曹斌等：日本农协合作金融体系的特点、现状及启示

gecccn

曹斌 冯兴元 孟冰（ 中国社会科学院农村发展研究所合作经济研究中心主任、副研究员；中国社会科学院农村发展研究所研究员；中国社会科学院大学应用经济学院博士研究生。）

一、引言

中国农村金融服务体系虽然有了很大程度的发展，但该体系中仍然缺少重要的农村合作金融系统。现有农村合作金融组织基本上都是原子化的点式微型合作金融组织，无论是大型的农村资金互助社，还是村级农村资金互助会、农民合作社内部的资金互助以及供销社扶持的资金互助组织，都是如此。而且，目前所有的农信机构均已转型为农村商业性金融机构，不再具有合作金融成分。随着党的二十大报告强调“健全农村金融服务体系”，业内开始越来越多地重新思考发展农村合作金融的必要性。在这种背景下，研究和了解日本、德国等国的农村合作金融体系发展经验也越来越重要。

日本是亚洲最早发展农村合作金融体系的国家，早在19世纪末，日本就借鉴德国农村金融的发展经验，开始构建以小农户为主体的东亚模式农村合作金融体系（曹斌，2021），并在低于欧美国家整体经济生产力水平的条件下实现了农业农村现代化（徐枫，1981）。现有研究成果认为，日本农协合作金融体系的成功经验在于建立了由基层农协-信用农业协同组合联合会-农林中央金库三个层次构成的高效合作金融体系（贾楠，2009；余丽燕、罗良标，2012；刘增彬，2013；王晓甜，2014；张璇等，2015；徐俊，2015；李文阔，2020），围绕农民成员实际需求提供包括存款、贷款和资金运用等方面的服务（刘多田，2002；裴杰，2017），构建了以日本金融厅和日本银行为核心的监督和稽查制度，有力保障了农协合作金融体系的长期稳定（刘松涛等，2018；田杰等，2020）。近年来，伴随着日本农业结构的变化，日本农协合作金融体系的功能目标转向扶持农业农村的可持续发展，出现了农村基层农协的横向和纵向合并趋势以及基层农协与私人商业金融机构融合等新的改革趋势（郑蔚，2011；李巧莎、张杨，2017；李宾、马九杰，2014）。这些研究从宏观视角分析了日本农协合作金融体系的发展特点、功能变化，并普遍肯定了日本农业从传统社会阶段发展到现代化农业的过程中，农协合作金融体系所发挥的重要作用。但是，基于农民立场对农协合作金融体系的具体业务状况和金融服务特点等方面进行的微观视角研究还处于空白，而在总结分析日本农协合作金融体系总体特点的同时，对该体系金融业务发展现状与趋势进行微观视角研究，才更有利于综合和平衡地了解该体系的为农服务方式、特点和经验，也有利于借鉴日本在这方面的经验，从而助力健全中国农村金融服务体系，促进全面推进乡村振兴。

有鉴于此，本文在梳理日本农协合作金融体系总体特点及其近年变化的基础上，总结和分析了该体系的具体业务发展状况和总体走势，并对照中国的农村合作金融发展状况就如何健全中国农村金融服务体系提出一些对策思考。

二、日本农协合作金融体系的总体特点

在日本农业从传统社会阶段发展到现代化农业的过程中，农协合作金融体系为日本农村经济的发展提供了充足的资金，强力拉动了农业机械化、科技化水平的提升，显著推进了乡村振兴。总结起来，日本农协合作金融体系具有以下特点。

（一）农村居民的主要融资渠道

二战之后，日本建成了以合作金融和政策性金融为主体、商业性金融为辅的东亚农村金融模式，共同推动日本农业农村发展。其中，合作性金融服务是农村居民主要的融资渠道。如表1所示，2018年，日本三大农村金融体系的贷款余额为6103857亿日元，其中农林渔产业的贷款余额65304亿日元，占全国贷款余额的1.1%。而农林渔产业的贷款余额之中，合作性金融体系贷款余额为24735亿日元，占农林渔产业贷款余额的37.9%；政策性金融贷款余额28886亿日元，占44.2%；商业性金融贷款余额11683亿日元，占17.9%。然而，合作性金融不但支持农林渔产业项目，还向农民提供生活和流通环节的资金支持，贷款服务几乎都是助力农业农村发展，因此合作性金融贷款余额达到404562亿日元，是政策性金融贷款余额的约8倍。

