生产效率日益相对衰落的土地。另一方面，在双轨制的土地制度之下，农村集体土地征收制度为城市建设提供了廉价土地，也为地方财政带来巨额土地财政收入。2012～2018年地方政府土地使用权出让收入分别为(单位:亿元):28517，41250，42606，32547，37457，52059，65096，这是城市建设的重要资金来源。城市建设不断从农村获得大量廉价劳动力和土地，不断“取之于农，用之于城”。
  (二)看低了乡村的现实，在“衰落”视角下解读乡村现状。近年来乡村空心化、无产化、老龄化加剧，住房闲置、公共设施破败现象较多。以这些现象为依据的“乡村衰落”论十分盛行，从“乡村衰落”的判断出发不断有声音呼吁加大对乡村的投资和扶持。事实上“乡村衰落”的观点由来已久，上世纪三十年代梁漱溟等人发起乡村建设运动便以此为逻辑起点。梁漱溟认为:“帝国主义的侵略，固然直接间接都在破坏乡村，即中国人所作所为，一切维新革命民族自救，也无非是破坏乡村。所以中国近百年史，也可以说是一部乡村破坏史。”然而这个感性的结论与事实相去甚远。尽管阻碍重重，农民仍在越来越多地享受以城市为中心的现代经济带来的发展机遇和成果。农村在生产效率、产业结构、基础设施、公共服务等方面均在不断进步。即使是空巢老人、留守儿童等群体在面临各种问题的同时，他们的物质生活、社会保障等也在不断进步，并能够有更多的学习机会，获得更好的外部联系和信息交流，不断开阔视野、增长智慧。在现代化过程中，乡村人口和各种生产要素会不断向城市汇集，但乡村的发展水平仍在不断提高。乡村的种种困境并非是衰落的结果，而是发展中的矛盾和问题。归根结底，“乡村衰落”只是相较于城市发展的“相对衰落”，“是在工业化前期生产方式转换、现代工业文明超越传统农业文明的普遍趋向”，这是社会整体发展进步的客观结果。
  此外，在一些自然环境恶劣、生产落后、人口密度不高的村庄出现了人口流失殆尽的情况，出现了“绝对衰落”。这是农民追求更好生活环境的结果，是社会生产力提高、全社会人口压力减弱后农民不再被迫在恶劣自然环境下谋生存的体现。人类的生存空间是有进有退、不断变迁的，面对一些村庄的这种变化，应该顺势而为采取必要的人口安置、产业转移和生态治理措施，将这类村落进行搬迁撤并，努力让迁出人员在新的地方安居乐业，同时将旧村落所占据的空间还给自然，促进生态绿色发展。落实《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中提出的“对位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄，可通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式，实施村庄搬迁撤并，统筹解决村民生计、生态保护等问题。”
  (三)看高了乡村的未来，将乡村视为中国经济社会发展的主战场。在全社会的高度关注下乡村建设的重要性被不断强调和拔高，仍将乡村视为中国经济社会发展主体和重心的声音并不鲜见。但这类观点同样偏离了中国社会发展的客观进程。乡村建设的重要性主要体现在两个方面。一是，农业是国民经济的基础，是居民基本生活资料供应和国家粮食安全的保障。二是，乡村建设直接关系到庞大农村居民的生活，按户籍人口计算，当前中国仍有近8亿农民，乡村建设与他们的切身利益息息相关。但这并不意味着乡村建设是中国现代化的主战场。当前中国社会的现实情况是，国内生产总值中农业增加值占比只有7.2%，同时农业户籍人口和劳动力均不断下降。按常住人口统计，城市人口占比已将近60%。农村居民可支配收入中，工资性收入自2015年超过家庭经营性收入，并逐步拉开差距。截止2018年工资性收入占比约41%，经营性收入占比约36.7%。有学者估算农民纯务农收入占比已不到20%。当前农民的主要收入来源于城市务工收入，农民的主要生活场所亦越来越向城镇转移。乡村已不再是中国经济社会发展的主战场，乡村振兴和农民的根本出路在城市，农业的发展方向是与非农产业相融合。在现代化、城市化的大趋势下，大部分乡村的衰亡与少部分村庄的发展是不得不面对的必然结果。在乡村振兴中要力戒全面铺开、平均用力，要将重点放在区位优势好、发展潜力足的乡村上;要理性看待大部分村庄的衰落和消失，做好必要的人文关怀和社保兜底工作，正视并引导人口流出、乡村大规模利益调整后新的社会平衡的构建。不能一味强调其重要性，而对乡村振兴的历史方位做出误判。
