王磊、马源：科学把握新兴互联网平台属性

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王磊（中国宏观经济研究院市场与价格研究所、国务院发展研究中心企业研究所）马源（中国宏观经济研究院市场与价格研究所、国务院发展研究中心企业研究所）

  互联网、大数据、云计算、人工智能等新一代网络信息技术蓬勃发展,一批新兴互联网平台企业快速成 长,深刻改变了经济社会各领域的生产生活方式,平台日益成为数字经济时代重要的组织模式,其属性直接 关系到平台治理规则和治理责任,以及政府监管的政策取向。深刻剖析新兴互联网平台的属性及其特征,对 落实包容审慎监管要求,构建适应平台经济发展的新型监管框架,具有重要的现实意义。
  如何理解新兴互联网平台
  在新一代信息技术的驱动下,各类新业务新应用蓬勃发展,并采用平台组织模式,吸引不同用户群体入 驻平台,通过提供信息服务,来促成各类用户之间的互动或交易。可以说,新兴互联网平台是在线市场交易 的组织者和重要载体。
  一方面,新兴互联网平台是一种居中撮合、链接多个群体以促进其互动的市场组织。其共同特征是为不 同客户群之间的互动提供物理或虚拟场所,提供居间服务、维持平台秩序。互联网打破了地域和时空限制, 企业通过构筑各类创新型业务应用平台,可以在全球范围内整合多方资源。这些新兴互联网平台通过设立平 台规则,降低了客户间交易成本,维持了平台内交易秩序,是一种新型市场组织。
  另一方面,新兴互联网平台是基于数据和算法提供信息服务或内容服务的在线持证平台。为解决跨地域 的供需信息精准匹配难等问题,新兴互联网平台在技术上通过采集供需双方主体信息、产品或服务信息、用 户点评信息等各类数据,借助软件算法提供搜索、竞价、调度、支付、信用等服务来撮合供需双方,提高交 易效率,亦需取得各相关监管部门颁发的许可。
  还要看到,新兴互联网平台正逐步成为数字经济生态系统的关键环节。新兴互联网平台借助网络经济优 势,依托其在核心业务市场上的优势向其他领域渗透,最终构筑起以各自核心业务为根基的数字经济生态 链。在生态链中,平台企业通过发布平台规则,对主体准入、行为规范、内容审查、服务质量、用户保护、 纠纷处置、违法信息阻止等予以明确规定,并设置了对应的用户评价、信用制度等激励约束措施。事实上, 新兴互联网平台依托技术、计算、数据、用户规模等优势,已经成为平台运营规则的制定者、平台运营秩序 的维护者和平台数字生态系统的承载者。
  如何认识新兴互联网平台的“设施”属性
  随着新兴互联网平台在用户规模、市场份额和影响力等方面的不断提升,有的观点认为新兴互联网平台 已成为基础设施或公用事业,有的则认为其是关键信息基础设施,还有的认为其是必要设施。之所以会存在 这些不同观点,关键在于没有厘清不同“设施”的基本概念。
  新兴互联网平台不同于传统基础设施或公用事业。传统上基础设施或公用事业通常指物理性的设施、资 产和网络,比如电网、油气管网等,同时也包括工业互联网和物联网等新型基础设施。这些物理设施的复制 成本高,且替代性较低。而新兴互联网平台大多是由远端的服务器集群或数据中心、面向第三方商家的应用 程序接口(API)、面向用户终端的应用程序(APP)或网站组成,具有资产规模轻、业务更迭快、替代产品 多等特点。其关键资产是大数据资源和算法库,其竞争优势则来自技术创新、网络效应和规模经济。因此, 从业务准入、可竞争性、市场壁垒、经济社会影响力以及监管导向等方面看,两者都有着较大的不同。
  新兴互联网平台能否被纳入关键信息基础设施范围,尚待国家法规予以明确。关键信息基础设施是指一 旦遭到破坏或者丧失功能、发生数据泄露,可能严重危害国家安全、国计民生以及公共利益的网络设施或信 息系统。当前,我国大型平台用户规模普遍在亿级以上,业务量和收入达数万亿元以上,一旦遭受破坏则影 响波及面较广。目前,要将新兴互联网平台纳入关键信息基础设施范围,还需要国家相关立法予以正式明 确,而且需要从网络安全和数据安全等角度进行考量。
  新兴互联网平台是否为必要设施,需依据其商业行为性质和市场竞争条件来界定。必要设施是反垄断领 域的术语,与垄断地位和市场竞争密切相关。由此衍生的必要设施原则是指拥有必要设施的垄断企业有义务 开放其设施,供包括竞争对手在内的第三方使用。实践中,必要设施的认定须满足提供设施接入的必要性和 可行性、设施可复制性、拒绝开放的合理性等一系列条件。新兴互联网平台拥有海量用户,在全球范围内参 与竞争,是否构成反垄断意义上的必要设施,仍需按照反垄断法结合其相关市场的竞争约束等进行判定,不 能轻易认定其就是必要设施。
  如何监管新兴互联网平台及其竞争行为
  相比于普通的市场竞争主体,新兴互联网平台企业无论是被认定为何种设施,其都需要承担相对应的责 任和义务。在这方面,监管部门可以采取促进平台市场良性竞争、维护公平竞争市场秩序的相关策略。
  一是科学界定“设施”的边界和范围。当前,社会普遍对新兴互联网平台是否属于基础设施或必要设 施,存在概念混用和认知误区。对此,应先科学界定基础设施或必要设施的内涵和外延及其范围和边界,并 避免基础设施的界定过宽过泛。对于新兴互联网平台,要依据国家法律法规,结合这些互联网平台的技术经 济特点和认定标准,科学界定和识别其具体的归属范畴。
二是发挥市场作用强化平台自律。互联网平台市场呈现出高度的动态竞争性,具有跨界竞争、颠覆创 新、用户多归属等一系列特性,对互联网平台的商业行为和治理规则有着较强的约束。应充分尊重互联网平 台市场的商业规则和竞争逻辑,认识到需求侧网络效应和供给侧规模经济在驱动市场呈现“赢者通吃”局面 的同时,也会刺激潜在竞争者聚焦细分市场,通过技术创新、网络效应、服务改善等参与市场竞争。应确保 市场机制正常发挥作用,合理界定平台企业责任,为互联网平台企业提供自律性约束。
  三是创新新兴互联网平台反垄断政策。反垄断政策出台的初衷是为了保护市场公平竞争,垄断地位本身 并不违法,垄断行为才算违法。传统市场或基础设施行业市场份额高度集中时,当企业采取低于成本定价、 捆绑销售、市场封锁、纵向约束、歧视性定价等行为时,反垄断机构就要对其保持警惕。相比之下,互联网 平台企业采用上述商业策略时,在某些情况下会提高资源配置效率,增进消费者福利,但对于其并购初创企 业继而排除潜在竞争的行为,国际上已经开始给予高度关注。因此,应遵循合理推断原则,辩证看待互联网 平台的商业行为和竞争策略,对良性的公平竞争要鼓励,对平台限制或排挤竞争的行为要及时查处。
  四是监管新兴互联网平台需审慎。考虑到平台经济作为新生事物,仍处于快速成长阶段,应坚持包容审 慎、监管中性和轻度监管理念,平衡做好监管和推动创新的关系,及时革新传统的监管框架,营造符合其经 营特点的准入规则。应结合互联网市场的双边市场特性、动态创新、平台竞争、技术更迭以及政府监管的成 本和收益等因素,不断丰富监管治理技术和手段,创新与平台企业的协同治理机制,构建适应平台经济发展 特点、多方参与、激励相容的新型监管治理体系。