（二）成员资格具有封闭性

《农业协同组合法》规定只有具备成员资格的人员才能使用农协金融服务，因此日本农协合作金融体系具备了封闭性特征。由于农业生产的不稳定性，导致农业收入具有较大波动，农户能够用于担保的资源相对不足，这也决定了农协合作金融服务存在着较大风险，致使商业性金融机构有意回避农村信贷活动。然而，成员农户的大量业务流水、消费流水和存款留在农协，有利于农协合作金融机构了解成员家庭经济情况，一定程度上解决了信息不对称问题，分散了信贷业务的风险，起到了提供征信的作用，可以为成员提供一定金额的免息或低息贷款，甚至通过赊账方式为其提供从生产到生活、从种子供应到产品销售的全方位社会化服务。20世纪50年代，随着农村社会的变化，《农业协同组合法》逐步放宽成员封闭规定，但要求对非成员提供的金融服务总金额不得超过农协总营业金额的20%，以保证农协合作金融业务始终坚持为成员服务的基本原则。同时，日本禁止大型企业加入农协，严防农村合作金融体系被工商资本或少数规模农户垄断。这种成员资格的封闭，有效防止了有限的成员资金外流，保障了农民资金留在农村形成内循环，有利于促进农业农村内生性发展（曹斌、郭芸芸，2019）。

（三）坚持农民成员民主治理

日本《农业协同组合法》要求农协保持政治、宗教和经济独立，推行自主治理。基层农协的最高权力机构是以农民为主体建立的成员大会。无论成员持股比例多少，基层农协都实行一人一票成员民主管理。人数超过500人的基层农协可以推选成员代表，但成员代表采取委托受理制度而不是选举产生，最多只能代理自己熟悉的5名成员行使权利，以保障每位成员的权利不受侵害。基层农协自下而上参股组建信用农业协同组合联合会（简称“信农联”），各地信农联出资组建农林中央金库（简称“农林中金”）。所有下级组织仍然坚持一人一票的民主程序，此举能够将基层农民的意愿自下而上快速提交到上级组织，督促各级农协组织提升为农服务能力。同时，各级农协合作金融机构都是拥有自主经营权的法人主体，它们相互独立、自负盈亏，按股份分红的比例不得超过盈余的8%，这样有利于内部资金的市场化定价和转移，既能够维护农协正常运营，还能够充分发挥农协合作金融服务的资金与网络优势。

（四）合作金融服务体系完善

日本农协合作金融体系结构庞大复杂，呈现出“金字塔式的三级组织”，自下而上由“基层农协+信农联+农林中金”三层构成，三者之间既相互联系又各有分工。最基层是位于市町村一级的基层农协，不仅直接面对成员提供存贷款等金融服务，且同时为农户提供各种与生产和生活相关的服务；中间层是位于都道府县一级的信农联，起到联系纽带作用，主要帮助基层农协进行资金运作，并在全省范围内进行资金的结算和调用；最高层是位于国家一级的农林中央金库，主要负责全国范围内的农协系统内部资金的调动、清算以及合理运用。三级农协之间相互独立，上级农协组织对下级进行指导、监督。同时，三个层级之间有明确的职责分工，基层农协的合作金融活动主要偏重于筹集资金，即解决资金来源问题；信农联和农林中央金库主要侧重于资金运用。基层农协和信农联两个层级上同时出现的较大规模的资金剩余现象，到了农林中央金库通过有效的资产运用得到了解决。

（五）提供综合性的涉农服务业务

日本户均耕地面积只有1.26公顷，经营规模能达到社会平均收入水平的农户仅占总农户的0.6%，且有88.4%的农户从事兼业化经营，而这些小农户既是生产者也是消费者，存在小而散的农业资金需求。农协如果仅提供金融服务，势必导致人员、管理成本增加，失去竞争力，只有围绕小农户多样化的农业生产和农村生活需求，提供全方位的综合性服务，才能够在实现整体收入均衡的同时，保障高质量的金融服务。农协合作金融体系一方面表现为在资金上促进成员的各类农业生产活动发展，另一方面，各种合作经济活动的结果最终表现为成员收入增加和农协存款金额增加。农协设立了“营农指导员”制度，通过划片定期寻访成员农户，掌握成员需求，汇总后集中反馈给金融部门，由金融部门帮助成员制定高效的融资规划（曹斌，2021）。日本农协在提供金融服务的同时，还提供从农资统一采购、农产品售卖、农业技术推广、农业保险，甚至农村生活用品提供、教育培训、文化福利、医疗保健等服务，使得各类业务的范围效应和规模效应得到充分发挥。如表2所示，2020年日本综合农协的供销业务、生活业务和营农指导业务全面亏损，农协通过利用金融业务获得的巨大利润来弥补其他业务的投入亏损，整体保障了农协的盈利，维持了农协为农户服务的可持续性。因此，农协合作金融服务本质上是农协以资金运用的方式参与整个农业生产和农村生活循环的一个过程，在这个过程中提升了与农民的黏着力。