  3、在发展路径上，延续城乡分割的思维方式
  尽管在发展理念上促进城乡融合发展早已成为共识，然而在具体谋划乡村振兴的过程中一些学者却延续城乡分割的思维，脱离我国现代化、城市化的大潮流孤立地思考乡村建设。
  (一)单向增加对乡村的要素投入。当前一种流行的观点是，一方面通过政策优惠、政府投入等方式大力吸引资金、人才流向农村，吸引农业转移劳动力回流，试图再次构建农民“离土不离乡”的产业结构和就业方式。另一方面认为乡村振兴的关键是留住“人气”，对进入乡村的人才、资金等生产要素设置重重限制，防止外流。这虽然能够带来局部乡村的短暂发展，但增加了生产要素在城乡之间的流动成本，不利于生产要素的合理配置，也会加剧制度性的矛盾和冲突。
  首先，城乡社会经济已经深度融合。城市对乡村产生了更多更丰富的需求。不仅对于粮食、蔬菜、原材料等基本物质供给提出了更高要求，同时在安全、健康、休闲旅游、空间环境等方面产生了对乡村的新需求。乡村也越来越离不开城市。农业和农村越发展商品化程度越高，越离不开城市的市场。同时，乡村在思想文化、资金技术、商品消费、信息网络等方面也越来越需要城市的供给。尽管当前我国城乡融合仍有不少制度性障碍，但生产要素在城乡之间的自然流动有着强劲的内生性动力，城乡融合必然不断加深。
  其次，农民和市民的身份界限逐渐模糊。一方面，在现实的经济和社会关系中，农民不管是作为一种职业，还是一种公民身份，都不再那么“纯粹”。农民的生活空间、劳动就业与其他职业和身份逐渐融合。随着现代技术和社会生产的发展，以及公共服务均等化的不断推进，城乡之间的身份界限正在被突破。另一方面，区分农民和市民身份差异的制度隔阂正在被消除。2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定在户籍登记中取消农业户口和非农户口的区分，迈出了消除农民和市民身份差异的重要一步。
  最后，要努力促进城乡要素流动，而非围堵式的将生产要素“留”在农村。进行必要的政策引导，增加短缺要素的投入是促进乡村振兴的必要举措。但由于乡村经济效率明显低于城市，如果缺乏对资源禀赋、比较优势、市场需求等的准确判断，单纯的要素投入难以产生良好的经济效益。政策引导不能变成对行政指令的依赖。在城乡深度融合发展的大背景下，不能再试图通过设置种种限定条件对人才、资本等要素围堵拦截。要顺势而为放弃以“人气”的多少来衡量乡村的振兴与衰落，顺应要素流出的整体趋势，在以城市为核心的现代经济体系中寻找乡村的比较优势。同时，盘活乡村以土地为主的生产要素，推动乡村构建起符合现代农业生产要求的新的要素结构，提升乡村经济的效率和吸引力;进而构建起生产要素在城乡间平等交换、双向流动的体制机制，形成城乡要素持续“流”动。
  (二)秉持逆城市化的思维谋划乡村振兴。当前中国经济发展的主要驱动力已从工业化向城市化转变，但在对乡村振兴的思考中逆城市化的思维却很严重。一方面以城市容纳能力有限为由拒绝或延缓接纳流动人口;另一方面，致力于吸引农业转移人口回流，试图借助逆城市化的能量推动乡村振兴。在城市化、工业化初期这类想法盛行是历史的局限，当前工业化早已实现，在城市化高速推进的背景下延续这类思维就显得太不合时宜。
  第一，城市化是人类文明发展的一般趋势。人类文明的一条基本轨迹就是人离开乡村，汇聚成城。城市化水平不断提高是生产力进步推动社会发展的一个客观进程。城市化发展的一般规律决定人口向乡村大规模回流不可能发生，即使继续维持歧视性的政策，也只能迫使在城市就业竞争中被淘汰而难以安居的农民工回流农村。而这显然难以给乡村发展带来有价值的生产要素，难以形成乡村发展的活力。真正做到坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿就应及时破除对农民工等群体进城定居设置的各种制度障碍。