（六）内外监督制度健全

日本为保障农协合作金融体系的稳健及可持续发展，不断完善外部和内部监管制度。农协合作金融体系的外部监管由农林水产省和金融厅共同负责，其中中央政府监管农林中金和信农联，地方政府受农林水产省等委托督查存款金额超过1000万日元以上的基层农协、存款金额超过当地平均金额以上的基层农协和发生过重大金融安全事故的基层农协，且年督查比例不得低于当地农协总数的30%。监督检查内容主要集中在经营管理、资产管理、财务制度和内部检查制度四个方面。

农协内部监管层次较多，一是基层农协从成员中推选监事组成监事会，负责监督农协运营情况。日本要求监事之中必须有一名外部会计人员，以加强财务管理。同时规定“存款余额超过200亿日元的基层农协和负债超过200亿日元以上的信农联必须每年由第三方注册会计师或检查专职公司进行审计，并及时向成员大会报告。二是设立监察员制度，监察员需经过农协会计、审计和农业经营等培训并通过考试后方可获得认证资质。监察员地位相当于监事，可以代表成员随意检查所属农协合作金融业务的发展情况，发现问题可以向成员大会汇报，甚至可以向地方和中央政府的主管部门举报，要求政府组织检查。三是设立贷款审查制度和贷款信用风险控制制度，成立了由金融部门、保险部门、供销部门和管理部门等责任人员组成的生命周期管理委员会，定期交换信息，解决合作金融业务发展中出现的问题。

（七）风险平衡与信用增强制度完善

20世纪60年代，日本通过地方政府补贴金融机构对农民的贷款损失来疏通农协的融资渠道，逐渐形成了以信用担保制度（信用担保保险制度）和存款保险制度为主的风险平衡与信用增强制度，即“信用补充制度”，成为保障日本农村合作金融系统诚信的一大坚实支柱。二战之后，由于日本采取了严格的农地保护制度，造成农地流动性受阻，农民担保物匮乏、贷款难等问题日益突出。1961年，日本颁布《农业信用担保保险法》（1961年法律第4号），由地方政府、辖区内农协等农村金融机构出资成立农业信用基金协会(简称为“基金协会”)，活动经费由会员出资、储备金余额、地方政府补贴和担保费等共同承担，目前日本全国共有47个。基金协会依据《农业信用保证保险法》规定为政策性金融资金和农协合作金融贷款提供担保。担保费根据融资类型有所差别，政策性金融的费率为担保金额的0.5%或1.0%，农协贷款的费率为2.0%以内。另外，担保费率根据贷款项目的不同有所差异，可担保的贷款商品主要是设施资金和营农资金。1966年，鉴于担保风险增加，日本要求各地基金协会和政府共同出资成立全国农林渔业信用基金，对基金协会的债务担保提供保险，减少基金协会的融资风险，进一步增强了基金协会的担保能力。

1973年，日本颁布的《农水产业系统组合储蓄保险法》规定由“农水产业协同组合贮金保险机构”（简称“储保机构”）开展存款保险工作。该机构由农协等合作经济组织出资成立，成员按照存款金额投保，缴纳保险费建立存款保险准备金。保障范围仅限于农协合作金融系统的活期存款、定期存款、通知存款、零存整取存款、农林债券（专用商品）和年金，但不包括外币存款、机构存款、无记名存款等。保险额为每人本金1000万日元和利息，超出1000万日元部分由破产清算机构根据偿还债务之后资产清查情况决定。该制度有效地保护了农民成员的利益，维护了农村金融机构信用，稳定了农村金融秩序。

（八）获得政府全力支持

日本政府为促进农协合作金融体系发展，对农协提供反垄断豁免。1947年颁布的《反私人垄断及保障公正交易法》（1947年法律第54号）第二十二条规定“农协等以成员互助为目的成立的合作经济组织不受反垄断法规范。”例如，20世纪50年代以来，日本政府虽然实行严格的利率管制，但允许农协上浮存款利率、自定保费费率，并禁止其他商业金融机构开展农村金融业务，以此保障农协可通过金融业务获得稳定的利润来源，并将资金留在农村实现内循环。在粮食短缺时期，日本为了保障粮食安全采取配给制度，要求通过基层农协统一发放种苗、统一收购粮食，并将货款通过农协账户发放给成员，成员纷纷在农协开设账户和存款，增加了农协存款余额。20世纪60年代以来，日本为提升财政扶持力度，要求农协承担监管功能，例如在饲料补贴申请方面，要求农协提供与成员交易的饲料数量和金额，并通过各级联合会上报到农林水产省核准。在鲜奶补贴方面，要求农协代表奶农和奶业加工企业谈判鲜奶价格，并负责收购、转运、货款回收和补贴转发。这些由各级财政下放到农协、由农协分派到农户账户的资金，按照相关规定可由农协从中收取一定金额的管理费，这样既增加了农协存款余额又保障了农业政策的实施效率。另外，日本政府还在税收、补贴等方面给予农协优惠，保障了相关业务的稳定开展。

（九）法律法规等制度完善

合作金融本质属于内生金融，具有强烈的平等、自愿、互助和民主特征，日本农协合作金融体系的发展得益于完善的法律制度及政府支持，为该综合性农业经济合作组织提供了自主治理和实现业务综合的空间。日本为依法建立农协合作金融体系，在农村合作金融主体方面，先后颁布了《农业协同组合法》（1947）、《水产业协同组合法》（1949）、《森林法》（1951）和《农林金融公库法》（1952），规定合作金融实施主体只能是各类涉农合作经济组织。在业务指导方面，先后颁布了《农渔业协同组合重建整备法》（1951）、《农渔业组合联合会促进法》（1953）、《农村合作金融整备特别措施法》（1956），规定了政府对农村合作金融体系建立的支持目标和方式。在防止金融风险方面，颁布了《农业灾害补偿法》（1947）、《农业信用担保保险法》（1961）、《农水产业系统组合储蓄保险法》(1973)等法律，构建了农村金融补充制度，通过地方政府补贴弥补农协合作金融服务的贷款损失。这些完善的法律制度，一方面保障了农协合作金融机构的合法地位和权益，规范了金融机构的业务和服务，可以对风险进行严格的监管和披露，另一方面也监管了农业经营主体的经营行为，减少了信用风险。

三、日本农协合作金融业务种类与发展状况

日本是亚洲率先发展农村合作金融体系的国家。19世纪末，日本为促进农业农村发展，着手建立农村合作金融体系。1900年，日本颁布《产业组合法》，允许合作经济组织依法为农民提供金融服务。二战之后，日本颁布《农协协同组合法》，赋予农协开展存贷款等金融业务的权限，并允许其在一定程度上进行市场垄断，即规定可享受反垄断法的豁免，使其成为推动农村金融发展的核心力量1。20世纪90年代，随着国际经济一体化速度的加快，受到市场化、城市化等外部环境变化的影响，农协加快推动横向和纵向一体化合并，并于2001年6月颁布《农协银行体系法》，组建了农协银行，以提升服务实力。截至2021年9月，农协银行已有店铺数量6995个，占日本银行店铺总数的13.2%，位居全国银行第2位。截至2022年3月，农协银行存款余额为108.3万亿日元，个人存款占日本全国储蓄总额的9.9%，位居日本第3位，为日本农业现代化基础设施改造和农户生产经营提供了大量资金支持。

（一）存款服务业务种类和发展

从形式上看，农协合作金融服务类型与一般商业银行业务非常相似，但具体业务内容和处理方式上又与商业银行有一定的差别。例如，农协存款服务的目的不仅是为了吸收成员存款，更主要是通过其存款服务，将成员的生产和生活活动有机结合起来，将其全面地纳入农协整体合作运动之中（章政，1998）。目前，日本农协提供的存款服务主要可分为以下几种类型：

1.活期存款

活期存款的基本原则是存款和提款自由，存取款金额也无限制。农协活期存款每年6月和12月计息，存款利率完全以市场利率为标准，2023年为0.001%。根据《农协利率计算要领》规定，支付活期存款利息的最低存款额为1000日元。截至2021年3月末，日本591个综合农协共设置了10700个ATM机，平均每个基层农协有18.1台ATM机，且大部分设置在农协直营超市和农资服务中心，非常方便农户存取。另外，农协银行还和三菱UDF银行、邮储银行等大型商业银行签订了协议，成员可以使用其他银行的约9.1万台ATM机实现通存通汇。

2.定期存款

吸收农村定期存款是农协的一项重要工作，截至2021年3月末农协共吸纳定期存款617042亿日元，平均每个基层农协定期存款金额为1100.2亿日元，占农协存款总额的57.8%。定期存款期限从1个月到5年有8种选择，利率按存入时点的市场利率计算，一般以约定利率为标准计算，且与存款期间内的利率变动不进行联动。2023年定期存款利率0.002%，略高于商业银行。