  第二，城市容纳能力有限是个伪命题。城市容纳能力不是一个被给定的静值，而是随生产力发展不断提高的动态概念。人口向城市聚集，社会生产效率、资源利用率均会大幅提升。在我国人口没有发生大规模增长的情况下，城市化的发展只会减轻而不是增加全国的人口压力。当前我国一批人口大量外流的收缩型中小城市的出现正是这一趋势的佐证。2009～2017年我国城市人口密度分别为(单位:人/平方公里)2147，2209，2228，2307，2362，2419，2399，2408，2477。[11]这一时期我国经济发展迅速、生产力和技术手段不断提高，城市治理水平也有较大提高，但整体城市人口密度并无大的变化，其中一些年份还有所下降。显然，我国城市整体上并不存在严重的人口压力，一些核心城市出现的交通拥堵、住房困难、资源紧张等“大城市病”是我国城市发展和治理水平滞后、资源配置不合理导致的结构性、区域性问题。根本的解决途径是发展生产力，提高全国城市发展水平和治理能力，培育更多具有较高容纳能力的大城市，而不是拒绝流动人口和农业转移人口市民化。
  第三，农业转移人口市民化是乡村经济发展和城市经济质量提升的必要条件。一方面，尽管我国的人口结构、资源禀赋不具备发展美洲式大农场的条件，但仍必须推进农业规模化、集约化经营。这就必须推进乡村资源结构的大调整，核心是减少农民数量。正如林毅夫先生所言:“要想增加农民收入，唯一长期有效的办法就是减少农民数量，让农业人口向城市转移。”[12]另一方面，我国制造业和服务业发展迅速，但质量和水平并没有同步提升。一个重要原因在于作为其主要从业人员的农民工长期游走于城乡之间，劳动技能难以形成有效的积累提升，也难以推进现代化的企业管理。构建现代化经济体系，推动城市经济高质量发展也要求大力推进农业转移人口市民化。
  (三)忽视了市场在资源配置中的决定性作用。农业生产有其特殊性，一方面农业生产较低的经济效益和投资回报率，使其对资本等要素的吸引力不够，在市场竞争中处于劣势。另一方面，农业又是国民经济的基础，关系到粮食安全等国计民生。因而，农业生产不能仅靠市场调节，发达工业国家均对本国农业有较大的政策倾斜和行政干预，会通过财政补贴、税收优惠、科研投入等方式对农业进行必要的保护。但发挥市场在资源配置中的决定性作用是现代化经济体系的基本特点，农业农村现代化亦不能离开这一基本途径，政府的干预和保护仍要保持在有限的范围内。当前我国农业生产市场并没有在资源配置中发挥决定性作用。我国农业的产品市场较大发挥了市场作用，而要素市场则由政府主导，土地和劳动力两大生产要素受户籍制度和土地制度的限制，难以有效反映市场信息。这也使得资本在乡村的配置难以有效进行，对投资乡村敬而远之。土地是农民掌握的最主要生产要素，然而，长期以来这一要素都没能盘活。近年来农业生产效率相对城市经济越来越低，大量耕地抛荒弃耕，然而并没有随之产生农村耕地的大规模流转和规模经营，其根源还在于有过多的制度束缚。一方面，农民的土地不具备完整的物权属性，且收益途径单一，制约了其金融功能的发挥。耕地、林地和宅基地等不能像一般抵押物一样留置或拍卖，在发生违约行为后抵押权难以实现，从而限制了金融机构投放资金的积极性。另一方面，生产要素的流动受到严重限制。例如，在推动“三权分置”改革过程中对农民权益的过度保障，限制了经营权者依市场需求对生产效率最大化的追求，土地流转的价值也大打折扣。然而，一些关于乡村振兴的理论探讨和实践进一步扭曲了市场在资源配置中的作用。通过设置各种标准和限制将生产要素“留”在农村。事实上，如果不提高农业生产效益，提升乡村自身对资本、人才等生产要素的吸引力;行政主导的要素投入只会进一步扭曲要素市场，回到政府主导的老路上，同时带来巨大的财政负担和资源浪费。当前我国对高质量、绿色生态农产品的需求旺盛，无论是需求端还是供给端，我国农业发展都有很大的潜力。通过对农业产品市场和要素市场进行系统性改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，进而盘活乡村资源，完全能够形成乡村对各种生产要素持续的内在吸引力，推动乡村振兴。
    概而言之，乡村振兴是建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。对于乡村振兴的思考要立足于中国现代化的整体进程，要遵循工业化、城市化、信息化、市场化、法治化等现代化的一般趋势，客观认识现代化进程中乡村变迁的基本趋势，理性看待城乡地位的转变，不能为突出乡村建设的重要性，而误判乡村振兴的历史方位和具体途径。