3.结算存款

结算存款多用于成员在生产活动方面的账务结算和处理，包括农产品销售收入的入账、各种农业生产资料购置费用的支付等。结算方式为异地汇兑、支票转账等。日本农协成员的农产品销售采取完全委托农协代销的方式，在销售完成后，贷款首先被转入成员账户，农协从中扣除农户未付款和均摊的各种费用，剩下贷款则为农户的实际收入。农协与成员之间的经济往来实际上是通过这个“结算存款账户”来进行的。结算账户中的存款一般不计息。为了明确各种经济往来之间的关系，日本规定农协每年必须向其成员汇报每个季度的账户变动情况。当结算账户余额不足或出现农户对农协负债时，对负债部分进行计息，并由农户承担相关费用。

4.专项存款

专项存款是用于应付各种特殊需要的农户资金储备，如子女的教育存款、医疗专项存款、住宅购置存款等，是农协在帮助成员开展生活规划的基础上引导农民有计划地运用资金的一种方式。专项存款采取1年复利的计息方式。

（二）贷款服务业务种类与发展状况

农协贷款业务是基于存款业务的吸储金额，促进农户增收而最终增加农协存款的市场行为。因此，农协的存贷业务相辅相成，紧密联系。截至2021年3月末，其贷款余额为223826.0亿日元，农协合作金融业务已经成为重要的营收部门，是维持农协组织运营的重要手段。日本农协贷款种类主要有票证贷款、结算贷款和抵押贷款三种类型。

1.票据贷款

票据贷款涉及的各种农协信贷业务，不直接以现金形式发放贷款，而是农协作为收款人在票据到期之前将票据权利转让给借款人，并作为农协成员的借款人先期支付一定利息而取得票据兑现资金的一种资金融通方式。这里的票据包括支票、期票和汇票等。在农协票据贷款中，较少采用支票和期票贷款，而汇票使用比率较高。这种票据贷款具有手续简便、印花税率低等优势，多用于成员小额的短期资金需求。截至2021年3月末，日本农协票据贷款余额为1456.3亿日元，占贷款总余额的0.7%。

2.结算贷款

结算贷款指农民在购买农业机械、肥料、农药和饲料等农业生产资料时，在收到物品之后还没有来得及付款转账，因而在账户上出现的一种挂户现象，其在农协合作金融业务中占比很高。结算性的未付款，从性质上来看可理解为农协向成员提供的一种短期信贷，所以也称之为“结算贷款”。截至2021年3月末，日本农协结算贷款余额为3081.3亿日元，占贷款总余额的1.3%。

3.抵押担保贷款

抵押担保贷款是通过借贷人承诺以动产或不动产作为担保条件而提供的农协信贷服务。截至2021年3月末，日本农协抵押贷款余额为219238.8亿日元，占贷款总余额的98.0%。目前政策性贷款和大部分农协贷款要求农业信用基金协会承担担保责任，以规避风险。农协的贷款产品可分为以下两大类：

（1）政策性金融产品。它们是日本为实现农业机械化、规模化经营等特定的政策目标，由中央财政支持的贷款产品。政策性金融产品通常通过农协等民间金融机构代办放贷手续，协助征信查询和验资，并收取一定金额的手续费，截至2021年3月，农协受日本政策金融公库委托发放的贷款余额为1110亿日元，占抵押贷款余额的0.5%。

日本政策性金融产品可分为各级财政承担本金和贴息的两种类型：前者主要围绕培育农业规模经营主体、增强农业经营实力设置的强化农业经营基础资金（超级L资金）、培育农业经营主体资金、农业改良资金和新农人务农资金等；后者是贴息型金融产品，主要是农业现代化资金。该资金是依据《农业现代化资金助成法》设计的金融产品，由各级政府对农协等涉农金融机构的融资提供贴息，是以支持资金在农村内部内循环为目的，农户以低成本获得中长期融资的多元化金融产品。如表3所示，融资用途主要围绕购买或修缮农业设施设备、购买和改良农牧业用地、购买和繁育牲畜及种苗等，几乎涵盖了所有与农业生产相关的领域。基准利率和贴息利率由地方财政根据实际情况确定，如高知县达到1.6%，中央财政和地方财政承担部分大部分贴息，部分农协不但提供贷款本金还提供贴息，实现中央财政-地方财政-农协三位一体的助农目的。20世纪80年代，农业现代化（日语里称“近代化”）资金融资余额达到历史最高纪录的13293.6亿日元，利息补贴达到3042.9亿日元，随着农业经营规模的萎缩，2020年其融资余额下降到1988.8亿日元，利息补贴也下降到617.5亿日元。

（2）农协自营金融产品。农协以自有资金开展的贷款活动，根据资金来源可分为农协银行金融产品和农协金融产品。前者是由农协银行打造的农协统一金融产品，有住房贷款、租房贷款、教育贷款、购车贷款和信用卡贷款等，这些产品执行统一的贷款金额、贷款利息、贷款期限和审查程序等。后者则是各地基层农协或信农联根据自身情况设计的自营金融产品，主要围绕成员生产设置，类型较多（见表4）。这些自营金融产品包括农机大棚资金、营农资金、援助经营者贷款、超级农业资金、农业发展贷款、农业经营资金等。这些自营金融产品，除了短期贷款之外，还包括为农协成员的农业基础设施、农业机械和大棚投资所提供的中长期贷款。其中农业发展贷款的期限最长，达20年之久。有资格获得该种贷款者既有自然人，也有法人。自然人要求收入稳定，18岁以上且满期时不足80岁；法人为上年度决算无亏损的法人或者农业团体。贷款必要时需由农协的基金协会担保。借款人可以选择按月平均偿还本金、按年平均偿还1次或2次本金、按月偿还本息以及按年平均偿还1次或2次本息。

（三）资金运用服务方式与发展状况

依据《农业协同组合法》规定，农协为提高资金收益率，可以投资各种国债和地方债，但不得投资非农股票、企业债券和有价证券等。由于基层农协资金运用能力较弱，资金运用工作主要由农林中金负责，截至2021年3月末，日本基层农协投资各类有价证券47418亿日元，占总支出的5.1%；信农联投资各类有价证券22.8万亿日元，占总支出的比例为29.0%；农林中央金库投资各类有价证券59万亿日元，占总支出的比例为58.1%。近年来，日本农协积极支持农业企业延伸产业链，出现了风投农业中小企业的趋势。截至2021年3月末，农协累计投资632个农业规模经营主体，投资金额为110亿日元。这些农业规模经营主体大部分在当地具有一定的经营规模，在日本农协的支持下发展二三产业，既增强了当地的农业发展实力也显著提升了投资回报率。另外，为了规避金融风险，日本农协还在包括中国在内的其他国家和地区设立了办事处，负责收集当地经济和社会发展动向，为投资股票、债券提供参考，甚至为日本农产品销往国外提供必要的人脉和渠道等支持。

四、日本农协合作金融业务运作的总体走势

20世纪90年代以来，随着金融市场化、贸易自由化以及农协成员结构变化等制约农协发展的经济、社会环境的快速变化，日本农协合作金融服务出现以下发展趋势。

（一）存款贷款比例下降

截至2021年3月末，日本基层农协存款余额为1066860亿日元，贷款余额223826.0亿日元，储贷率为21.0%；农信联存款余额为681804亿日元，贷款余额85978日元，存贷比为12.6%，可见在农协信用结构中存在存贷比比较低、资金过剩较为严重的问题。而且基层农协的存贷比呈现逐年下降的趋势，1990年为25.2%，2000年虽然提升至30.3%，但之后持续下降，2020年达到21.0%。然而，基层农协和信农联的资金过剩并不等于资金限制，两者是通过“再存款”的方式将过剩资金存入农林中金，委托其开展资金运营，克服了基层农协信息、人才不足，难以提升资金使用效率的问题。同时，大量农协资金汇集到农林中央金库，对其金融市场变化的感知能力、经营能力提出了挑战，截至2021年3月末，农林中央金库投资证券的资金比例达到了48.4%，而贷款比例仅为20.2%。

（二）中长期存款比重增加

截至2021年3月末，基层农协存款中定期存款总额为64.9万亿日元，占储蓄总额的62.5%，远远高于商业性金融银行，这表明农协合作金融服务的资金来源和运用方面具有较高的稳定性，有利于农协制定中长期资金使用规划。同时，由于长期存款占比较大，需支付的利息也相对较高，所以资金运用的成本也较高，对根据市场变化灵活调整利率提出了较大挑战。

（三）涉农贷款比重下降

根据日本农林中央金库调研结果，1950年至1975年，农协涉农贷款每年以20%的速度递增。1975年农业贷款占总贷款的比重为26.5%、生活资金贷款为28.2%，非农业项目贷款比重为24.2%，三项基本平衡。之后，农业资金贷款比重减少，1993年下降到了16.3%。截至2021年3月末，日本基层农协发放涉农贷款余额为1.2万亿日元，约占其贷款余额的5.4%，而各种车贷等生活贷款和房贷的贷款比重明显增大，占到贷款余额的一半以上。其原因，一是随着政策性金融制度的不断完善，政府对于农业规模经营主体的支持力度加大，不仅提供大规模的中长期项目贷款，还提供贴息，减弱了成员对农协资金的依赖。二是随着农业经营主体规模的扩大，担保资产增加，商业银行开始进入农村金融市场，与农协合作金融之间形成了竞争，挖走了部分优质客源。

（四）服务质量显著改善

随着农业经营规模的扩大，规模农户贷款市场的竞争日趋激烈，基层农协既要面对政策金融机构中长期免息低息贷款带来的冲击，同时也要提升与商业银行的竞争能力。近年来，部分基层农协加大了对规模经营大户的服务质量管理，通过配置客户经理的方式，与农业企业、经营大户建立长期稳定的交流机制，定期获取与经营内容有关的财务数据，免费帮助其改善融资结构和经营方式，增强与大户的黏着力。还有部分基层农协针对畜牧养殖农户重资产比例高、流动资金匮乏的问题，设立了资产担保制度（Asset Based Lending，简称ABL），允许饲养大户用牛羊等动产作为担保，并与农业信用基金协会合作，对贷款的90%进行担保，确保其获得所需的经营性资金。

（五）农协经营效率提升

提升金融业务的经营效率是日本农协金融体系面临的长期问题。20世纪80年代末，面对金融市场化的发展趋势，大部分基层农协面临存款规模少、管理成本高等问题，日本农协积极推动基层农协合并，1988年12月确定农协数量截至2000年减少至1000个、每个省平均20个的发展目标。截至2021年3月末，日本基层农协数量减少了575个，职工效率显著提升。另外，日本还加强了以省为单位对农协金融系统的业务指导能力建设，将以往分散到基层农协的基础性工作上调至信农联负责，例如建立省级信息中心、负责收集本地农业农村发展信息，制定本地农协合作金融业务的发展战略等。2000年，日本农协建立农协银行，由其负责制定日本农协金融发展规划、开发金融产品。2016年，日本规制改革推进委员会发布《农协改革意见》，提出减少基层农协负担，将基层农协部分金融业务交予农协银行。

五、日本农协合作金融体系运作经验对中国农村合作金融发展的启示

日本是中国的邻国，同属东亚地区，且二者有相似的自然禀赋和历史文化。日本农协的合作金融发展经验对中国发展农村合作金融、健全农村金融服务体系具有一定的借鉴意义。

迄今为止，中国农村商业性金融和政策性金融发展总体良好，但缺乏真正意义上、自下而上组织的、具有一定规模并有较大积极作用的合作金融组织，也没有形成基于众多基层合作金融组织和更高级次的指导和协调管理组织的地方性、区域性和全国性合作金融机构与体系，可以说事实上出现了农村合作金融机构体系的真空。合作金融组织规模小，几近点状，作用甚微，没有担负起在抑制和拉平融资成本及信贷利率方面的“定海神针”作用。目前散布在村庄的资金互助、农民合作社内部的资金互助，或是供销社系统内部的资金互助，都是原子化、点状的，未形成较强的扩面做大做强的发展势头。与此相反，日本的农协内嵌了合作金融体系，其储蓄资金只需要部分用于其成员，大部分资金可以通过其中央农林金库投资于海外，采取自下而上行使决策权的程序。整个体系化运作形成了良性循环。有鉴于日本农协合作金融的运作经验，下文针对中国农村合作金融发展存在的问题，提出一些对策思考。

（一）积极培育农村资金互助组织，推进农村合作金融规范化发展

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出要引导农民合作金融健康有序发展。随着中国的农信社系统金融机构全面走向商业化，中国可以参照日本的模式，发展真正意义上、自下而上组织的农村合作金融组织。可以考虑在建立了一定数量的基层组织之后，建立区域性联合会和行业组织，在今后出现多家此类区域性组织之后再推动建立全国性联合会和行业组织。这些区域性或全国性的联合会和行业组织发挥业务指导和协调作用，并提供包括存款互保、信贷风险平衡、审计、结算支付、金融科技开发与服务等服务。中国的农村合作金融组织会比日本的形式更加多样，具体可从几个方面考虑合作金融的发展。

1.继续规范发展作为正规金融机构的农村资金互助社。鼓励由省级金融监管机构负责按照核准制要求批设新的农村资金互助社。农村资金互助社属于原银监会批设的真正的合作金融，应该恢复新设。可以考虑放权由省级金融监管机构负责按照核准制要求批设新的农村资金互助社。

2.鼓励在评级良好、一定规模以上的专业合作社中培育其资金互助职能。资金互助组织应该从一开始就按照合作金融的原则确立章程，完全按章程运作。同时在已经存在多家此类专业合作社并设立多家此类资金互助组织的地方，考虑在当地合作联社框架内设立专门的资金互助联社，联社及基层资金互助组织需要接受地方政府金融监管部门和农业农村局的双重指导及监督管理。其存款资金主要用于对其成员的金融服务。为此，地方政府金融监管部门需要配备有着合作金融监管专业特长的相应监管人员。

3.规范发展农民自发的现有资金互助组织。对于资金互助组织较多的县市，明确县级有关机构在保障资金互助组织自主管理的基础上，协调、指导和监督其运作和管理。

4.推进供销社综合改革中的合作金融试点。一些供销社在其领办的农民合作社联合社内开展信用互助试点。日本农协为农户提供从生产到生活、从种子供应到产品销售的全方位服务，有助于了解农户的家庭经济情况，控制其信贷风险。在中国能够提供类似日本农协功能的供销社（但供销社本身不是合作社），在条件成熟时，区域级供销联社可挂靠基层信用互助组织联社，对后者及其成员的资金使用和管理提供指导和监督管理。

5.鼓励资金互助组织作为担保基金开展运作，提高资金运作的安全性，按缴付股金和存款额的数倍放大可获得贷款的额度。

（二）发展综合性农民合作经济组织，使其成为农村合作金融组织及其体系的依托

中国目前还缺乏类似日本农协这类综合性的农业经济合作组织，政府可以考虑提高准入门槛，培育综合性农业经济合作组织及其联合会，尤其是鼓励其在内部发展资金互助组织，形成一种农村合作金融体系，一方面支持其发展信贷互助业务，另一方面加强对其信贷互助业务的指导和监督。

（三）完善农村合作金融的法规政策体系

目前，中国农村合作金融亟需立法和监管制度等顶层设计，可以先借鉴日本和德国等国家有关合作金融的法律和监管框架，尽快出台试行合作金融管理办法，作为合作金融试点的依据。可把合作金融组织或资金互助组织纳入合作社的约束体系内，成为合作经济组织的一种组织形式，按照合作社原则加以规范。同时，合作金融组织或资金互助组织的运作，也要符合国家的信贷法规。在试点阶段，信贷法规中的有些限制性规定可以暂时豁免适用，在条件成熟时，信贷法规的限制性规定需要适当调整。

（四）建立和发展商业、合作和政策性金融分工协作的支农金融组织体系

日本各级农协具有独立的法人地位，有一定的自主性。但当政府需要对农村金融作出一些指导规划时，通常由政策性金融机构传达，具体由农协系统进行实施操作。中国也应该建立以商业金融和合作金融为基础、政策性金融为辅助的支农金融组织分工协作体系。商业金融和合作金融发挥基础性作用，共同构成竞争性农村金融秩序；政策性金融在明确划定的国家农村战略业务领域发挥作用，同时对商业和合作金融提供辅助性支持作用，由此形成与商业金融和合作金融分工协作的支农金融组织体系和乡村普惠金融体系。

从日本农协的合作金融业务及其发展来看，适度规模经营和高附加值的精品农业有助于农协成员获得较高收入，从而一方面使得农协合作金融体系能获得充足的存款资金，另一方使得对其成员的放贷业务本身甚至消化不了存款资金量。这说明，中国未来的很多农民合作社也可以走适度规模经营和高附加值的精品农业之路，其内部开展的合作金融通过区域和全国性组织的整合，也可以做大做强。

此外，日本的政策性金融机构以及农协本身向农协成员提供多种有担保的农业生产中长期贷款，这种担保资金来源往往是农协的农业信用基金协会。这类机制对于促进农业基础设施和农业机械设施投资、打造农业全供应链有着重要的意义。

总之，中国的农村合作金融组织及农村合作金融体系有着很大的发展空间，是一个健全的农村金融服务体系的重要组成部分。我们既不能简单照搬国外的做法，也要尽可能借鉴日本和其他国家的农村合作金融发展经验，以加快健全中国的农村金融服务体系，推动中国的农业现代化和全面推进乡村振兴。

原文载于《农村金融研究》2023年第4期